論高校聘任制下教師權益救濟機制的構建

摘要：在推行聘任制的背景下，高校與教師之間形成多元化的關系。這些關系具有不同的法律性質和法律特點，而不同性質的法律關系應適用不同的糾紛解決方式。本文在分析當前聘任制下教師權益救濟機制存在的問題的基礎上，厘清高校與教師之間不同性質的多層法律關系，并針對不同性質的法律關系，構建不同的糾紛救濟機制。

關鍵詞：聘任制；多層法律關系；教師權益；救濟機制

一、問題的提出

劉老師是北京某著名學府的在編教師，2003年晉升為副教授。2006年，學校向劉老師簽發不續聘的通知并停發其一切工資。劉老師認為學校不續聘的理由和程序均不合法，在與校方交涉未果后，向人事部中央國家行政機關在京直屬事業單位人事爭議仲裁委員會提起仲裁。仲裁委員會認為該申請不屬于人事仲裁的受案范圍，作出不予受理案件通知書。2007年1月，劉老師向海淀區人民法院起訴請求撤銷校方的解聘決定并要求校方賠償損失。海淀區法院卻裁定不予受理，理由是人事爭議仲裁委員會沒有受理此案， 起訴不符合《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》第二條“當事人對依照國家有關規定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理”之規定，人民法院對此案缺乏受理依據。2007年9月，劉老師向北京市第一中級人民法院提起上訴，訴請撤銷海淀區法院的一審民事裁定，并支持其一審訴訟請求。北京市第一中級人民法院以 “人事爭議仲裁委員會未對此人事爭議作出實體處理”為由，維持一審裁定，駁回上訴。

在人事爭議仲裁委員會做出不予受理決定后，則不能再尋求司法救濟，這顯然剝奪了公民應享有的訴權。這起由聘任引起的教育糾紛暴露了聘任制下教師權益救濟途徑不通暢、各種救濟途徑缺乏銜接的問題。隨著高校聘任制改革的不斷深入，高等教育領域的社會關系發生了深刻的變化，高校與教師之間的聘任糾紛、職稱評審糾紛、人員流動糾紛及知識產權糾紛等各種類型的矛盾逐漸顯現。在此背景下，完善教師權益救濟機制對妥善處理糾紛、化解矛盾顯得尤為重要。同時，近年來新頒布的系列法律法規（如2008年的《勞動合同法》、2008年的《人事爭議處理規定》、2009年的《勞動人事爭議仲裁辦案規則》、2010年的 《勞動人事爭議仲裁組織規則》等） 以及人事領域的大部制改革對教師權益救濟機制的構建帶來什么新機遇和新問題，這些都是亟待研究的課題。而本文所探討的教師權益救濟機制將著眼于聘任制背景下高校與教師之間的糾紛解決。

二、 當前聘任制下教師權益救濟機制存在的問題

（一） 校內協商調解機制缺失、校工會維權作用有限

建立有效的校內協商調解機制有利于將矛盾化解在萌芽狀態。 《勞動法》 第八十條規定，在用人單位內，可以設立勞動爭議調解委員會。勞動爭議調解委員會由職工代表、用人單位代表和工會代表組成。勞動爭議調解委員會主任由工會代表擔任。國務院 《人民調解委員會組織條例》 也規定企事業單位根據需要設立人民調解委員會。可以說，高校內部調解委員會對教師合法權益的維護起到非常重要的作用。但課題組所調研的G省十所重點本科高校中僅有一所設立了校內人事爭議調解委員會。同時，由于校工會在人事、經濟、組織結構上嚴重依附于高校黨政部門，致使校工會無法充分發揮調解協商、代表訴訟等維權作用。大部分受訪教師認為工會是高校的代言人，當發生利益矛盾時其往往不是站在教師一方，而是站在行政管理人員一方。

（二） 教師申訴制度定位模糊、規定簡單

關于申訴， 《教師法》 第三十九條規定，教師對學校或其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或其他教育機構作出的處理不服的可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內作出處理。教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理。關于教師申訴制度法律性質的定位目前還沒取得共識。一種觀點認為，教師申訴只是非正式的救濟形式，如同憲法中規定的公民申訴權。一種觀點認為，教師申訴實質上是一種行政系統內部的救濟途徑，與公務員的行政監察申訴一樣，申訴處理結果是終局決定，不得提起行政復議或行政訴訟。還有觀點認為，教師申訴制度本身屬于行政復議。[1] 根據行政復議終局性的特征，對申訴處理決定不服只能提起行政訴訟，而不能再提起行政復議。還有一種觀點認為，教師申訴制度的性質要看教師申訴的內容是民事爭議還是行政爭議。[2] 如果屬于民事爭議，教師申訴制度屬于行政裁決，對該申訴決定不服可提起民事訴訟。如果是行政爭議的話，則再看教師與學校的關系是一般權力關系 （即外部行政關系） 還是特殊權力關系（內部行政關系）。如果是一般權力關系，教師申訴制度是行政復議的一種；如果是特別權力關系，其就與公務員申訴一樣，對申訴處理結果不得提起訴訟。

