目標管理理論視角下我國行政決策民主化的思路分析

摘 要：目標管理理論作為一種科學管理理論，對各種類型的組織都有一定的借鑒和參考意義。本文打破目標管理理論應用于企業中的傳統理念，通過對目標管理理論的概述和分析體現的行政決策思想，探討目標管理理論在行政決策過程中的應用價值，試圖尋找推進我國行政決策發展的新的切入點。

關鍵詞：目標管理；行政決策；民主化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）01-0122-03

1954年，德魯克提出了“目標管理”的概念。“目標管理”的提出在當時的管理學界猶如一石激起千層浪，較之以前的管理學思想家，德魯克使目標管理的理論系統化，并廣為后人所借鑒與思考。

一、目標管理理論概述

彼得·德魯克1954年在《管理實踐》一書中提出：“企業的宗旨和任務必須轉化為目標。在這種管理制度中，上級對下級的關系是平等、尊重、信賴、支持，下級在承諾目標和被授權之后是自覺、自主和自治的。因此，目標管理既重視管理者的作用，同時也重視被管理者的作用。管理者必須通過這些目標對下級進行領導并以此來保證企業的目標的完成。”①可見在目標管理中體現出了民主參與管理的原則與精神。

目標管理簡單地說就是根據目標進行管理，因此目標在組織中有著至關重要的地位。目標管理中目標的制定具有層次性，即為戰略性目標、策略性目標及方案和任務，它們分別由組織中的高、中、低級的人員所制定。②戰略性目標是事關組織未來生存與發展的大政方針方面的決策，具有長期性和方向性。策略性目標是戰略性目標的具體化，策略性目標所要達到的狀態是實現組織中各環節的高度協調和資源的合理使用。方案和任務是一般工作人員為完成工作任務而設立的目標，它們是策略性目標的進一步具體化。

目標管理具體包括四個過程：目標的建立、目標的實施、對實施結果的檢查和評價以及把新的經驗運用于下一輪管理過程。

二、目標管理中體現的行政決策民主化思想

目標管理理論是德魯克從企業管理和公共管理的實際出發，以大企業和社會公共服務的管理經驗為主要研究對象而提出的，因而在政府機構中進行行政決策時，目標管理理論中的一些精神和原則是值得我們思考和借鑒的。

首先，目標管理也是一種“民主集中制”式的管理，組織在制定目標時離不開各級的討論，每個人由于受內在和外在因素的影響所得的結論可能不盡相同，這就要求組織的決策者在充分聽取大家的意見后理智地選擇一種最適合的目標或方案。同樣，行政首長在決策中應堅持民主集中制，在領導班子內充分發揚民主，不應把個人意志凌駕于領導集體之上，以個人意見代替集體智慧，用經驗決策代替科學決策。

其次，目標管理強調組織的高、中、低層都要制定目標，組織所制定的高、中、低層目標是環環相扣、互為實現條件的，組織各層目標的制定過程是一個上下級不斷溝通、商討和交流的過程，這樣一種過程有利于組織上下間的矛盾緩解。低層工作人員不僅要制定出自己的目標，還可以參與高層目標的設計與制定。個人不是完全被動服從于上級的指示或命令，個人目標的制定要充分尊重個人的意見。這不僅可以調動個人的積極性、主動性和責任感，還可以充分發揮個人的聰明才智，使組織充滿活力。

行政部門在制定決策時，決策活動都是圍繞一類問題或現狀展開，問題的發現和提出卻可以由不同層級的人提出。同樣，政策問題的解決也需要社會各種力量的出謀獻策。目標管理理論大部分是在社會組織或團體中進行應用，社會組織或團體中管理者是少數而普通員工占大多數，所以在管理過程中，調動了員工的主動性和積極性，使他們參與到目標管理過程中，就能夠保證整個組織的活力。不同的是，參與行政決策過程的主體更為復雜，要想保證整個決策過程的順利進行，就必須實行決策民主化，使與決策有關的各方積極參與到決策過程中，調動其積極性。

