中國經驗：改革開放以來高等教育地方化政策與進路

摘要：推進高等教育地方化是改革開放30年以來一以貫之的教育政策。本文通過對1978年以來我國高等教育政策中所涉及地方高等教育政策法規的梳理，揭示發展重心下移的教育政策走向，分析了政策的主要特點、已取得的成就以及存在的主要問題，總結高等教育地方化的中國經驗，為探索未來地方高等教育政策的走向提供借鑒。

關鍵詞：高等教育地方化；中國經驗；教育政策

一、問題的提出

高等教育地方化是指為滿足經濟社會發展需求，一個國家或地區高等教育發展重心下移，中央政府高等教育舉辦權、管理權下放的過程，表現為地方政府或社會組織掌握更多的高等教育管理權和辦學自主權，地方財政給予辦學資金支持，提高高等教育為地方服務的適切性。高等教育地方化是經濟社會和高等教育發展到一定階段的產物，典型標志體現為地方城市大學和職業大學的建立與興盛。[1]從世界范圍看，各國不同程度地經歷了高等教育地方化的過程，但其背景、方式、形態和路徑有所不同，英國表現為緊貼城市發展脈搏的城市大學和“紅磚大學”的興起，美國誕生了大批滿足區域和社區需求的“贈地學院”和社區學院，日本、韓國則通過鼓勵發展私立大學實現高等教育對地方經濟社會快速發展的支撐。高等教育地方化在中國則表現為高等教育舉辦權和管理權由中央政府向地方政府的分權。我國高等教育地方化的教育政策導向為何？地方高等教育發揮了哪些作用？高等教育地方化呈現哪些特征，基本經驗是什么？這些都是值得探討的問題。不僅如此，高等教育地方化對于中國高等教育體系的重構、多元化人才培養模式的形成、區域經濟社會發展、城市化進程等等，均產生重要影響。因此，梳理和研究我國的教育政策變革路徑，總結高等教育地方化的成效、特征與經驗，對于探討中國高等教育特色發展模式和未來高等教育發展路徑將大有裨益。

1980年代之前的多數時間里，我國高等教育政策主要是以中央政府為中心的高重心發展；改革開放30年以來旨在降低高等教育發展重心、推進高等教育地方化的政策持續推進，并取得了明顯成效。地方高等教育蓬勃發展，地方高等學校日益壯大，在我國高等教育體系中占有舉足輕重的地位。與此同時，地方高等教育發展也顯現一些問題，面臨政策瓶頸。地方高等教育政策的合法性、合理性與科學性程度及相應的政策環境狀況，直接影響著地方高等教育的發展程度和水平。以史為鑒，反思得失，深化改革，有助于我國地方高等教育政策體系的不斷完善，促進高等教育持續、穩定和健康發展。

二、近30年來我國高等教育地方化政策的回顧與評析

1.1985年以來的高等教育地方化政策回顧

新中國成立到改革開放前的近30年中，高等教育一直保持著高度集中、壟斷的辦學體制，除了“大躍進”時期盲目辦大學的曇花一現（“大躍進”三年間，鼓勵地方辦大學，全國高等學校由229所猛增到1289所，幾年后紛紛以“停辦”或“下馬”而告終），中央政府范圍之外的高等教育發展受到嚴格限制。1980年代開始，為了適應不斷變革的經濟體制，政府開始逐步嘗試新的辦學方式，其中一種最重要的方式就是地方中心城市辦大學。地方經濟社會發展的需求和人民群眾享受更多教育機會的要求，是推進高等教育政策驅動重心下移的主要原因。隨著總體性社會向多元化社會的轉型，計劃經濟向市場經濟的轉型以及大城市、國有企業單一中心向中小城市、非國有企業多中心的轉移，中央政府逐漸放松對高等教育舉辦權和管理權的限制，制定與之相適應的賦予地方政府更大權責的教育政策，以促進地方高等教育的發展。同時，經濟社會發展對多樣性人才的需求也推動地方高等教育政策的不斷變革。

到目前為止，國家并沒有出臺關于地方高等教育發展或高等教育地方化的專門政策，但國家在不同時期出臺的主要教育政策均涉及對高等教育地方化的導向，形成了一個前后呼應、相對完整的政策體系。筆者以時間為序，選取1985年至2010年的幾個主要政策文本，對我國改革開放30年來涉及高等教育地方化的政策內容進行簡要歸類。表1列舉了從1985年到2010年以來我國部分影響地方高等教育進程的重要政策和法規。

