土地使用權(quán)重復(fù)抵押的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

摘 要：由于土地具有不可移動(dòng)、價(jià)值高、保值增值性好等特點(diǎn)，使得土地使用權(quán)逐漸成為設(shè)定抵押權(quán)的重要客體，成為單位和個(gè)人籌集和盤活資金的重要手段。在抵押權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中，重復(fù)抵押土地使用權(quán)的現(xiàn)象也應(yīng)運(yùn)而生，并成為當(dāng)前一個(gè)充滿爭議的問題。一些學(xué)者認(rèn)為，其作為一種特殊的抵押形式有其存在的合理性，完全禁止重復(fù)抵押不僅與民事法律的基本原則相悖，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。筆者通過大量的研究與調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縱觀現(xiàn)實(shí)生活，目前所出現(xiàn)的土地使用權(quán)重復(fù)抵押現(xiàn)象，大多是違法亂紀(jì)行為，其產(chǎn)生的弊端不可忽視。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度切入，通過對(duì)土地使用權(quán)重復(fù)抵押產(chǎn)生的原因以及危害進(jìn)行分析，進(jìn)而提出了解決此現(xiàn)象的措施與建議。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；抵押登記；重復(fù)抵押

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）01-0125-03

一、相關(guān)概念

（一）制度及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

制度是指人際交往中的規(guī)則及社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)和機(jī)制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，是把制度作為研究對(duì)象的一門經(jīng)濟(jì)學(xué)分支，它研究制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何影響制度的演變。

（二）土地使用權(quán)抵押

土地使用權(quán)抵押，即指在法律允許的范圍內(nèi)，在不轉(zhuǎn)移土地占有的情況下，土地使用權(quán)人將土地使用權(quán)作為債權(quán)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人不能按期償還其債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法根據(jù)抵押合同來處理抵押土地的使用權(quán)。其中，提供土地使用權(quán)作為擔(dān)保的債務(wù)人稱作抵押人，接受土地使用權(quán)擔(dān)保的債權(quán)人為抵押權(quán)人，當(dāng)其債權(quán)到期不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押權(quán)人對(duì)作為抵押物的土地使用權(quán)和地上附著物享有處分權(quán)和優(yōu)先受償?shù)认嚓P(guān)權(quán)利。

（三）重復(fù)抵押

重復(fù)抵押，是指債務(wù)人以同一抵押物分別向數(shù)個(gè)債權(quán)人做抵押，致使該抵押物上有多個(gè)抵押權(quán)依附的抵押行為。

1.形式上的重復(fù)抵押。形式上的重復(fù)抵押，指債務(wù)人或第三人就同一抵押物內(nèi)各個(gè)具有獨(dú)立利用價(jià)值與交換價(jià)值的部分，分別向數(shù)個(gè)債權(quán)人設(shè)立抵押權(quán)。在形式上的重復(fù)抵押中，由于抵押權(quán)所依附的抵押物相對(duì)獨(dú)立，各抵押權(quán)之間沒有根本的擔(dān)保利益沖突，所以，這類重復(fù)抵押實(shí)際上是數(shù)個(gè)獨(dú)立的抵押權(quán)并存的情況，它常出現(xiàn)于就不動(dòng)產(chǎn)的不同部分設(shè)立抵押的情況，如對(duì)土地使用權(quán)的分割抵押或樓房的樓層對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)抵押等。

2.實(shí)質(zhì)上的重復(fù)抵押。實(shí)質(zhì)上的重復(fù)抵押，指債務(wù)人或第三人就同一抵押物的全部價(jià)值分別向數(shù)個(gè)債權(quán)人抵押，數(shù)個(gè)抵押權(quán)的范圍都及于同一抵押物的整體，在抵押人不履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人均有權(quán)拍賣、變賣、折價(jià)抵押物以清償自己的債務(wù)。實(shí)質(zhì)上的重復(fù)抵押常出現(xiàn)于土地使用權(quán)價(jià)值與抵押價(jià)值的差額部分再次設(shè)定抵押。