在理論上，教師申訴制度定位混亂；而現行立法對教師申訴也規定得模糊而簡單，缺乏操作性。目前僅 《教師法》 第三十九條及國家教委 《關于<教師法>若干問題的實施意見》 第八條對教師申訴作出原則性的規定，而具體程序問題規定不清晰。如教師的哪些權益受到侵犯是可以提起申訴？申訴不受理的救濟途徑又是什么？ 教師提起申訴的期限、具體受理機構、申訴的程序規則、申訴處理決定的效力、拒不執行申訴處理決定的處理、對于直接涉及人身權、財產權等以外的申訴決定能否提起司法救濟，提起何種司法救濟等一系列問題，現行法規語焉不詳，當事人難以適從。

（三） 人事仲裁與訴訟銜接不順、規定不明確

首先，關于人事仲裁的受案范圍。《人事爭議處理規定》 第二條規定，本規定適用于下列人事爭議： 事業單位與工作人員之間因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議。而 《勞動人事爭議仲裁辦案規則》 第二條規定，本規則適用下列爭議的仲裁： 事業單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關系以及履行聘用合同發生的爭議。可見，根據目前的法規，人事爭議仲裁委員會受案范圍只有兩類：一是解除人事關系所發生的爭議；二是履行聘用合同發生的爭議。而聘用合同的簽訂、變更所發生的爭議似乎不在受理范圍之列。本文開篇的案例里，由學校不續聘引起的糾紛屬于簽訂新聘用合同所發生的爭議。因此，人事仲裁委員會不予受理似乎也是無奈之舉。人事爭議處理的受案范圍過窄往往導致當事人的權益無法得到救濟。

其次，關于人事仲裁與訴訟的銜接。如果對人事爭議仲裁裁決不服、或者在人事爭議仲裁委員會做出不予受理決定后，能不能再尋求司法救濟？根據 《最高人民法院對人事爭議仲裁委員會的仲裁行為是否可訴問題的答復》，人事爭議仲裁是人事行政主管部門對當事人的人事爭議進行的行政裁決。當事人認為人事仲裁委員會作出的人事爭議仲裁侵犯其人身權、財產權的，可以依法提起行政訴訟，但國家行政機關與其工作人員之間發生的人事爭議和事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議除外。據此，對學校與教師之間因解除、履行聘用合同所發生的爭議的人事仲裁裁決不能提起行政訴訟，但能否提起其他類型的訴訟，該司法解釋無進一步的說明。另外，人事爭議仲裁委員會的不予受理決定是否屬于仲裁裁決，能否對不予受理決定提起司法救濟，追究人事仲裁委員會不作為的責任？司法解釋也無涉及。在前述的案例里，兩級法院均否定了對人事仲裁委員會的“不予受理決定”提起司法救濟的做法。因為按照法理，仲裁裁決通常是指仲裁機構對爭議進行實體權利義務的裁判，而不予受理決定屬于對程序的裁決。人事仲裁與訴訟的銜接不順導致救濟不力。

三、聘任制下教師權益救濟機制的完善

聘任制下高校與教師的糾紛變得紛繁復雜，而不同的糾紛類型往往適用不同的救濟途徑。因此，理順救濟途徑、完善救濟機制的前提就是區分不同的糾紛類型并設置不同的救濟程序。在聘任制背景下，高校與教師的糾紛大致可分為三類：一是聘任合同糾紛，即因聘任合同的訂立、變更、履行、終止、履行等引起的糾紛；二是教育行政糾紛，如因教師資格認定、職稱評審引起的糾紛；三是普通的民事糾紛，如高校與教師的知識產權糾紛、建筑物致教師人身受損等的侵權糾紛等。由于第三類糾紛，即高校與教師之間的普通民事糾紛，與一般的民事糾紛并無不同，可采用協商、調解、民事訴訟等普通民事糾紛救濟途徑。因此，以下部分主要針對前兩類高校與教師之間的典型糾紛進行分析，對第三類的普通民事糾紛救濟不再贅述。

