合理定稅 落實征管

近年來，隨著地方經濟的持續快速發展和城鎮化建設的快速推進，全面建設小康社會進程的不斷加快，以及人民物質文化生活水平的提高，生活節奏加快，人們的消費觀念也逐漸發生轉變，外出旅游、外出就餐、娛樂的比例越來越高。使得住宿、餐飲、娛樂業需求能力迅速提高，各地的住宿、餐飲、娛樂業如雨后春筍般快速發展。從理論上來說，產業的發展勢必帶來稅收的增長，但在實踐中，由于三個行業點多面廣，以個體經營為主，結算方式靈活，給地稅部門稅收征管帶來很大難度，加上征管機制缺位，造成稅款流失現象嚴重。為此，我市審計機關對此三個行業進行了專項審計調查，以探究其原因。

一、原因分析

1.稅收征管力量較薄弱，征管手段相對滯后，導致征管乏力。從此次審計調查情況看，全市各地均存在一定數量的漏征漏管戶，稅收流失較嚴重。究其原因，筆者認為主觀方面是各縣（市、區）地稅部門從事住宿、餐飲和娛樂業稅收征管的人員普遍較少，基本上都是實行所有個體戶統管的方法。同時，三個行業繳納的稅收總額在各縣（市、區）稅收總額中所占的比重少、入庫的稅款零散，加之每年各地稅收任務重，稅務機關沒有太多精力從事“吃力不見效”的事，從而導致三個行業的稅收征管難，存在一定數量的漏征漏管戶，造成稅款流失嚴重的局面；客觀方面是由于住宿、餐飲和娛樂行業經營點多面廣，戶數多、流動性大且轉讓變更頻繁，導致原有的經營戶不按規定結稅、結票，有的帶走全部承包期的賬簿資料，新的承包戶重新購票建賬，造成企業的經營賬簿、發票等資料保管出現斷檔，缺乏持續性，造成征管難度加大。

2.三個行業經營較特殊，客觀上造成征收難度較大。一是一些經營規模大的旅店，其餐飲有的自營、有的外包。有的集住宿、餐飲、娛樂和洗浴一體，而收入又未分開單獨核算，這些行業特殊性和復雜性在客觀上增加了稅務機關的征管難度；二是用票環境較混亂。由于服務業定額發票稅率要比商品零售等行業發票高，且受財經紀律的約束，一些單位團體消費，出于廉政方面的考慮，怕背上大吃大喝之名，都不希望在單位上過多地報銷餐飲發票，而企業單位也怕超標準列支招待費，在計征所得稅時進行納稅調整，也愿意使用其他行業的發票，由于這些特殊的“需求”客觀上也造成了一些大中型經營者采用多種經營并領購多種發票混開。如將餐飲、煙酒零售店分開經營，并分別辦證，用商業零售發票換項目填開餐費、用住宿發票填開娛樂費等。三是發票管理難度較大。消費者消費后，有的經營者付給回收的其他企業發票，造成重復流轉使用，更多的以“不開發票就能打折”收款收據代發票等手段和借口變相拒開發票，由于消費者維權意識淡薄放棄索取發票的權利，這些行為客觀上都造成了稅務部門征管難度，也給“以票控稅”增加了難度。主觀上也由于稅務機關對三個行業的發票監管尚不到位，稅務檢查及稅務稽查的力度不夠，對使用虛假發票處罰不重，對一些違規、違法經營戶起不到震懾作用。

3.現行減免稅過多，不易操作。近年來，國家為照顧下崗失業人員、高校畢業生自主創業等，對從事住宿、餐飲等三個行業的出臺了一系列的稅收優惠政策。但在實際執行過程中，客觀上由于稅收優惠政策比較復雜，操作難度大，致使部分從業人員鉆政策漏洞。如：少數經營者與下崗人員達成某些協議后，更改其為業主法人，實際上仍由原業主經營，只是利用下崗人員的名義辦證經營，或一人下崗，多人合伙、入股經營，以達到享受稅收優惠的待遇。主觀上也由于稅務機關人員少、也不愿意花大量的人力、物力去審核，造成部分從業人員鉆政策漏洞享受稅收優惠的待遇，造成部分稅收的流失。

4.從事三個行業的企業或個體工商戶的納稅信息及會計信息嚴重失真，偷稅現象時有發生。一是稅務登記戶和工商登記戶相差較大，形成部分漏征漏管戶；二是一些餐飲、住宿和娛樂查賬征收業戶，雖然賬簿、報表、憑證齊全，但卻沒有真實地反映收入、成本，只是將開具了發票的經營收入予以反映，而對消費者未索取發票的收入則不反映。特別是近些年隨著高校招生比例大副提高，每年考上學校的學子越來越多，每年的升學宴，加上婚慶、生日宴等是一筆可觀的收入，加上都是私人消費，一般都不會索要發票，使業戶收入嚴重失真，造成大量稅收流失。究其原因，客觀上一是工商部門存在只登記不注銷的情況，導致一些個體工商戶無從查找。二是住宿、餐飲、娛樂業納稅戶的原材料大部分都從農貿市場或批發部購進，難以取得正式稅務發票，計入成本的原材料大都以白條入賬，很難核實其成本、收入；主觀上一部分起征點以下的微小型住宿、飲食個體工商戶及許多農村一次性征收的個體工商戶，由于征管成本過大和征管力量有限，基本未納入稅務登記管理。同時，未及時和工商部門進行核對經營戶信息，實現信息資源共享；其次是稅務機關未強化重點日期的稅務巡查及檢查力度，如升學宴大都集中在高考之后的三個月內，婚宴大都在節假日和雙休上，可以加大這期間的巡查、檢查的力度。