三、目標管理理論在完善行政決策民主化中的應用

行政決策的正確與否直接影響和決定著行政管理工作的成敗。如果行政決策出現失誤，必將嚴重影響行政職能的履行和行政目標的實現，甚至會影響整個國家社會政治生活的安定和經濟的繁榮。因此，行政決策在行政管理活動中具有十分重要的地位和作用。下面我談談如何在行政決策中應用目標管理理論，從而推進我國行政決策的民主化。

（一）深化行政決策目標建立過程中的民主化程度

行政決策目標即行政決策所要解決的問題或是要改善的現狀，行政決策的內容小部分是涉及行政機關的內部事務，大部分是涉及社會公共事務。社會公共事務中所要解決的問題或需要改善的現狀可以由行政決策部門發現或提出，也可以由社會團體、個人或大眾傳播媒介等發現或提出，因為這些問題或現狀可能正對這些團體和個人造成了困擾，使他們的利益受到了損害，并且是他們急迫想解決的事情，而這些事情行政部門或許并未發覺或未完全發覺。

第一，行政決策中要廣泛聽取群眾的意見。在行政決策過程中要聽取群眾的意見，特別是與決策問題有利益關系的群眾代表的意見。決策所要解決的問題實質上就是關于利益的重新分配問題，因此，傾聽與參考與決策問題有利益管理的群眾代表的意見是必不可少的。這種參與有助于提高決策的正確程度，因為眾人的智慧有可能超過個人的智慧。更主要的是，決策的民主參與有利于實現決策中利益分配上的公平和公正。

第二，決策過程引入專家智囊團。咨詢專家是參與的一條重要途徑，專家參與決策方案的設計、論證和評估更是專家參與決策的直接途徑，專家參與既是決策民主參與的內容之一，也是決策科學化的重要保證。

第三，注重完善重大行政決策的聽證制度。政府公共政策的制定往往涉及公共利益以及相關利益的分配問題，通過召開決策聽證會議，讓群眾直接參與決策，有助于實現決策過程中利益分配的公平性和公正性。當然，我國目前已經實施的聽證制度，還需要進一步予以完善，要制定行之有效的操作規則，不斷擴大聽證的適用范圍，確定公眾參與聽證的條件。同時，貫徹政務公開的原則，對于涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的行政決策，應當及時向社會公布， 從而保證人民的知情權、參與權，增加決策的透明度，保證決策實施的效果。

第四，加強和完善各類研究咨詢機構的建設。在西方發達國家，政府往往借助社會咨詢機構幫助決策，獲得了較好的效果，值得我們參考借鑒。從我國目前的實際情況出發，現階段必須大力加強和完善各類研究咨詢機構的建設，構建學有所長、業務精湛的專業人才隊伍。

（二）引入目標管理深化行政決策目標順利實施

目標管理的最大好處在于它使管理人員能夠實行“自我控制”。這種自我控制可成為更強烈的動力，推動他們盡自己最大的努力把工作做好。在目標管理體系中的自我控制原則是讓每個人都可以通過實際結果和目標的比較來評估自己的績效，以便進一步改進自己的工作。但這種原則如果應用于社會領域似乎失去了其說服力，因為我們不可能指望公眾會為了某個行政決策目標的順利達成而自覺自愿地做出貢獻，除非這樣做能使其得到好處，即得到精神上的滿足或物質上的利益。因此，我們在行政決策目標的實施過程中可以采取以下做法，即為了順利達到決策目標，可以對政策所指向的對象進行理性的說服和物質獎勵的方法，使其做出配合的行為，讓他們覺得做出配合的行為是符合道義和理性的，是利人利己的事。