二、土地使用權(quán)重復(fù)抵押形成的原因

由于土地使用權(quán)抵押是近年來才發(fā)展起來的業(yè)務(wù)，在立法上還存在一些問題，致使在實(shí)踐上產(chǎn)生了許多無法解決的爭議，具體操作也不太規(guī)范，究其原因主要表現(xiàn)在：

（一）抵押登記制度不健全

登記具有公信力，并實(shí)現(xiàn)了抵押權(quán)的公示，合理地做到了對(duì)各債權(quán)人的保護(hù)。完備的登記制度是財(cái)產(chǎn)交易有序化的必要條件，土地使用權(quán)作為一種不動(dòng)產(chǎn)使用物權(quán)，登記的意義極為重要。而我國目前對(duì)土地使用權(quán)的設(shè)立僅以合同成立為要件，這與《物權(quán)法》中不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)一般都需要通過登記才能設(shè)立的規(guī)定不相一致。對(duì)土地使用權(quán)的變更登記僅以當(dāng)事人自愿為主，未經(jīng)登記變更的土地使用權(quán)的法律后果僅為不能對(duì)抗善意第三人，這樣，抵押人在土地使用權(quán)抵押后可能會(huì)再次抵押。

（二）登記機(jī)關(guān)各行其是，造成混亂

地方政府確定的房地產(chǎn)抵押登記部門為房管部門，國土部門依照土地管理法的有關(guān)規(guī)定則認(rèn)為房管部門無權(quán)就土地使用權(quán)部分行使登記權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，一塊土地上往往附有建筑物，這就導(dǎo)致了在實(shí)踐操作中各部門做法各異，多頭登記，缺乏統(tǒng)一性；同時(shí)沒有規(guī)定登記機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，有些登記部門甚至與當(dāng)事人合謀欺詐第三人，給一些人以可乘之機(jī)。

（三）利用非法途徑進(jìn)行分離抵押

針對(duì)同一宗土地的使用權(quán)，一些不法分子先在一家金融單位抵押，以取得所需的貸款，隨后又以復(fù)印件在另一家金融單位申請(qǐng)抵押；或者是先將土地使用權(quán)證書在一家銀行辦理了抵押登記后，又假借其掛失，騙取新證，再到另一家銀行辦理抵押貸款；甚至有的利用金融單位以收存土地使用權(quán)證書作為抵押的可乘之機(jī)，在抵押之后又采取非正當(dāng)手段把土地使用權(quán)證書騙到手，再到另一家金融單位抵押貸款等等，這些非法途徑，都是造成重復(fù)抵押出現(xiàn)的根本所在。

（四）金融機(jī)構(gòu)管理不到位

一些金融機(jī)構(gòu)對(duì)辦理土地使用權(quán)抵押登記的業(yè)務(wù)程序和重要性認(rèn)識(shí)不足也是導(dǎo)致重復(fù)抵押現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。在辦理抵押貸款業(yè)務(wù)時(shí)，一些工作人員往往只是收取貸款人的土地使用權(quán)證書，甚至僅僅只是個(gè)復(fù)印件作為抵押，沒有要求貸款人辦理土地使用權(quán)抵押登記和土地他項(xiàng)權(quán)利證書，使得融資人利用了上述的各種非法途徑向不同的銀行、單位或者個(gè)人進(jìn)行融資，這就出現(xiàn)一塊土地多頭抵押的現(xiàn)象。

除此之外，還有一個(gè)不可忽視的原因是抵押權(quán)人自身存在問題，一些人法律意識(shí)淡薄，當(dāng)事人不懂土地管理方面的知識(shí)，在進(jìn)行抵押土地使用權(quán)前不知道要求抵押人提供土地證，或到土地登記機(jī)關(guān)查詢一下，并且自己不能夠嚴(yán)格按照要求到土地管理部門進(jìn)行了登記等等，使得土地使用權(quán)重復(fù)抵押的問題越演越烈。

三、土地使用權(quán)重復(fù)抵押帶來的危害

重復(fù)抵押固然能滿足現(xiàn)代工商企業(yè)對(duì)充分實(shí)現(xiàn)抵押物價(jià)值和融資功能的強(qiáng)烈愿望，可具體到土地使用權(quán)的抵押問題時(shí)，它確實(shí)存在著諸多弊端，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）加大抵押權(quán)人交易風(fēng)險(xiǎn)，損害其利益

