外國留學生勤工助學制度創新：原則與范圍

摘要：外國留學生是技術移民的后備軍和對外文化交往的橋梁。要實現來華留學事業的科學發展，必須不斷推進外國留學生管理工作的改革。現行的外國留學生勤工助學制度在制度依據、制度設計、制度效果等方面均存在較大缺陷，需要我們進行制度創新。文章提出，創新外國留學生勤工助學制度要遵循堅持、保護、平衡、合法的原則；在具體內容上，要回歸外國人就業制度框架，合理限縮制度適用的范圍，適當開放留學生就業領域。

關鍵詞：外國留學生；勤工助學；制度創新

外國留學生是技術移民的后備軍和對外文化交往的橋梁。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對今后十年我國的教育工作指明了方向，并對來華留學生工作提出了“進一步擴大外國留學生規模”的要求。教育部的《留學中國計劃》提出，“到2020年我國的來華留學生規模要達到50萬，其中學歷生達到15萬”。實現“十二五”期間來華留學事業的科學發展，一方面要順應外國留學生教育事業發展的內在規律，另一方面必須不斷推進外國留學生管理工作的改革。長期困擾教育、公安、人力資源社會保障等部門和高校的外國留學生勤工助學，就是擺在我們面前一項迫切需要創新的制度。

一、現行外國留學生勤工助學制度存在的缺陷

我國教育理論和實務界對勤工助學的認識比較一致。《教育大辭典》認為：勤工助學指學校組織的和學生個人從事的有酬勞動，用以助學。勤工助學的目的有兩個，一是學校將理論與實際進行聯系，掌握一定的知識和技能借以對學生進行教育，培養正確的工作觀點、態度及作風；二是學生通過勞動創造價值，從而獲得收入，用以支付部分學習與生活費用。教育部和財政部2007年聯合頒布的《高等學校學生勤工助學管理辦法》第四條規定：“本辦法所稱勤工助學活動是指學生在學校的組織下利用課余時間，通過勞動獲得合法報酬，用于改善學習和生活條件的社會實踐活動。”近年來我國的勤工助學制度得到了健康發展，但具體到外國留學生勤工助學制度，在制度依據、制度設計、制度協調和制度效果等方面則還存在不少問題。

（一）制度依據受到質疑

我國外國留學生勤工助學管理制度的依據，主要來自2000年《高等學校接受外國留學生管理規定》（教育部第9號令，以下簡稱“第9號令”）第三十六條。該條規定：“外國留學生在校學習期間不得就業、經商，或從事其他經營性活動，但可以按學校規定參加勤工助學活動。”按照上述定義，外國留學生勤工助學，均涉及“個人從事的有酬勞動”或者“通過勞動獲得合法報酬”，應當與勞動主管部門人力資源和社會保障部（原勞動部）會簽，共同出臺聯合規章予以規定。但實際上“第9號令”僅由教育部與外交部、公安部共同發布，使得外國留學生勤工助學制度的合法性受到質疑。

（二）制度設計存在沖突

“第9號令”確立了與外國人就業制度并行的外國留學生勤工助學制度。但是，根據1996年的《外國人在中國就業管理規定》（勞動部、公安部、外交部、外經貿部發布）第二條，“本規定所稱外國人在中國就業，指沒有取得定居權的外國人在中國境內依法從事社會勞動并獲取勞動報酬的行為”，可知外國留學生勤工助學也是一種“外國人”“在中國境內依法從事社會勞動”并“獲取勞動報酬”的就業行為。根據《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》規定，外國人在中國謀職需經勞動部或者其授權的部門批準。“第9號令”與行政法規和其它部門規章在制度設計上顯然存在沖突。

（三）制度之間缺乏協調

在國外，作為所在國對外國留學生經濟支持系統之一的打工制度，并不僅限于勤工助學，還包括從事需直接經勞工、移民部門許可的工作。“第9號令”確立了外國留學生勤工助學制度，同時完全禁止外國留學生就業（如“第9號令”第三十六條明確規定，外國留學生在校學習期間不得就業）。但根據《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第十九條規定，“來中國留學的外國人，未經中國政府主管機關允許，不得在中國就業”，外國留學生仍有經允許后就業的空間。《外國人在中國就業管理規定》第八條規定：在中國留學的外國人不得在中國就業。但特殊情況，由用人單位按規定的審批程序申領許可證書，被聘用的外國人憑許可證書到公安機關改變身份，辦理就業證、居留證后亦可就業。外國留學生在被允許勤工助學的同時也被堵住了其就業的可能。這是一種制度之間的不協調。

