機(jī)關(guān)檔案室在界定文件材料歸檔范圍和劃分文書檔案保管期限中的問(wèn)題與對(duì)策研究

摘要：本文在充分調(diào)查北京市朝陽(yáng)區(qū)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了機(jī)關(guān)檔案室在貫徹國(guó)家檔案局第8號(hào)令的工作中存在的歸檔不全或歸檔范圍擴(kuò)大、保管期限劃分方法不統(tǒng)一或不準(zhǔn)確等問(wèn)題，剖析了原因，提出了檔案行政管理部門加大對(duì)第8號(hào)令的宣傳貫徹力度，強(qiáng)化對(duì)歸檔工作的培訓(xùn)、指導(dǎo)、檢查，機(jī)關(guān)檔案室嚴(yán)格按規(guī)章制度歸檔，把好檔案入口關(guān)等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：歸檔范圍保管期限機(jī)關(guān)檔案室文書檔案

2006年底，國(guó)家檔案局第8號(hào)令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱第8號(hào)令）頒布實(shí)施，有力地推動(dòng)了檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)和國(guó)家檔案資源建設(shè)。時(shí)隔6年，機(jī)關(guān)檔案室貫徹落實(shí)第8號(hào)令的情況如何呢？筆者對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)61家單位（約占區(qū)屬立檔單位的二分之一）2011年形成的文件材料的歸檔情況進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研單位包括黨政機(jī)關(guān)、具有行政管理職能的事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)，涉及各部委辦局、街鄉(xiāng)等（以下統(tǒng)稱機(jī)關(guān)）。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)朝陽(yáng)區(qū)各機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)第8號(hào)令及時(shí)，從總體上61家機(jī)關(guān)2011年形成的文件材料歸檔齊全，保管期限劃分準(zhǔn)確。但是機(jī)關(guān)檔案室在正確界定文件材料的歸檔范圍、準(zhǔn)確劃分文書檔案保管期限方面仍存在一些問(wèn)題有待分析解決。

一、存在的問(wèn)題

（一）歸檔不全或歸檔范圍擴(kuò)大

1.歸檔不全。61家中6家機(jī)關(guān)存在歸檔不全的問(wèn)題，其中1家機(jī)關(guān)5個(gè)科室分別只歸檔了一件檔案，2家機(jī)關(guān)各有1個(gè)科室只歸檔了一件檔案，1家機(jī)關(guān)2個(gè)科室只歸檔了科室計(jì)劃、總結(jié)，缺少職能業(yè)務(wù)文件材料。未歸檔的文件材料主要有：領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議記錄未形成或未歸檔：向上級(jí)或同級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送的屬于歸檔范圍的材料未留底歸檔保存；重請(qǐng)示而輕批復(fù)的收集歸檔；本機(jī)關(guān)編輯、編寫的出版物、書刊；機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)算、批復(fù)；財(cái)務(wù)審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)材料；職工住房公積金匯繳清冊(cè)等。

2.歸檔范圍擴(kuò)大。2家機(jī)關(guān)擴(kuò)大歸檔范圍，將上級(jí)機(jī)關(guān)普發(fā)的不需本機(jī)關(guān)辦理的、同級(jí)機(jī)關(guān)普發(fā)的不需貫徹執(zhí)行的文件材料作為檔案保存：1家機(jī)關(guān)在之前原件已歸檔的情況下把為完成編史修志而查找的大量文件的復(fù)印件集中歸檔，造成了重復(fù)。

（二）保管期限劃分方法不統(tǒng)一或不準(zhǔn)確

1.保管期限劃分方法不統(tǒng)一。5家機(jī)關(guān)仍然采用永久、長(zhǎng)期、短期，1家機(jī)關(guān)永久、長(zhǎng)期、短期與30年、10年的劃分方法混用。

2.保管期限劃分不準(zhǔn)確。14家機(jī)關(guān)在不同程度上存在保管期限劃分不準(zhǔn)確的問(wèn)題。集中表現(xiàn)在反映領(lǐng)導(dǎo)決策過(guò)程和結(jié)果的領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議記錄、會(huì)議紀(jì)要，涉及個(gè)人權(quán)益等類檔案保管期限偏短；事務(wù)性的會(huì)議通知、請(qǐng)示等類檔案保管期限偏長(zhǎng)。

