永州涔天河灌溉區(qū)耕地后備資源開發(fā)利用

摘要：以永州涔天河灌溉區(qū)耕地后備資源為研究對象，以2011年湖南省耕地后備資源調查數(shù)據(jù)為基礎，通過實地調研與數(shù)據(jù)分析相結合的方法，分析了永州涔天河灌溉區(qū)耕地后備資源現(xiàn)狀及開發(fā)利用存在的問題，提出合理開發(fā)利用的建議措施。

關鍵詞：土地利用；耕地后備資源；土地開發(fā)；永州涔天河灌溉區(qū)

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）03-0564-03

永州涔天河流域水資源與耕地后備資源豐富，但區(qū)域經(jīng)濟落后，生產水平低下，大量土地未能得到充分利用。近年來，隨著涔天河水庫的擴建，耕地后備資源開發(fā)條件逐漸成熟，研究區(qū)域內的耕地后備資源開發(fā)對湖南省耕地總量動態(tài)平衡和占補平衡有著極為重要的意義。

1 耕地后備資源現(xiàn)狀分析

永州涔天河位于湘江流域上游，境內耕地后備資源開發(fā)區(qū)所屬江華縣、江永縣、道縣、寧遠縣4縣，為丘陵地區(qū)。本研究中的耕地后備資源是指待開發(fā)類的耕地后備資源，即未利用的草地、灘涂、裸土地及其他可開墾為耕地的土地，其單一圖斑面積大于0.15 hm2。

1.1 耕地后備資源類型及數(shù)量狀況

根據(jù)2011年湖南省耕地后備資源調查報告，永州市江永縣、江華縣、道縣、寧遠縣耕地后備資源地類組成以草地為主。耕地后備資源總面積為22 146.34 hm2，其中草地19 110.52 hm2，占總面積的86.29%；灘涂213.46 hm2，占總面積的0.96%；裸土地338.55 hm2，占總面積的1.53%；其他土地2 483.81 hm2，占總面積的11.22%。

1.2 耕地后備資源空間分布狀況

從行政單位分布上來看，耕地后備資源主要分布在道縣，共計9 802.66 hm2，占總量的44.26%，而江華縣分布相對較小，占總量的12.28%。草地的分布同樣符合這一規(guī)律。裸土地則集中在寧遠縣，其面積占到總量的48.14%。灘涂除江華縣所占比例低外，其余3縣分布均勻。其他土地類主要分布在道縣、江永縣、江華縣，寧遠縣沒有該地類的分布。具體分布見表1。

1.3 耕地后備資源質量狀況

在質量等級面積分布狀況中，研究區(qū)域耕地后備資源總體質量不高。據(jù)《湖南省耕地后備資源調查評價技術方案》（2011年），耕地后備資源分為3個質量等級。永州寧遠、道縣、江永與江華4縣絕大部分為二等地和三等地，占到了總量的85.90%，一等地極少，僅占2.12%（表2）。究其原因，主要是近年來隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設項目占用耕地現(xiàn)象逐年增多，加之退耕還林和農業(yè)結構調整等政策的實施，耕地減少勢頭難以遏止[1]，耕地后備資源不斷被開發(fā)利用，質量較好、交通便捷的地塊更是被優(yōu)先開發(fā)利用，剩下的大多為開發(fā)條件相對較差的地塊。

2 耕地后備資源開發(fā)利用面臨的問題

自永州涔天河灌溉區(qū)耕地后備資源開發(fā)以來，對新增耕地面積貢獻大，緩解了經(jīng)濟建設用地的緊張，但在開發(fā)利用過程中還存在以下問題。

2.1 以優(yōu)先補充耕地為目標，重數(shù)量、輕質量現(xiàn)象普遍

土地后備資源不僅具有宜耕的特性，還有宜園、宜林、生態(tài)功能等屬性。當前在開發(fā)利用時往往強調耕地面積的開墾，對其適宜性評價不夠深入，忽視后備資源的其他屬性功能[2]，有些不宜開發(fā)成耕地的土地也對其進行了開發(fā)利用[3]。此外，在新增耕地的過程中重數(shù)量輕質量，往往開發(fā)的數(shù)量相等，質量不對等，導致很難形成一定的生產能力，補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，在耕地占補平衡制度實施中，“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象較為突出。