（一） 高校與教師聘任合同糾紛的救濟程序

1.關于聘任合同的法律性質

關于聘任合同的法律定性，學界一直存在爭議。有學者認為教師聘任合同應定位于行政合同，適用行政法上的救濟程序；有學者認為聘任合同本質上屬于勞動合同，適用類似于勞動糾紛的救濟程序。本文贊同后者的觀點。理由在于：首先，從教師聘任制實施目標來看，聘任制作為教師任用制度的重大改革，其目標在于改變高校與教師傳統的行政法律關系，促成教師和高校在權利義務上成為平等的主體，以實現高校的自主辦學，提高高校的辦學水平，活躍學術自由的氛圍，促進人才自由流動。其次，我國 《教師法》 第十七條第一款規定：“教師聘任制應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權力、義務和責任。”該款規定明確了聘任合同的雙方主體是高校和教師，兩者的法律地位是平等的，這與行政法律關系有著本質的區別。教師聘任制改革是我國教師任用制度的一次重大改革。聘任制的核心問題是高校與教師的法律關系問題。再次，2008年《勞動合同法》 的頒布更進一步地確認了聘任合同的勞動合同性質。《勞動合同法》 第九十六條規定，事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。從該條的法意可見，聘任合同是一種勞動合同，而且是一種特殊勞動合同。因此，當法律、行政法規或者國務院對聘任合同另有特殊規定時，首先適用特別法；若特別法未作規定，則適用勞動合同的一般法，即《勞動合同法》。這決定了聘任合同糾紛應適用勞動糾紛的救濟程序。

2.關于聘任合同糾紛的救濟機制——“校內協商調解—仲裁—民事訴訟”

基于聘任合同是特殊勞動合同這一性質，我們認為聘任合同糾紛的救濟機制應在現行勞動合同糾紛解決機制的基礎上進行構建，形成“校內協商調解—仲裁—民事訴訟”的順暢機制 。

（1） 構建以高校工會為核心的校內協商調解機制

構建以高校工會為核心的校內協商調解機制的前提是高校工會必須具備充分的獨立性，能夠真正代表教職工。因此，推行高校工會職業化可能會是一種嘗試。我們的具體設想：一是關于工會工作人員的產生問題。由高校所屬的省 （或市） 教育工會作為高校教職工的受托人向社會公開招聘、選拔高校工會工作人員的候選人；各高校的教代會以差額選舉的方式最終確定校內專職工會人員的名單；專職工會人員任期四年，可連選連任。工會專職人員的考核由各校教代會委員會來進行，每年一次；工會人員接受教代會和全體教職工的監督，教代會或超過2/3的該校教職工有權撤銷或罷免其選舉的工會人員。對于工會人員疏于履行職責，對教職工合法權益造成損害的，有關工會人員將依法承擔相應的責任。二是關于工會經費和工會人員薪酬的問題。可借鑒國外的做法，工會的活動經費和工會工作人員的工資福利由自己的會員負擔。 在工會經費的收繳方面，稅務代收代繳是一種有效的工會經費征繳模式。2008年，我國87%省級工會、86%地級市工會以及71%縣級工會實行了企事業單位工會經費委托國稅全額代收。在經費的使用和分配上，在各高校征繳的工會會費中除按一定比例留存于教育工會外，其余的會費均返還各高校工會，以作為該校工會活動經費及工會工作人員的薪酬。各校工會工作人員的薪酬標準由各校教代會決定。工會運作的一切財務收支均需定期公布，并接受教代會和全體教職工的監督。

在高校工會獲得獨立性的前提下，在校工會設立校內的勞動爭議調解委員會。由于工會代表勞動者，對勞動者有親和力，發生勞動爭議時，勞動者因為信任工會組織而愿意選擇設在工會的校內調解委員會調解。而該勞動爭議調解委員會由工會代表、學校代表、教師代表組成，由學校工會主席擔任調解委員會主任。教師代表由教代會選舉產生，校方代表由校方行政部門派員，教師代表人數與校方代表人數一致。若當事人不愿調解或調解不成，當事人也可以直接向仲裁委員會申請仲裁。

（2） 完善勞動人事仲裁機制

2009年1月施行的《勞動人事爭議仲裁辦案規則》 統一了勞動爭議仲裁和人事爭議仲裁的辦案程序，將二者合二為一，打破身份限制，實現勞動者身份的平等。而2010年1月實施的《勞動人事爭議仲裁組織規則》 則將勞動仲裁和人事仲裁的仲裁機構進行了最大限度的整合。在大部制機構改革的背景下，勞動爭議仲裁和人事爭議仲裁整合為一體的進程已經有了質的飛躍。各省市地區已陸續成立勞動人事爭議調解仲裁院，而仲裁委員會統一稱為“勞動人事爭議仲裁委員會”。但是由于在受案范圍的問題上，2009年的 《勞動人事爭議仲裁辦案規則》 仍沿襲2007年的 《人事爭議處理規定》 做法，將“聘用合同的簽訂、變更所發生的爭議”排除在受理范圍之外，導致當事人的權益無法得到救濟。因此，有必要擴展關于仲裁受案范圍的規定，即修改為“本規定適用于事業單位與工作人員之間因訂立、變更、履行和解除聘用合同發生的爭議”。

