老有所養

對于大同社會的描述中有一點就是老有所養，這是人們對美好生活的期望。在過去，更多的是由家族血緣關系來保證老有所養。但是隨著社會的進步，老有所養慢慢以養老保險的形式存在。養老保險是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。

本案是對美國政府養老金計劃的審計，雖然有人說美國是兒童的天堂、中年人的戰場、老年人的墳場，但政府在社會福利制度上卻對老年人關愛有加。美國的社會福利在西方國家不是最好的，但其養老金體系卻是全世界最大的。每一個工作的人，只要工作到一定年限，退休后每個月都可從聯邦政府領取到養老金。

2009年以前，美國的養老金體系可說是形勢大好，鶯歌燕舞，但從2010年后美國養老金體系卻開始面臨著巨大的危機。本案正是在此背景下，美國審計署對養老金體系做出的審計評價。

1背景介紹

根據最新的全國人口普查和地方公共退休系統，當下美國擁有超過3 400個政府養老金計劃，超過2 700萬的員工和受益者受到當地政府養老計劃的庇護。這樣龐大的養老金體系分布在國家級、州政府級以及地方政府級。整體而言，在每個財政年度中，相對于州政府，地方政府為養老金計劃做出了更大的貢獻。

但是由于近期經濟的衰退，養老金計劃遭受了巨大的損失，是自大蕭條以來最為嚴重的一次，加劇了國民對政府養老金計劃財務狀況的擔憂。對養老金計劃情況審計監督，是為了促進養老金體系、保護國民權益、維護正常經濟秩序，對于維護美國社會穩定有序運行起著至關重要的作用。

聯邦政府對養老金體系的財政狀況也表現出了極大的興趣，因為財政狀況最能體現養老金體系所面臨的環境與威脅。故自2010年12月至2012年3月，審計組依照政府的審計準則逐步展開這項績效審計。根據審計準則要求，審計組基于審計目標，廣泛搜集證據，為調查結果提供合理的基礎。充分調查之后，審計組于2012年3月向國會提交了本次審計報告。

為了解養老金體系的財政狀況，美國審計署將審計重點放在以下兩點：一是州和地方政府養老金財政狀況的近期趨勢；二是為了管理養老金支出，州和地方政府采取了哪些措施，以及這些措施的后果。

為了解養老金的財政狀況，審計組搜集并分析了美國人口普查局和波士頓學院退休研究報告中心的數據。這些數據包括126個養老金計劃的財務數據，覆蓋85%以上的政府養老金計劃。同時，審計組還回顧了關于政府養老金的現有文獻，就養老金問題采訪了相關專家。

為了解政府為養老金支出采取的措施及其影響，審計組審查了由全美州議會會議（NCSL）編制的年報中關于國家立法對養老金影響的相關信息。選取了NCSL編制的年報中2008年1月1日至2011年6月30日有關國家養老金和退休所頒布的法案作為分析樣本，說明在這期間立法的變化。為了確定公共養老金計劃籌資的目的而發行的債券情況，分析了包括交易系統軟件和市場準入原則相關的資料。為使審計更具針對性，審計組根據搜集的數據進行廣泛討論，并咨詢了有關部門官員和專家的意見，從上述的126個養老金計劃中選取了8個州作為樣本，每個州包括一個地區，這些地方在2008年前后都對養老金進行了不同程度上的改革。

2發現問題

審計組根據兩個審計重點進行廣泛的取證，發現了如下的問題：

（1）養老金計劃有足夠的資產支付短期福利，但長期穩健性值得懷疑。

由于近期經濟的衰退，養老金計劃遭受了自大蕭條以來最為嚴重的一次損失，但大多數的州政府仍有相當雄厚的實力為民眾提供應允的長達10年以上的福利。這雖然讓民眾目前免于恐慌之中，但也應清醒的認識到，過去的10年內，大部分的養老金計劃，收入與支出之間的差距越來越小，意味著政府需要更多的收入以確保支付長期福利。政府在面臨著收入下滑、成本增加，以及不斷增長的預算壓力之下，民眾對政府維持養老金運轉的能力產生了懷疑。