2.2 水資源豐富，但灌溉水源保障差

研究區(qū)的氣候屬于中亞熱帶濕潤季風氣候區(qū)，雨量充沛，年降雨量約1 500 mm[4]，區(qū)內又有涔天河水庫工程，水資源相對較為豐富，但灌溉水源保證率低。研究區(qū)域水源條件對于耕地后備資源開發(fā)利用有一定程度的限制。永州寧遠、道縣、江華、江永4縣耕地后備資源在200 m范圍內水資源有保障，通過必要的工程措施可實現(xiàn)自流灌溉的耕地面積占7.42%；需提水灌溉，工程措施簡便，投資較經(jīng)濟的耕地面積占22.75%；而耕地后備資源在200～500 m范圍內有灌溉水源，但取水較困難，工程投資成本大的面積卻超過了50%，剩下均為面積小于6 670 m2（10畝）的耕地后備資源。

2.3 與林地管理存在矛盾，難以調解

永州涔天河耕地后備資源有相當一部分地類實際上是荒草地或跡地，但土地利用現(xiàn)狀圖上標示的卻是林地。在開發(fā)過程中只要涉及這樣的“林地”，林業(yè)部門將對其進行警告和處罰，項目因得不到林業(yè)部門的許可而中止，嚴重制約了耕地后備資源開發(fā)工作的正常開展。研究區(qū)土地開發(fā)利用與林地管理發(fā)生矛盾的現(xiàn)象普遍。

2.4 后續(xù)監(jiān)管乏力，存在拋荒現(xiàn)象

在耕地后備資源開發(fā)利用過程中，不少地方僅注重土地開發(fā)的前期階段，即規(guī)劃設計和具體實施等工作，而后續(xù)監(jiān)管不力，土地利用不科學或管理不完善，造成新的土地撂荒。如補充耕地項目在竣工驗收后耕地培肥措施未跟上，導致土壤肥力逐漸下降；有些新造地梯坎保護措施不到位，導致梯坎倒塌、水土嚴重流失；有些耕地受土壤性狀、交通和種植品種的限制，投入大、產出少，農民種植積極性不高；另外，有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村缺乏后續(xù)監(jiān)管措施，補充耕地失管返荒，這些問題在使耕地面積重新減少的同時，也造成了土地和資金的極大浪費。

3 耕地后備資源開發(fā)利用的建議措施

3.1 科學評價，合理規(guī)劃，適度開發(fā)

建立宜耕適宜性評價指標體系是目前衡量后備土地資源合理開發(fā)利用的有效途徑[5]。不能只注重當前的經(jīng)濟效益，應科學規(guī)劃，將環(huán)境指標、生態(tài)安全等概念引入宜耕評價指標體系，并將生態(tài)適宜性作為指導控制宜耕適宜性評價的重要條件，重視開墾對生態(tài)環(huán)境的影響[5]，對耕地后備資源開發(fā)進行科學適宜性評價[6]。

科學合理做好耕地后備資源開發(fā)的規(guī)劃和設計。加強專業(yè)技術隊伍建設，通過水土資源、生態(tài)環(huán)境基本知識和應用技術培訓，提高土地開發(fā)整理規(guī)劃與管理的科學性、先進性和可操作性。各地應因地制宜、合理規(guī)劃、適度開發(fā)，實現(xiàn)開墾后耕地的可持續(xù)利用。