眾所周知，抵押物的價(jià)值越高，抵押權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)越小；反之，抵押物的價(jià)值越低，抵押權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加。所以，針對(duì)同一塊土地的使用權(quán)，如果向不同的抵押權(quán)人進(jìn)行重復(fù)抵押，片面擴(kuò)大抵押物的范圍，增加抵押物的價(jià)值，在抵押權(quán)人完全不知情的形勢下進(jìn)行抵押行為，就會(huì)加大其交易風(fēng)險(xiǎn)，損害其利益，對(duì)抵押權(quán)人是非常不公平的。

（二）無法保證后位抵押權(quán)人的合法權(quán)利

由于重復(fù)抵押土地使用權(quán)是對(duì)同一土地上并存有數(shù)個(gè)抵押權(quán)，而通常情況下，同一抵押物設(shè)定多個(gè)抵押權(quán)往往存在著多個(gè)履行期限不同的債權(quán)。我國法律規(guī)定，先設(shè)定抵押權(quán)的債權(quán)享有優(yōu)先權(quán)，此時(shí)抵押權(quán)的位序關(guān)系即數(shù)個(gè)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的先后順序問題尤為重要。在實(shí)際生活中，會(huì)存在著一種現(xiàn)象就是后位抵押而債權(quán)履行期卻早于前位抵押的債權(quán)矛盾關(guān)系，而目前我國相關(guān)部門對(duì)此種現(xiàn)象較多采取規(guī)避的態(tài)度，因此，對(duì)于后位抵押債權(quán)人的利益就很難去加以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)了。

（三）威脅各方利益，危害社會(huì)安定

抵押人可能會(huì)利用重復(fù)抵押土地使用權(quán)來進(jìn)行欺詐，在不告知抵押權(quán)人真實(shí)情況下，以同塊土地同一價(jià)值騙取貸款或進(jìn)行交易。當(dāng)?shù)狡谛鑳斶€債務(wù)時(shí)，一塊土地的價(jià)值根本無法滿足多個(gè)抵押權(quán)人的抵押數(shù)額，最終就會(huì)使得抵押權(quán)成為空頭支票，造成國家、集體或他人財(cái)產(chǎn)蒙受損失；如果其中還向銀行進(jìn)行了抵押，導(dǎo)致銀行貸款難以收回，將會(huì)釀成更嚴(yán)重的后果，甚至擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

四、避免土地使用權(quán)重復(fù)抵押應(yīng)采取的措施

（一）嚴(yán)格規(guī)范土地使用權(quán)抵押登記

要從各方面完善我國的抵押制度，必須建立完備的抵押登記制度，只有賦予抵押權(quán)以公示性與公信力，才能確實(shí)合理地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。進(jìn)行土地使用權(quán)抵押時(shí)，一定要到土地管理部門辦理土地他項(xiàng)權(quán)利登記，抵押登記是抵押合同生效和抵押權(quán)人取得抵押權(quán)的必要條件，土地使用權(quán)抵押是一種權(quán)利抵押，并不轉(zhuǎn)移對(duì)抵押物的占有，所以，其權(quán)利現(xiàn)狀的變動(dòng)以及權(quán)利轉(zhuǎn)移都只能通過土地登記來確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，土地抵押后應(yīng)及時(shí)到土地管理部門辦理土地使用權(quán)變更登記，因?yàn)橛辛送晟频牡怯浿贫龋瑐鶛?quán)人在進(jìn)行土地使用權(quán)登記時(shí)，可以先到有關(guān)登記機(jī)關(guān)查閱登記資料，了解該土地是否已作了抵押，這就能從根本上有效地防治惡意重復(fù)抵押事件的發(fā)生。