二、原因分析

（一）檔案室未嚴(yán)格執(zhí)行本機(jī)關(guān)的《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》

2009年朝陽(yáng)區(qū)檔案局根據(jù)第8號(hào)令對(duì)區(qū)屬125家機(jī)關(guān)編制的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表進(jìn)行了審批。審批后總體上各機(jī)關(guān)文書檔案保管期限表歸檔范圍齊全、保管期限劃分準(zhǔn)確，成為各機(jī)關(guān)歸檔的重要依據(jù)。但在實(shí)際工作中，某些機(jī)關(guān)檔案人員將文書檔案保管期限表“封存保管”，不了解、不熟悉這項(xiàng)制度，甚至新上崗的綜合檔案室人員和科室兼職檔案員不知道本機(jī)關(guān)有這項(xiàng)制度，在歸檔中不按照制度界定一份文件是否歸檔，檔案如何劃分保管期限，而是憑自己的直覺進(jìn)行鑒定，造成實(shí)際確定的歸檔范圍和保管期限與文書檔案保管期限表中規(guī)定的不一致。

在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)機(jī)關(guān)編制的文書檔案保管期限表存在的一個(gè)突出問(wèn)題是照搬照抄第8號(hào)令中的歸檔范圍，未結(jié)合本機(jī)關(guān)職能工作的特色，條款過(guò)于宏觀，可操作性不強(qiáng)，影響文書檔案保管期限表的執(zhí)行力度。

（二）檔案人員對(duì)第8號(hào)令的認(rèn)識(shí)程度不夠

第8號(hào)令自2006年底頒布實(shí)施僅6年時(shí)間，各省、市、縣在逐級(jí)貫徹中需要一個(gè)過(guò)程，文書檔案保管期限表的編制和審批亦需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間。比如朝陽(yáng)區(qū)檔案局根據(jù)第8號(hào)令和北京市檔案局出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則制定本區(qū)的實(shí)施細(xì)則，然后宣傳貫徹、培訓(xùn)，各機(jī)關(guān)編制文書檔案保管期限表并經(jīng)區(qū)檔案局的審查同意后執(zhí)行，自2010年各機(jī)關(guān)按照第8號(hào)令執(zhí)行本機(jī)關(guān)新的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表。也就是說(shuō)具體到各機(jī)關(guān)按照第8號(hào)令實(shí)施的時(shí)間更晚，因此檔案人員對(duì)第8號(hào)令的理解消化尚不夠深入。而國(guó)家檔案局1987年12月4日頒布的《關(guān)于機(jī)關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》、《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》實(shí)施長(zhǎng)達(dá)19年之久，檔案人員對(duì)永久、長(zhǎng)期、短期的保管期限劃分方法等規(guī)定印象深刻，尚沒有完全轉(zhuǎn)變到對(duì)第8號(hào)令的貫徹執(zhí)行中。

第8號(hào)令改革了文書檔案保管期限劃分方法，但是《基本建設(shè)項(xiàng)目檔案資料管理暫行規(guī)定》（國(guó)檔發(fā)[1988]4號(hào)）、《照片檔案管理規(guī)范》（GB/T11821-2002）等規(guī)定的期限仍為永久、長(zhǎng)期、短期，目前朝陽(yáng)區(qū)基建、設(shè)備、實(shí)物檔案仍采用永久、長(zhǎng)期、短期的劃分方法。一些不屬于第8號(hào)令執(zhí)行范圍的企業(yè)事業(yè)單位仍然采用永久、長(zhǎng)期、短期，比如朝陽(yáng)區(qū)的社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)保障事務(wù)所等三級(jí)單位。各門類、各單位保管期限劃分方法不同，容易使檔案人員混淆。