（四）制度效果不夠理想

何為外國留學生勤工助學，“第9號令”并沒有給出具體解釋，且僅僅強調“按學校規定”，其他方面均未作說明，缺乏可操作性。結果只有少數高校制定了留學生勤工助學的專門規定；許多高校對勤工助學既不提倡也不鼓勵，勤工助學制度的實施效果不如預想。各地各部門在外國留學生勤工助學問題上也存在重大分歧。如北京市已經出臺規定，外國留學生在業余時間可到市內其它學校擔任外教等工作，這在許多城市則還不行；武漢外國留學生在洗腳城里當跑堂被高校視為勤工助學，在主管部門看來則可能被當作典型的非法就業而予以嚴厲打擊等等。

二、創新外國留學生勤工助學制度需遵循的原則

（一）堅持的原則

堅持而不是廢棄，這是創新外國留學生勤工助學制度的認識前提。我國社會各界已經形成共識，外國留學生教育具有包括補充技術移民在內的綜合的、多方位的重要作用。許多國家如英國、澳大利亞等國甚至將發展外國留學生事業作為國家戰略加以扶持。發展外國留學生事業，除了同國家發展實力、高等教育質量水平等因素休戚相關外，與是否允許留學生打工也有直接聯系。可以認為，外國留學生是否來華學習，勤工助學政策已經成為重要的影響因素。在我國迄今已經接受的外國留學生當中，自費留學生45萬人，享受中國政府獎學金的留學生逾10萬人，前者所占比例超過80%，而且自費留學生的數量和比例還在逐漸擴大。與公費留學生相比，自費留學生更加關注所在國包括勤工助學制度在內的經濟支持體系是否完備。我國留學費用和生活費用比發達國家相對便宜，允許留學生勤工助學將進一步增強對外國人來華留學的吸引力，使得留學生規模進一步擴大，留學生層次進一步提高（如一部分優質留學生將不會因為經濟原因而流失）。所以，創新外國留學生勤工助學制度，必須在加強的目標中改革，在規范的前提下推廣，在堅持的基礎上創新。

（二）保護的原則

外國留學生勤工助學實質上是一種外國人就業行為，其制度如果設計不當，完全可能沖擊所在國的勞動力市場。據人力資源社會保障部門權威發布，我國勞動力仍然處于供過于求的狀況，勞動就業市場資源有限。今后，我國仍將堅持相對嚴格的外國人來華就業審批政策，嚴格限制一般勞務人員來中國就業。同時，按照我國經濟社會發展的需要，也會將中國人不能勝任的崗位提供給外國人，引入外國技術工人和高級管理人員乃至高端人才。從2011年5月1日起，廣東省人民政府還將根據經濟社會發展水平和人力資源供求狀況，制定并發布外國人入粵就業職業管理目錄（分為鼓勵引進類和限制引進類），對外國人勞動就業實行宏觀調控。因此，創新留學生勤工助學制度，必須遵循保護我國公民就業市場的原則，合理規定勤工助學制度的范圍、條件和配套措施。

（三）平衡的原則

增強對外國留學生的吸引力要求放開勤工助學制度，越寬越好；保護本國勞動力市場則要求限制勤工助學制度，越嚴越好。這就需要在兩者之間取得適當的平衡，如何達致目標則有賴于恰當的制度安排。就多數國家管理經驗而言，最嚴格的外國人就業管理，實行勞工部門和移民部門的雙重許可證制度；僅由移民部門發放單一許可證的管理，在嚴格程度上次之；無需許可證的就業，在管理上則最為寬松。如不少國家對在本國永久居留的外國人賦予準國民待遇，允許直接從事除國家公職等崗位外的就業活動，就是一種較為寬松的就業管理。其最有利于吸引外國人移民入境，但最不利于保護本國勞動力市場。外國留學生勤工助學通常由學校組織，無需經過勞工部門和移民部門，就業管理力度相對薄弱。如何既能增強吸引外國留學生效應，又能保持本國勞動力保護力度，是留學生勤工助學制度創新時面臨的一個挑戰。