首先，利用思想誘導手段，確保決策目標順利執行。即利用傳媒、教育等非強制性手段，使政策執行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執行政策。比如利用大眾傳播媒介對政策所涉及的問題做大量的有傾向性的報道，從而引導大眾對這類問題形成一定有傾向性的評論，進而引導輿論。再如對政策所指向的對象群體進行理性的說服教育和協商對話，使他們做出積極配合或中立的非對抗的行為。通過政府有計劃地循循善誘，使政策執行和政策對象自覺地采取某種行動，因而不僅可以節省許多人力物力，而且更主要的是由于這種行為是出自心悅誠服的自覺自愿，因而就能牢固而持久。

其次，利用經濟手段，確保政策目標順利執行。即根據客觀經濟規律和物質利益原則，利用經濟杠桿，調節政策執行過程中各種不同經濟利益主體之間的關系，從而促進政策順利實施。比如設置某些商品和服務的最高限價和最低限價，從而保護一部分經濟主體的利益；對不同階段工資額征收不同稅率以保障公平。

最后，政府要以實際行動確保政策目標順利執行。在實踐中，許多政策目標得不到很好地執行的原因是執行活動偏離了初衷，變成執行者假公濟私的手段。政策執行者及其行為不僅是影響政策執行效果的重要因素，而且還代表著整個行政部門的信譽和形象。因此，政策執行者一定要恪盡職守、嚴于律己，確保政策目標順利、有效地執行。

（三）完善對決策實施結果的檢查和評價

我們現在評價一項公共行政決策的標準大多數是看其是否符合決策的科學化、民主化和法制化。但歸根到底政策是為解決問題而制定的，所以，評價決策實施的結果最基本的是看問題解決到什么程度。只有在問題解決的前提下談論決策的科學化、民主化和法制化才有意義。完善對行政決策實施結果的檢查和評價可以采取以下方法：

第一，規范檢查和評價指標體系。評價一項政策要看這項政策有無或在多大程度上解放了生產力，促進了生產力的發展。政策執行后，要衡量與該政策有關的社會資源、利益及成本在社會不同群體間公平分配的程度。一項好的政策必須兼顧公平與效率，只有建立在公平基礎上的效率才是真正的效率。一項政策，只有政策客體認為滿足了自己的利益要求，煥發出較高的熱情和積極性來促進社會進步，政策回應度就越高；反之，政策回應度就低。

第二，完善行政部門績效考核體系。首先，科學設計績效考核指標。行政部門不同于競爭性部門，行政部門要以社會績效為指導，實現社會利益的最大化，而不應該著眼于某個組織的績效。其次，合理確定績效考核周期。要把平時考核與最終考核相結合，以確保行政行為不偏離政策目標。最后，實行民主考核。針對考核中容易發生的偏差和問題，注重加強對主持考核人員的考核知識培訓，避免出現憑印象考核和人情考核。同時，在考核打分時聽取考核人的意見。

第三，重視實際評價結果的反饋。在決策目標實施過程中要定期地加以檢查和評價，這樣做一方面是為了檢查政策是否得到切實、有效地執行，另一方面是檢查理論與實踐是否出現偏差，以便根據實際情況的變化而不斷調整政策目標。對政策目標的最終實施結果進行檢查和評價以后要注意總結經驗，把實施的結果作為新的經驗運用到下一輪的管理過程之中。

綜上所述，目標管理理論的提出不僅在當時產生了很大的轟動，而且直到現在也閃爍著智慧的光芒。目標管理理論中體現的行政決策思想為我國行政決策民主化提供了很多啟示。我們要繼續不斷地探索和總結，推進我國行政決策的發展和進步。

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注 釋：

①彼得·德魯克.管理的實踐[M].北京.企業管理出版社，1998.10.

②丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，2004.332.

參考文獻：

〔1〕彼得·德魯克.管理實踐[M].北京：企業管理出版社，1988.

〔2〕張國慶.公共行政學（第三版）[M].北京：北京大學出版社，2007.

〔3〕李垣.管理學[M].北京：高等教育出版社，2007.

（責任編輯 張海鵬）