2.高等教育地方化政策發展評析

第一，高等教育地方化政策從無到有，價值取向與政策目標逐步固化。

從表1可以看出，1985年之后的25年里，中央不斷調整高等教育政策，顯示我國高等教育地方化政策與時俱進，處于不斷完善之中。1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》是我國第一次在中央文件上提到鼓勵地方辦學，為我國高等教育地方化奠定了政策基礎，正式開啟了高等教育地方化進程；1990年代的政策法規旨在完善和定型“三級辦學兩級管理”的格局；2010年的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》再次強調以轉變政府職能和簡政放權為重點，明確地方政府的教育職責。中央教育政策中涉及的高等教育地方化政策，擴大了地方政府舉辦和管理地方高等教育的權力，同時也使其肩負起發展地方高等教育的責任。在上述政策法規的推動下，地方高等教育蓬勃發展，與社會發展日趨同步。換句話說，高等教育地方化相關政策促進了構建符合中國經濟社會轉型需要的中國特色高等教育體系。

第二，實踐一度走在政策之前，政策完善是一個向實踐學習的過程。

事實上，在《中共中央關于教育體制改革的決定》頒發之前，廣東、遼寧和江蘇等省的中心城市政府（第三級政府）就已經創辦了一批植根本土需求的地方大學。以廣東為例，汕頭大學、深圳大學、廣州大學、佛山大學、五邑大學等都是在政策出臺的1985年之前成立的，政策不過是對這批大學的合法性進行追認而已。更確切地說，政府的政策是向實踐學習的結果，正如在很多情況下是“生動的現實”引發“灰色的理論”一樣，改革的現實也往往走在政策的前頭，不獨地方高等教育，還有民辦教育、學前教育、流動兒童義務教育等，都是豐富的辦學實踐或僭越舊制度，或挑戰舊政策，進而催生新政策的出臺，政策再反過來導向、約束和規范辦學行為。政策在實踐中學習和完善是我國教育政策制定與實施的基本經驗。

第三，高等教育地方化是中央政府向地方政府分權的過程。

近30年來教育制度、教育政策對高等教育地方化所產生的影響，涉及到中央與地方權力分配的演變，辦學體制、管理體制、經費籌措體制、教育市場化的發展，體制外教育的發展，教育自身價值與功能的變化等幾個主要維度，其主線是改變中央高度集權的管理體制——中央政府與地方政府——省級政府（第二級政府）和地市級政府（第三級政府）——重新分配權力——向地方政府下放高等教育的舉辦權和管理權、辦學權——高等教育發展重心下移。發展重心的平衡點放在了“形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制”。

第四，高等教育地方化政策法規的針對性和系統性仍需加強。

高等教育地方化作為改革開放以來發展高等教育的一項主導性政策取得了較好的成效，但從以上對高等教育地方化政策所作的梳理來看，這些內容只從字眼間涉及關于地方辦高等教育的內容，包括教育體制、辦學模式和教育管理權等，政策實施辦法不夠系統且清晰度不高，并無具體規范要求和規定。例如“三級辦學兩級管理”體制在第一級（中央）和第二級（省級）是比較清晰的，但第三極（地市級）則不甚了了，地方政府在擁有辦學權的同時期待管理權，并在沒有政策依據的情況下不同程度地介入了高等教育的管理，盡管這種管理是“不合法”的甚或是外行的；與此同時，省級政府也多以“屬地管理”為由推卸對第三級政府所屬高等學校的指導、支持和監管責任，形成實際運作中的“三級辦學三級管理”體制。可是如此高教體制“創新”缺乏合法性，究其根源是第三級政府對高等教育和高等學校的權責在政策和法律上處于“真空”狀態，由此造成的政府權力邊界模糊亦成為地方大學定位尷尬和治理矛盾的原由。[2]

三、我國高等教育地方化的成效與經驗

經過30多年的發展，我國有關地方高等教育的法律法規逐步完善，建立起龐大的地方高等教育體系，促進了高等教育民主化和大眾化的進程，增加了不同階層、不同年齡人口受教育的機會，增進了教育公平，更大程度上滿足了民眾對接受高等教育的需求，對提高教育質量與效益起到積極作用，走出了一條富有中國特色的高等教育地方化路子。