（二）房產(chǎn)和土地登記機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)辦公

在辦理土地使用權(quán)抵押登記時(shí)，應(yīng)遵循房產(chǎn)和土地使用權(quán)登記機(jī)關(guān)一致的原則，應(yīng)由房產(chǎn)和土地兩個(gè)主管部門分別登記，即在法律上明確房地產(chǎn)抵押登記主管部門是房產(chǎn)管理部門和土地管理部門。具體做到：一是抵押當(dāng)事人在辦理抵押登記時(shí)，實(shí)行“一次抵押，兩家登記”的辦法，加強(qiáng)兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)與溝通；二是土地、房產(chǎn)部門應(yīng)建立比較健全的抵押公示咨詢制度、抵押登記產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍檔案管理制度、法院查對(duì)登記制度、土地價(jià)格爭議和價(jià)格評(píng)估制度，以防止辦理抵押時(shí)出現(xiàn)重復(fù)抵押的現(xiàn)象。

（三）建立土地使用權(quán)抵押服務(wù)機(jī)構(gòu)

政府部門應(yīng)建立相關(guān)土地交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可用作抵押土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開對(duì)外發(fā)布土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系。這樣，不僅可以提高土地抵押交易的成功率，而且可以公示土地使用權(quán)抵押的事實(shí)，從而保障了交易安全，維護(hù)了抵押權(quán)人的合法權(quán)利，這樣債務(wù)人也就很難把已經(jīng)抵押的土地再次進(jìn)行重復(fù)抵押了。

（四）金融機(jī)構(gòu)采取應(yīng)對(duì)舉措

相關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)了解國家出臺(tái)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)要加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)形勢和地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢分析，加強(qiáng)土地政策、金融政策變化對(duì)土地使用權(quán)抵押貸款的影響程度研究，全面把握宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，了解禁止供地和限制供地政策；在具體的實(shí)際操作上，還應(yīng)提高內(nèi)部員工自身素質(zhì)，增強(qiáng)其意識(shí)，尤其是對(duì)土地使用權(quán)抵押登記的審核與檢查，盡可能地防范抵押的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（五）規(guī)范抵押權(quán)人之間的位序關(guān)系

由于后位抵押權(quán)的債權(quán)實(shí)現(xiàn)受到前位抵押權(quán)的影響，為盡可能地維護(hù)前位和后位抵押權(quán)人的合法權(quán)益，法律應(yīng)當(dāng)允許后位抵押權(quán)人先期實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，但同時(shí)應(yīng)責(zé)令其對(duì)抵押物實(shí)現(xiàn)的價(jià)值減去前位抵押權(quán)人已經(jīng)確定的擔(dān)保數(shù)額部分重新設(shè)定擔(dān)保，否則就應(yīng)當(dāng)限制其實(shí)現(xiàn)抵押。真正做到規(guī)范重復(fù)抵押權(quán)人之間的位序關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)后序抵押權(quán)人的保護(hù)。

五、土地使用權(quán)重復(fù)抵押的理論依據(jù)

我國《擔(dān)保法》第三十五條規(guī)定：“抵押人所擔(dān)保的債權(quán)不得超出其抵押物的價(jià)值，財(cái)產(chǎn)抵押后，該財(cái)產(chǎn)的價(jià)值大于所擔(dān)保債權(quán)的余額部分，可以再次抵押，但不得超出余額部分。”由此可見，僅針對(duì)設(shè)定抵押而言，重復(fù)抵押在制度和法律上其實(shí)是可行的。本文以此理論依據(jù)作為研究思路，參考了大量的文獻(xiàn)，借鑒前人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究分析發(fā)現(xiàn)，土地使用權(quán)重復(fù)抵押問題的重點(diǎn)就是要加強(qiáng)在實(shí)際操作中的管理與監(jiān)督。

在我們這個(gè)社會(huì)主義的大環(huán)境下，土地使用權(quán)抵押在土地抵押權(quán)的概念、法律特征、客體范圍、登記制度以及土地抵押權(quán)的消失上，都存在著一定法律法規(guī)不完善的問題，在這種情況下出現(xiàn)了土地使用權(quán)重復(fù)抵押事件，就難免會(huì)造成不必要的糾紛，我們要根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的土地重復(fù)抵押糾紛總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)國家主管部門能夠有效地借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，真正有效地杜絕非法重復(fù)抵押土地使用權(quán)的違法行為，規(guī)范土地市場交易的有序進(jìn)行。

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（責(zé)任編輯 張海鵬）