（三）專兼職檔案人員業(yè)務(wù)水平不高

全區(qū)125家機(jī)關(guān)中除2家機(jī)關(guān)有專門的檔案機(jī)構(gòu)外，其它機(jī)關(guān)都沒有專門的檔案機(jī)構(gòu)，也沒有檔案崗位編制，檔案人員絕大多數(shù)身兼數(shù)職，沒有足夠的時(shí)間和精力鉆研檔案業(yè)務(wù)、透徹學(xué)習(xí)檔案規(guī)章制度，存在突擊做歸檔工作的問(wèn)題，直接影響了歸檔質(zhì)量。并且檔案人員更換頻繁，對(duì)檔案工作的重要性、檔案工作規(guī)定和業(yè)務(wù)工作比較生疏。檔案人員在工作上表現(xiàn)得較被動(dòng)，在文件材料的收集工作中，一般業(yè)務(wù)部門給什么就收什么材料，對(duì)保管期限的劃定也較少過(guò)問(wèn)：對(duì)學(xué)習(xí)貫徹檔案工作新的規(guī)章制度有畏難情緒，習(xí)慣憑以前的經(jīng)驗(yàn)或按照以前的做法開展現(xiàn)在的工作。

三、對(duì)策建議

（一）檔案行政管理部門加大對(duì)第8號(hào)令的宣傳貫徹力度，強(qiáng)化對(duì)歸檔工作的培訓(xùn)、指導(dǎo)、檢查

1.加大對(duì)第8號(hào)令的宣傳貫徹力度。第8號(hào)令是一部部門行政規(guī)章，具有法規(guī)效力，機(jī)關(guān)檔案室在實(shí)際工作中必須貫徹執(zhí)行。檔案行政管理部門要繼續(xù)加大對(duì)第8號(hào)令的宣傳力度，使檔案人員全面理解、準(zhǔn)確把握第8號(hào)令的基本內(nèi)容，了解與1987年頒發(fā)的兩個(gè)業(yè)務(wù)文件的主要變化，增強(qiáng)檔案人員依法管理檔案工作的意識(shí)，把貫徹第8號(hào)令轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)文書檔案保管期限表的審查力度，切實(shí)發(fā)揮審查委員會(huì)或小組的作用，確保各機(jī)關(guān)歸檔范圍條款細(xì)化、內(nèi)容全面，保管期限劃分準(zhǔn)確。

2.強(qiáng)化對(duì)歸檔工作的培訓(xùn)、指導(dǎo)、檢查。歸檔工作要對(duì)一份文件是否歸檔、若歸檔保管期限如何劃分進(jìn)行鑒定。檔案行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檔案人員的日常培訓(xùn)、新上崗檔案人員的培訓(xùn)、新成立機(jī)關(guān)或檔案基礎(chǔ)工作薄弱機(jī)關(guān)的檔案培訓(xùn)等，使檔案人員掌握檔案工作規(guī)章制度和檔案業(yè)務(wù)要求，提高檔案業(yè)務(wù)水平，能夠勝任本崗位工作。在檔案監(jiān)督指導(dǎo)、行政執(zhí)法檢查中加大對(duì)各機(jī)關(guān)歸檔工作的檢查力度，及時(shí)對(duì)各機(jī)關(guān)每年提交的文書檔案目錄和原文進(jìn)行檢查，督促各機(jī)關(guān)正確界定文件材料的歸檔范圍和科學(xué)劃分檔案保管期限。

（二）機(jī)關(guān)檔案室嚴(yán)格按規(guī)章制度歸檔，把好檔案的入口關(guān)

1.嚴(yán)格按規(guī)章制度歸檔。規(guī)章制度一經(jīng)公布，具有權(quán)威性和約束力，任何人不得隨意違背。機(jī)關(guān)檔案室要全面貫徹落實(shí)第8號(hào)令，學(xué)習(xí)、了解、掌握、并嚴(yán)格執(zhí)行依據(jù)第8號(hào)令編制并經(jīng)檔案行政管理部門審查的本機(jī)關(guān)文書檔案保管期限表，在每年歸檔前做好對(duì)本機(jī)關(guān)各部門兼職檔案人員的培訓(xùn)、指導(dǎo)、檢查。把對(duì)第8號(hào)令和文書檔案保管期限表的學(xué)習(xí)擴(kuò)大到本機(jī)關(guān)全員的學(xué)習(xí)，使每名人員注意本崗位文件材料的形成和積累，為做好歸檔工作奠定基礎(chǔ)。