1.高等教育地方化始終在政府主導下快速有效推進

中國高等教育地方化進程的起承轉合始終與政府尤其是中央政府的政策導向相協同。30年間，無論是第三級政府舉辦權的下放，還是省級政府管理權的擴大，都是中央政府直接策動、干預和指導之下的政策結果。例如“十五”期間教育部提出了高等教育發展的指導性政策，認為城市教育要積極探索高質量、高水平的教育發展模式，把重點放在鼓勵地級城市發展與當地經濟、社會緊密結合的高等職業學院和社區學院上；“十一五”規劃又強調各地要形成合理的區域發展格局。[3]從表1可以看出，1985年之后中央政府的政策導向就是不斷加大地方政府發展和管理本地區教育的權力以及統籌力度；而表2顯示地方高校的比重從1978年的57.34%上升至2009年的95.18%。這決定了我國高等教育地方化的推進是快速而有效的。表2統計顯示，從1978年到2009年的30年間，全國普通高校規模從598所增加到2305所，其中中央部委屬高校從255所減少到111所，地方高校從343所增長到2194所，這作為一個主要指標反映了政府主導的高等教育地方化政策的成效。

2.形成富有特色的“三級辦學兩級管理”高等教育體制

我國高等教育地方化政策的一個直接結果是形成了“三級辦學兩級管理”的高等教育辦學與管理格局。在1980年代之前，中央政府壟斷著舉辦高等教育的權力，省級政府只是充當配角而已，第三級政府是不具備舉辦高等教育的權利和義務的。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》明確：“實行中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級辦學的體制。積極倡導部門、地方之間聯合辦學”，首次授予第三級政府（中心城市）舉辦地方大學的權力，成為三級辦學體制的濫觴。1985年我國的高等教育地方化政策邁出實質性一步，公立高等教育體系趨于完整，形成了“國立”、“省立”和“市立”的“頂天立地”、分工相對明確的三級體系。[4] 表3顯示地市級政府所屬本科院校已達73所，而這一數字在1980年之前是一張白紙。顯而易見的是，賦予第三級政府舉辦高等教育的權力對于中國這樣一個大國拓展投資渠道、匯聚辦學資源以快速發展高等教育是十分重要的舉措。隨著地方政府所屬高等學校的快速發展，以及高等學校合并和中央部門所屬高校劃轉地方管理等體制的改革與創新，高等教育發展重心逐步下移，逐步形成了“三級辦學兩級管理”的符合中國國情的高等教育格局，地方高等教育已經成為我國高等教育事業不可缺少的組成部分。

3.高等教育地方化促進了高等教育結構的優化

地方中心城市的興盛推進了地方高等教育迅速發展。20世紀80年代以前我國高等院校主要集中在大城市，尤其是省會城市。在高等教育地方化進程中，中心城市的高等教育得到了迅速發展，比如廣東、遼寧、浙江等省的中心城市，都擁有比較完善的本科和高職（專科） 院校體系。這些地方高等學校不僅在各省市區高等教育系統中占有重要地位，而且成為國家高等教育的重要組成部分。[5] 中國高等教育地方化既合乎發達國家大眾化進程曾經歷的共同趨勢，又展示了“后發外生型”發展中國家的一般特征，還表現出中國社會制度轉型對高等教育體制變遷而選擇的獨特路徑。高等教育地方化、區域化、大眾化和多樣化豐富了中國特色的高等教育體系，優化了高等教育結構。表3統計的新建本科院校絕大多數是在高等教育地方化政策背景中，由地方政府舉辦的高等學校。這提供了一個觀察我國高等教育結構隨著地方本科大學規模的擴張而逐步優化的視角。

4.高等教育地方化加速了高等教育大眾化進程

實現高等教育大眾化曾經是我國政府追求的目標。《面向21世紀教育振興行動計劃》（1998）提出：“2010年高等教育毛入學率達到15%”；《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》（1999）提出：“2010年，我國同齡人口的高等教育入學率要從現在的百分之九提高到百分之十五左右”。而事實上，在政府超常規發展政策的強力推動下，邁進大眾化高等教育的目標提前8年就實現了，2002年我國的高等教育毛入學率達到15.3%，邁入高等教育大眾化的門檻。2002年，分布在全國312個地市的各類地方高校（主體是由地市政府舉辦的地方大學）從1990年的300多所發展到2002年的552所，占當年全國普通高校總數（1348所）的40.95%，這些地方高校的全日制在校生達300多萬，已占全國普通高校在校生人數（719.1萬人）的40%以上，本科層次的地方高校達到212所，從數量到層次都有一個很大的發展。[6] 另一項統計顯示，2000年我國普通高等學校在直轄市、省會城市和地級城市分布的比例分別為13%、40%和47%。[7] 可見，發展重心下移的高等教育地方化政策使省級和地市級所屬高等學校迅速擴張，成為支撐大眾化高等教育的生力軍。圖1的曲線圖顯示地方政府所屬普通高校在經歷6-7年的徘徊后逐年攀升，地方普通高校占全國普通高校的總數比例從1990年的67%左右，快速上升到2009年的95%左右，地方高等教育規模迅速擴張，不僅滿足了地方社會和民眾對高等教育的需求，也有效地加速了高等教育大眾化進程。