首先，盡管投資遭受損失，但大多數的養老金計劃仍在未來短期內持有足夠的資產來支付福利。早年建立起的養老金計劃，幾乎所有的計劃收入都超過了支出，使得養老金每年都有一定數量的盈余。但是自20世紀90年代初開始，支出逐漸超越了收入。隨著離退休人員比在職員工增長速度更快，支付退休人員的福利相對于養老金繳納額有所增加，所以，在最近幾年，所有部門的支出都超過了繳納額。不過，鑒于政府目前資產狀況和支出相對于繳納額的速度，大多數的計劃預計以其現有的資產可以在未來一段時間內實現對民眾福利的承諾。

通過極值法來看，哪怕政府的養老金計劃在未來沒有任何的繳納額，也沒有任何的投資收益，那些大型的養老金計劃憑借其資產也可以維持至少10年之久，因為他們持有的資產是年支出的10倍。

其次，養老金面臨著資產與負債之間的差異越來越大的考驗，要求提高繳納水平。

雖然政府有充足的資產在短期內滿足養老金計劃的要求，但是通過數學建模，以及其他精確的計算之后，我們會發現養老金計劃的資產與負債之間的差距越來越大。依據大型計劃編制的數據顯示，這些計劃的資助比例在過去的十年中已經由2001財政年的100%下降為2010財政年的75.6%。

正是因為養老金面臨著資產與負債之間的差異越來越大，要想養老金以正常的態勢繼續運行，就必須要求有著更高的養老金繳納水平。展望未來，在審計組選定的8個州和地區的養老金計劃中，有關官員表示，要是國民的養老金繳納額與工資薪金同比例增長，養老金計劃將會有一個美好的未來。例如，格魯吉亞雇員退休系統的官員希望他們的養老金繳納率在未來5年內增長近一倍（從10.5%到20%），用以維持定額福利計劃的可持續性發展。來自猶他州退休制度的官員希望公司繳款率由13%增長至20%。

再次，政府財政壓力使養老金計劃雪上加霜。

在經濟衰退和緩慢復蘇的宏觀環境下，稅收會相應的減少，而經濟、安全和社會服務的開支卻會進一步增加，這也就導致了國家和地方資金的短缺，使得政府財政壓力變大。根據國家預算官員協會（NASBO）的數據，2009年至2011年，政府解決了近230億美元的赤字。地方政府的財政也頻頻吃緊。

根據國家政府預算平衡的要求，支付養老金成本是政府的義務，但政府養老金的支付要與其他事項需求競爭，在僧多粥少的時候，養老金從政府方面得到的支持會有所下降，這將會使養老金計劃雪上加霜。

（2）政府采取的低成本戰略，提高養老金的可持續發展。

從2008年開始，財政壓力和對持續增長的養老金繳納額的要求促使了許多州政府采取了行動，進行多元化改革，以改善財務狀況。審計組人員發現，不同州政府在應對養老金危機中，采取了不一樣的措施。那么政府采取了什么樣的措施，這些措施對養老金計劃又有著什么樣的影響呢？

審計組人員根據NCSL近期國家立法改革，歸納如下：

①自2008年以來，多數州政府通過減少福利，減少未來的負債。

依據審計組對NCSL年度報告中最新的養老金立法的分析，自2008年經濟衰退以來，美國至少35個州修改了福利制度，減少員工福利以降低養老金的負債。

這雖然在一定程度上減少福利能降低養老金的負債，但是羊毛出在羊身上，從長遠來看，這可能會使民眾對養老金計劃產生諸多不滿，那么民眾繳納的養老金數額在長期來說也會下降的。不過在審計組采訪一些養老金方面的官員時，他們表示這種福利的減少，對短期的影響是微乎其微的。

②一半的州政府通過增加養老金繳納額度應對危機。

依據審計組對NCSL報告分析，自2008年以來，美國已經有25個州政府通過使民眾繳納更多的養老金額度，從而將養老金的危機轉移給了民眾。因為有時養老金的福利是受法律保護的，所以減少福利面臨的違規風險較大，但是調整民眾的養老金繳納額卻是可能回旋余地的。因此，越來越多的州政府選擇提高民眾的繳納額，而不是降低未來民眾的福利。更有甚者，一些地區還要求民眾為養老金支付首付。在審計組的采訪中，弗吉尼亞州和密蘇里州最近要求一些新養老金計劃的參與者為養老金計劃提供首付（弗吉尼亞州為5%，密蘇里州為4%），而在這之前是聞所未聞的。