各機(jī)關(guān)編制的文件材料歸檔范圍要細(xì)化，體現(xiàn)本機(jī)關(guān)職能業(yè)務(wù)工作特色，將“重要的”、“一般的”細(xì)化為具體工作，盡量具體到文件級(jí)，提高文書檔案保管期限表的可操作性。在機(jī)關(guān)職能和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有變動(dòng)之后，應(yīng)及時(shí)修訂文書檔案保管期限表并報(bào)檔案行政管理部門審查。

2.把好檔案的入口關(guān)。檔案人員要主動(dòng)了解本機(jī)關(guān)基本職能、掌握各部門主要職能活動(dòng)及其形成的文件材料情況，做到心中有數(shù)。各部門注意做好文件材料的平時(shí)收集和歸檔前收集，每個(gè)部門每年可準(zhǔn)備一個(gè)檔案盒，文件在辦理完畢后對(duì)照文書檔案保管期限表判斷是否需要?dú)w檔，若需要?dú)w檔及時(shí)放入盒中，防止文件材料散失；歸檔前再把分散在本部門個(gè)人手中的材料集中收集一次，查漏補(bǔ)缺，確保歸檔文件收集齊全完整。本機(jī)關(guān)形成的文件材料應(yīng)當(dāng)是歸檔保存的重點(diǎn)，上級(jí)機(jī)關(guān)普發(fā)性不需辦理的、同級(jí)機(jī)關(guān)不需貫徹執(zhí)行的文件材料不用歸檔，避免文件材料重復(fù)歸檔和檔案將來(lái)重復(fù)進(jìn)館問(wèn)題。嚴(yán)格按照文書檔案保管期限表劃分檔案的保管期限，本機(jī)關(guān)制定的法規(guī)政策性、反映本機(jī)關(guān)主要職能、歷史面貌、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、個(gè)人權(quán)益等重要檔案永久保管，第8號(hào)令規(guī)定為永久的，不能擅自突破劃為其它期限；常規(guī)性、事務(wù)性、技術(shù)性等一般性工作中形成的文件材料根據(jù)重要程度保管30年或10年。檔案人員要加強(qiáng)對(duì)各部門提交的文書檔案目錄的檢查，依據(jù)本機(jī)關(guān)的文書檔案保管期限表，可對(duì)照本機(jī)關(guān)職責(zé)、年終總結(jié)、大事記或發(fā)文登記、政府信息公開目錄等進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)歸檔不全、歸檔范圍擴(kuò)大或保管期限不準(zhǔn)確的問(wèn)題及時(shí)督促各部門整改。

（三）不斷提高檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

科學(xué)劃定文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限，人是第一要素。檔案人員要善于學(xué)習(xí)檔案工作新的規(guī)章制度，提高認(rèn)知程度和執(zhí)行能力，維護(hù)規(guī)章制度的權(quán)威性。要以“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”為己任，不斷提高做好檔案工作的榮譽(yù)感、使命感和責(zé)任感，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，恪盡職守，做好本崗位工作。建議檔案行政管理部門會(huì)同人事部門考慮制定根據(jù)室藏檔案數(shù)量確定機(jī)關(guān)檔案室人員編制的標(biāo)準(zhǔn)。建議各機(jī)關(guān)保持檔案人員的相對(duì)穩(wěn)定，保證檔案人員有足夠的時(shí)間和精力做好檔案工作，為檔案人員創(chuàng)造更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步提高檔案人員的專業(yè)素質(zhì)，確保文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的科學(xué)劃定。

本文為北京市檔案局科研項(xiàng)目“機(jī)關(guān)檔案室制定和實(shí)施《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》的問(wèn)題與對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2012-06）研究成果之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]李明華.機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定問(wèn)題解答[M].中國(guó)檔案出版社，2007.

[2]姜之茂.檔案人員崗位培訓(xùn)教程[M].中國(guó)檔案出版社，2002.

作者單位：北京市朝陽(yáng)區(qū)檔案局