四、結語

上述分析表明，我國高等教育地方化進程是由中央政府“發展重心下移”政策主導、省級政府和第三級（地市級）政府積極響應的，以地方高等教育擴張為核心，并呈現多維度、綜合化的態勢，舉凡中心城市辦大學、地方新建本科高校、第三級甚至第四級政府舉辦高職高專（如佛山市順德區、廣州市番禺區等縣區）、獨立學院、劃轉院校、合并院校、民辦院校等等，可謂林林總總，豐富多元，其政策價值取向就是調動地方資源舉辦高等教育，基本價值訴求是滿足社會需求和百姓需要。限于篇幅，本文側重對地方政府舉辦的公立地方大學作出分析，而私立性質的民辦院校和獨立學院同樣富有中國特色，共同構成重心下沉的高等教育地方化政策走勢。

有關高等教育地方化的教育政策是在中國社會轉型背景中，通過學習、實踐和博弈不斷持續調整的過程，政策環境制約和修正著政策主體的決策與行動。從我國地方高等教育政策形成和執行的歷史過程來看，政策文本建設仍有待加強，政策針對性和系統性有待提高，政策執行環境建設需繼續改善。為此，對地方高等教育政策可作進一步討論。

1.進一步健全法律法規，厘清各級政府的權責邊界，營造穩定有序的政策運行環境。為了順利貫徹實施地方高等教育政策，除了要有合法、合理的教育政策和完善的法治環境，還應厘清中央、省、地市三級政府對地方高等教育發展的權責，在地方高等教育政策的扶持和引導上再下工夫。中長期發展規劃綱要中的“中央財政支持地方高校專項”是個有意義的開端，但確保政策的延續與穩定，仍需要完善相關法規，深化體制機制改革。同時，注意厘清政府之于大學的行為邊界，既不“缺位”，也不“越位”。此外，鼓勵社會加大對各地方高等教育政策執行的監督，增加政策目標群體的監督和反饋渠道，營造有利于政策運行的外部環境。

2.我國地方高等教育的持續發展，有賴于加快制度創新步伐，彌補現行地方高等教育政策體系的不足，提高決策的科學性，為地方高等教育的又好又快發展創造一個良好的政策環境，這是今后一個時期地方高等教育政策建設的重點。中央和地方政府應致力于考察教育決策過程的各個環節及具體操作手段，對教育政策的科學性、可行性及其實施的效果及價值進行判斷分析，明晰政策實施對象及其環境的發展變化，為地方高等教育政策的制定、調整和不斷改進提供依據，保障地方高等教育政策的有效運行。

3.教育政策涉及社會政治、經濟、文化、人口等相關問題，發展重心下移的高等教育政策，與我國經濟社會的低重心發展高度一致。回顧與分析近30年來我國地方高等教育政策建設的歷程、成就與問題，可以肯定地方高等學校在利用地方經濟文化資源、凝練自身辦學特色、服務地方經濟發展等方面，形成了得天獨厚的優勢。高等教育地方化的中國經驗，可以看作是最近30年不斷探索高等教育發展“中國模式”的有機部分。可以預見的是，我國地方高等教育政策還應不斷改革并完善，業已累積的經驗不僅啟迪未來的道路，而且對發展中國家的高等教育發展不失為有益借鑒。

參考文獻：

[1]劉暉，顧潔嵐.中美英三國高等教育地方化進程與政策之比較[J].廣州大學學報（社會科學版），2011（7）.

[2]劉暉. 他們眼中的地方大學治理——珠江三角洲四所地方大學校長敘事探究[J].教育研究，2007（5）.

[3]史秋衡.高等教育地方化：現實與趨勢——評《高等教育地方化——地級城市發展高等教育研究》[J].教育研究，2006（5）.

[4]劉暉.轉型期的地方大學治理[M].北京：中國社會科學出版社，2008.54.

[5]別敦榮，郝進仕.論我國高等教育地方化和地方高等教育發展戰略[J]. 高等工程教育研究，2008（1）.

[6]徐同文.區域大學的使命[M].北京：教育科學出版社，2004.3.

[7]王保華.高等教育地方化研究新視野[M].青島：中國海洋大學出版社，2007.108.

（責任編輯 陳志萍）