二、幾點思考與建議

1.以人為本，不斷加大“以票控稅”的深度和廣度，完善發票管理手段。發票管理作為核實納稅人營業收入最有效、直接的手段，其監控作用非常突出。由于住宿、餐飲行業的經營地點分散、收入隱蔽性大，采取“以票控稅”的稅收監管手段顯得尤為重要。首先，從加強發票領購關管理著手。納稅人在辦理發票領購業務時，必須持發票專用章和出示稅務登記證副本，由納稅人（經辦人）在發票發售單（正聯）上加蓋發票專用章并簽字確認，從源頭上杜絕“借票”現象的發生。對享受支持和促進就業優惠政策減免及下崗優惠的納稅人應加蓋發票專用章；其次，在落實好稅收優惠政策的同時，堅持開展發票巡查巡管和日常檢查，稅務機關每月要對未達起征點和享受支持和促進就業優惠政策減免及下崗再就業優惠政策的業戶進行巡查巡管。每年也應對其他用票納稅人進行巡查，重點是檢查納稅人是否出現丟失、借用、倒買倒賣發票、使用假發票等現象；三是進一步加強對有獎發票獎勵政策規定的宣傳，對轄區內每個住宿、餐飲和娛樂企業安裝“溫馨提示牌”鼓勵和提醒消費者在消費后，不忘主動索取發票。同時，不斷提升納稅服務水平，切實做好納稅輔導；四是實行源頭控管，點菜單、酒水單等消費結算單是餐飲業經營者與消費者結算的最原始憑據，可考慮對消費結算單據實行地稅統一印制、統一領取、統一結報、統一核銷的舉措，持單據以開具正式發票，進而實施電子點菜單。即使消費者沒有索取正式發票，稅務部門也可根據消費結算單計算出應稅營業額，以達到對應稅收入的監管。

2.積極探索分類管理、開展戶籍清查，落實稅收管理員制度。一是稅務機關可以依據住宿、餐飲和娛樂業戶的營業收入、經營規模、注冊類型及核算方式等因素，將住宿、餐飲和娛樂業戶分為大型、中檔、小規模經營和達不到起征點的四個征管類型，分別采取以票控稅查賬征收、以票控稅核定征收、以經營參數核定征收和簡易定期定額征收等征收方式。通過分類管理的方式，健立健全稅源監控機制，建立分類稅源監控臺賬，并定期進行稅負比對和發票跟蹤管理，加大征管力量重點抓好大中型住宿、餐飲和娛樂業戶稅源監控，確保重點稅源監控到位，不斷提升稅源管理質量。二是充分利用工商、公安等部門提供的企業信息、組織代碼信息和國地稅間交換的稅務登記信息，開展信息橫向比對，清理漏戶，夯實稅源基礎。同時，加強納稅人變更、停業復業、外出經營報驗登記管理，規范非正常戶的認定和處理，強化注銷戶檢查，嚴防少數納稅人利用注銷登記逃避納稅義務。并加強與公安部門共享公民身份信息步伐，利用公民身份信息查詢系統核查稅務登記法定代表人身份。三是要建立稅收管理員制度，要按照行政區劃和稅源分布情況對稅源進行劃片管理，對每一路段、每一業戶都要確定相應的稅收管理員，做到責任到人，管戶清、責任明，戶盡入網。

3.科學合理地核定稅額標準，實行陽光定稅。要科學合理地核定稅額標準，首先就要拓寬信息采集的渠道，搭建實用性較強的第三方涉稅信息共享平臺。對公安部門的旅客住宿登記信息、水電氣供應部門有關餐飲、娛樂企業水電氣供應信息、統計部門的住宅、餐飲和娛樂行業發展統計指標等信息進行歸集、利用，建立更加全面的稅源監控分析體系。深入企業調查、采集納稅人物耗、人耗、能耗、租金、現金流量、臺（床）位數、經營面積、上座率、入住率等基礎數據。在此基礎上綜合考慮企業生產特點、地理位置等因素，科學合理地核定稅額標準，同時在實施核定定率調整時也要堅持做到公平、公證、公開的原則，實行陽光定稅。

4.強化稅務檢查、加大稅務稽查和處罰打擊力度。稅務檢查行式單一、缺乏針對性及處理處罰打擊不力是造成住宿、餐飲和娛樂業稅收流失的重要原因之一。因此，稅務機關應有重點、有針對性地對日常征管的薄弱環節開展稅務檢查，以堵塞漏洞。加大對不開具或開具不合規票據的業戶的稽查和處罰力度，對虛假申報納稅和故意偷逃稅的業戶，按法規從重處罰，并予以公開曝光；構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任，從而促進住宿、餐飲和娛樂業稅收征管走上規范化、法制化軌道。

5.進一步加快住宿、餐飲和娛樂業征管信息化建設，加強橫向聯系，實行分級管理。各地稅務機關要創造條件，逐步加快把計算機運用到住宿、餐飲和娛樂業稅收征收管理的各個環節，積極推廣應用稅控裝置，不斷加強住宿、餐飲和娛樂業稅收征管和監督力度。用先進的“稅眼”裝置來防止偷、漏稅行為。同時，保證系統內住宿、餐飲和娛樂業征管信息在各征管單位之間的相互溝通聯系。加強各地同行交流，使各地一些行之有效的征管經驗和做法得到相互交流、借鑒和運用。建立對住宿、餐飲和娛樂業納稅人按納稅信譽等級實行征管、巡查、稽查區別對待，重點營造良好的依法誠信納稅氛圍。

（作者單位：宜春市審計局）