③三個州最近通過混合收益方法。

盡管多數州通過前兩種方案來應對危機，但是在審計組的分析中，已經有部分州政府自2008年以來，通過混合措施將部分的投資風險轉嫁給民眾，例如佐治亞、密歇根和猶他州。

這種混合方法將傳統的固定收益制度進行了進一步的修正，福利將分為兩個部分，一部分是固定收益，另一部分是隨市場收益變動的收益。所以決定福利大小的關鍵是民眾的供款率與市場收益率。這種方法降低了市場波動對養老金的影響，但是會給計劃參與者帶來更大的風險。

④一些州政府的措施只會揚湯止沸不能釜底抽薪。

與此同時，一些州政府通過改變保險精算方法、發行債券、推遲供款時間的方法調整養老金的問題。這些措施雖然在短期內可以解決養老金來源問題，但這些措施只能揚湯止沸，并不能釜底抽薪，很有可能在未來還會存在更多的成本問題。例如，發行債券在短時間內可以籌得資金，但是這只能解決燃眉之急，在未來不但要償還本金還需支付利息，相當于目前的問題沒有解決，只是把問題打包，這樣滾雪球的方式，會使未來問題更加嚴重。

出于這樣的考慮，目前在全國范圍內敢于采取這種措施的州政府還是很少的，只在幾個養老金計劃中發現對于這種措施的使用。

3案例建議

在經歷了最近的經濟衰退之后，投資損失和財政壓力仍對政府產生揮之不去的影響。審計組在發現上述的問題后，也結合實際情況，提出了一些建議：

一是警惕養老金計劃的可持續性。

目前大多數州政府養老金計劃仍保留有龐大的資產，足以支付長達10年以上的養老金，社會對養老金的可持續發展也給予了更多的關注。但是國家和地方仍需提高警惕以確保養老金計劃能夠實施下去，因為一些不穩定因素還將影響州政府養老金計劃的長期可持續性。

二是養老金計劃要取之于民，用之于民。

養老金計劃關系著廣大的美國家庭，政府雖然仍將面臨著各種各樣的威脅，但政府必須全力的使養老金計劃取之于民，用之于民，確保廣大民眾退休的基本生活保障。

4案例思考

一是美國的養老金計劃看似完美，其實還存在很多問題。

經過半個多世紀的發展完善，美國已建立起一套較為完備的社會保障體系。目前全部從業人員中的95%都參加了退休養老保險，幾乎所有的社會勞動者都已納入保險范圍，這樣的養老金計劃讓其他國家的民眾十分羨慕。但是美國的養老金計劃看似完美，其實還存在著很多問題，一方面由于人口老齡化與高齡化雙軌并行，退休人員中的壽星越來越多，需要支付的養老費用飛速升高；另一方面持續不斷的經濟低迷，導致美國縮減財政預算，直接導致養老服務的不斷萎縮，這些問題也需要引起廣泛的關注。

二是審計報告采用了大量的文字說明，更具說服力。

在本篇的審計報告中，內容十分詳實，采用了大量的文字說明部分，不但有詳細的注釋說明，還有附錄解釋，使得讀者對于專業性內容有著更好的了解，同時也使報告更具說服力。這種寫法類似于學術論文的寫法，并在寫作中咨詢專家意見，值得我們借鑒。

三是什么是真正意義上的績效審計。

本案是一個優秀的績效審計范例，從三個方面對養老金計劃進行了評價，首先是經濟性（Economy），搜集并分析了養老金財政狀況的近期趨勢；其次是效益性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），分析了各州政府在面對危機時，對養老金計劃采取的措施，并對這些措施進行了效率和效果上的評價。目前績效審計越來越成為一種潮流，很多審計報告都冠以此名，并認為這樣的審計就是一種真正意義上的績效審計。實際上，很多的審計項目并不是真正意義上的績效審計。

（作者單位：北京理工大學會計系）