（四）合法的原則

我國現行的外國留學生勤工助學制度在必要性方面獲得了普遍共識，但在合法性方面則廣受詬病。創新外國留學生勤工助學制度，必須著力解決現行制度“不合法”的問題。一方面是主體要合法。外國留學生勤工助學涉及外國人就業，相關管理規定的制定主體理應包括后者的主管部門，即人力資源和社會保障部門，而不是由教育等部門自行其是。另一方面是內容要合法。外國留學生勤工助學本質是一種外國人就業行為，相關管理規定的內容應與上位的法律、行政法規保持協調，而不是任由下位法與上位法沖突的情形發生。此外，法的明確性原則也要求對“勤工助學”的概念作出明確規定，或者明確適用的有關依據。

三、外國留學生勤工助學制度創新的內容

目前，全面調整中國公民和外國人出境入境（包括外國人就業）的《中華人民共和國出境入境管理法（草案）》正在國務院法制辦審議，將來經全國人大常委會審議通過以后，將取代現行的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細則；“第9號令”和《外國人在華就業管理規定》已開展修訂工作多年。以上均涉及外國留學生勤工助學制度，有的需要留出制度空間，有的則需作出具體規定。這是創新外國留學生勤工助學制度的契機。筆者認為，制度創新的內容可以考慮從以下幾個方面進行。

（一）回歸外國人就業制度框架

如上所述，外國留學生勤工助學實質上是一種外國人就業行為，盡管需要實行相對寬松的管理辦法，但其本質要求在外國人就業的整體框架下進行制度設計，而不是另起爐灶實行并列的兩種制度。將外國留學生定位為一種特殊的外國人就業行為，并不是要對外國留學生勤工助學進行與其它就業行為一樣嚴格的管理，而是回歸其本質要求和管理規律。在我國，這種回歸恰恰同時解決了外國留學生勤工助學制度與上位法律、行政法規及相關部門規章沖突的問題。不僅“外國留學生勤工助學”的概念與“外國人就業”的概念取得協調，而且通過法律解釋學的方法，外國留學生勤工助學也可以在《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細則的相關規定中尋得制度空間。當然，完全解決外國留學生勤工助學制度的合法性，尚需增加人力資源和社會保障部門作為“第9號令”制定主體之一，共同完成修訂工作。如果能在《外國人在華就業管理規定》修訂時，同時實現外國留學生勤工助學制度與相關條款的協調，則更加理想。

（二）合理限縮制度適用的范圍

外國留學生勤工助學事關本國勞動力市場保護，應當合理限定該制度的適用。“第9號令”在授權外國留學生“可以參加勤工助學活動”的同時，將具體實施全部委諸“學校規定”，顯然失之過寬。結果由于對外國留學生勤工助學難以把握，許多學校沒有制定相關規定，即使制定亦難以取得人力資源社會保障、公安等部門認可。鑒于2007年教育部和財政部已經聯合頒布《高等學校學生勤工助學管理辦法》，建議對外國留學生在校內參加勤工助學的，原則上實行與其它本專科學生和研究生同樣的管理辦法；對外國留學生在校外參加勤工助學的，除實行與其它學生同樣的管理辦法外，學校還應當更加注重審查勤工助學活動與學生學業的有機結合性，并將校外用人單位、勤工助學崗位、外國留學生等情況通報人力資源社會保障和公安等部門備案，以利于加強管理。“第9號令”應當就此重點作出修訂。

（三）適當開放留學生就業領域

限縮外國留學生勤工助學制度適用的范圍，難免影響來華留學的吸引力。要想擴大對外國留學生的吸引力，除了繼續加大獎學金等支持外，還有一種解決之道，就是適當開放外國留學生可以就業的領域。在許多國家，外國留學生除了勤工助學，可以通過向勞工、移民部門或者僅移民部門申請獲得許可（如日本由入國管理局負責審查頒發資格外活動許可）后從事有限制的就業活動。在我國，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《外國人在華就業管理規定》對外國留學生就業均留有空間，只要取消了“第9號令”的禁止性規定即可實施。可以考慮適時出臺政策，具體規定外國留學生就業的對象、條件、范圍和程序等內容，作為《外國人在華就業管理規定》的特殊規定，并與時俱進不斷調整。如就業的對象，應是接受學歷教育的留學生，非學歷教育不在其列；就業的條件，應是留學生不能耽誤學業甚至放棄學業，只能利用業余時間或者寒、暑假，并限定就業的最長時間；就業的范圍，應是我國經濟社會發展所需要的行業和工種，并能充分利用和發揮留學生所長；就業的程序，應是留學生必須經人力資源社會保障部門、公安機關批準發給許可證件后，方可從事就業活動等。

（責任編輯 陳志萍）