3.2 完善耕地占補平衡考核體系，實現(xiàn)量與質的統(tǒng)一

樹立耕地數(shù)量與質量相統(tǒng)一的思想，拓寬耕地占補平衡思路[7]。對耕地占補平衡的考核不單純進行數(shù)量平衡的考核，更重要的是要注重質量平衡的考核。耕地是質與量的統(tǒng)一體，對耕地占補平衡的考核實質是對耕地生產能力占補平衡的考核，可采取“以質抵量”來實現(xiàn)耕地占補平衡這一目標。同時要嚴把耕地占補平衡考核和驗收關，確保耕地質量不變劣，生產能力不降低。

3.3 建立耕地后備資源開發(fā)質量標準體系，提高工作效率

耕地后備資源開發(fā)后，缺乏可操作性強的質量驗收，是耕地占補平衡工作難以施行的重要原因，要盡快建立耕地后備資源開發(fā)質量標準體系，體現(xiàn)在新開發(fā)出來的耕地灌溉水源保證程度；田塊內的土體構造標準，包括土層厚度、土壤構型、土壤質地、土壤有機質含量等，使其達到理想的宜耕土壤水平；地形標準，包括坡度、海拔等，使新開發(fā)耕地過程對生態(tài)環(huán)境影響小；單位面積耕地的生產能力，主要分為自然生產力與經(jīng)濟生產力兩部分。

3.4 發(fā)展節(jié)水型農業(yè)，加強灌溉設施建設

隨著近年來節(jié)水觀念的加強，節(jié)水農業(yè)越來越被人們所關注，研究區(qū)域灌溉水源不能得到保障，應大力發(fā)展節(jié)水灌溉，實現(xiàn)明渠灌溉與管道灌溉相結合，以滿足發(fā)展資源節(jié)約型農業(yè)的要求。同時，加強蓄水池等集雨設施、管道的建設，提高使用效率，使天然降雨更多地用作灌溉水源。

3.5 加強溝通，立法解決涉林問題

根據(jù)《森林法》及其相關法規(guī)的規(guī)定，建設項目占用林地必須辦理征占用手續(xù)，林業(yè)部門也認為應按建設項目的要求辦理林地征占用手續(xù)，否則屬于非法占用林地。但林地開墾為耕地與建設項目占用林地存在很大區(qū)別，在具體操作中如何辦理征占用林地手續(xù)，涉及相關費用又如何處理等問題目前尚無法可依，無規(guī)可循，給實際工作帶來困難。另外，對于林地的認定，國土資源部門是按照國土資源部《土地分類》（試行）執(zhí)行，但林業(yè)部門統(tǒng)計林地并不認可這個標準，這就使兩個部門在林地的認定上存在差異，給耕地后備資源開發(fā)造成極大困難。要從根本上解決這些問題，應在法律條款中予以明確。

3.6 落實種植，強化耕地后備資源開發(fā)后續(xù)管理

對新增耕地要保證種植，避免再次拋荒，并將經(jīng)營承包權流轉至種植承包大戶，逐步形成規(guī)模產業(yè)效應，提高生產力。同時，政府需明確各級領導對耕地后備資源管理切實履行的職責[8]，制訂具體措施，加大后續(xù)資金投入力度，并將項目區(qū)運營情況與領導年度目標考核掛鉤，接受上級主管部門檢查和社會監(jiān)督，確保各項管護工作落到實處。

參考文獻：

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[2] 王 三.北碚區(qū)坡耕地資源及其開發(fā)利用途徑的研究[D].重慶：西南農業(yè)大學，2001.

[3] 龔 健，劉艷芳，黃中華. 我國土地整理存在的問題及對策[J].國土資源科技管理，2003，20（3）：28-31.

[4] 陳三新.中國耕地質量等級調查與評定（湖南卷）[M].北京：中國大地出版社，2010.

[5] 周春芳.北京市后備土地資源宜耕評價指標體系研究[D].北京：中國農業(yè)大學，2004.

[6] 薛 劍.耕地后備資源開發(fā)適宜性評價研究——以河北省為例[D].保定：河北農業(yè)大學，2006.

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[8] 付忠實，閆雪松.遼寧省耕地后備資源利用對策研究[J].遼寧農業(yè)職業(yè)技術學院學報，2011，13（3）：29-30.