（3） 理順仲裁與訴訟的銜接

訴訟是公力救濟的最后一道防線，是公平和正義的最佳體現。教師聘任爭議具有可訴性，這是對教師權益最可靠的保障。教師通過何種訴訟維護自己的合法權益，取決于高等學校、教師的法律地位以及由此而形成的高等學校與教師法律關系的性質。我們認為，為了保障教師聘任制的順利進行，保障教師的合法權益，在 《教師法》 和 《勞動法》 中明確聘任關系的勞動合同關系性質，并修改 《教師法》 和 《民事訴訟法》，明確將教師聘任爭議列入民事訴訟范圍，規定把勞動人事仲裁作為啟動訴訟的前置程序，對于仲裁委員會不予受理但符合提起民事訴訟條件的情形，允許當事人依法提起民事訴訟。

（二） 高校與教師教育行政糾紛的救濟機制

高校與教師教育行政糾紛主要包括因職稱評審引起的糾紛和因教師資格認定引起的糾紛。

1.關于教師職稱評審和資格認定行為的法律性質

首先，關于高校教師職稱評審。職稱評審是指教育主管單位或高等學校教師職務評審委員會對教師的教學與科學研究水平和能力進行學術評價，在此基礎上決定是否授予教師相應的職務。高校對教師做出的職稱評審行為是高校內部的人事辦理行為還是具體行政行為，學界和司法界看法不一。[3] 本文認為，高校對教師的職稱評審行為是具體行政行為。

根據 《高等學校教師職務試行條例》 第14條規定：“國家教育委員會指導全國高等學校教師職務任職資格評審工作。省、自治區、直轄市成立高等學校教師職務評審委員會，負責在本地區的高等學校教師職務任職資格的評審工作。國務院有關部委根據所屬高等學校某些專業的特殊需要和教師隊伍的實際情況，可設立高等學校教師職務評審委員會，經國家教育委員會同意，負責所屬高等學校的某些專業教師職務任職資格的評審工作，其他教師職務的評審工作仍由所在省、自治區、直轄市高等學校教師職務評審委員會負責。”該條例第15條規定：“部分高校教師職務評審委員會，經國家教育委員會會同省、直轄市、主管部委批準，有權審定副教授任職資格，或有權審定副教授、教授任職資格。審定的教授報國家教育委員會備案。”由此可見， 職稱的評審權本是專屬于教育行政部門的行政權力。為方便評審工作，教育部通過法律法規的授權方式將職稱評審權賦予部分高校。而那些未獲批準的學校，其職稱評審仍然只能由學校上報材料，由教育行政主管部門審批。因此，高校教師職稱評審行為的主體有兩種：一是教育部門；二是經法律法規授權的高校①。[4] 經批準的高等學校作為法律、法規的授權組織，具有行政主體資格，以自己的名義行使法律法規授予的行政職權并獨立承擔法律責任。也就是說，被授權的高校對其教師的職務評審行為是具體行政行為。《人事爭議處理規定》 將職務評審排除在人事仲裁的受案范圍之外也就不難理解。

其次，關于高校教師職業資格認定。教師職業資格認定是指教育行政主管部門依法對意圖從事教育事業的自然人的思想道德和是否具備相應的職業技能等方面的考核認定。教師職業資格的認定，需要教師參加由教育行政主管部門設置的教師職業資格考試，考試合格后，由教育行政機關頒發教師職業資格證書，才能成為一位真正的教師。這一點類似于律師職業資格考試、會計師資格等職業考試，其都是對考生是否具備相應的職業技能的考核與認定。因此，通過教師職業資格考試，由教育行政主管機關頒發資格證書是一名教師從事教師行業的必經行政程序之一。[5] 依據我國 《行政許可法》 第十二條第一款第三項，“提供公眾服務，并且直接關系到社會公共利益關系的職業，需要確認特殊技能等資格、資質的事項，可以設置行政許可行為”。由此可見，對教師資格的認定是政府對教師的一種教育行政行為；更確切地講，屬于行政許可行為。

《教師法》 第十三條規定，普通高等學校的教師資格由國務院或者省、自治區、直轄市教育行政部門或者由其委托的學校認定。由此可見，教師資格認定行為的主體只有一種，即教育行政部門。高校的法律地位應界定為行政機關委托的組織，即指受行政主體的委托，按照委托的范圍，以委托行政主體的名義行使被委托的行政職權的非國家機關組織。高校本身并不具有行政主體資格，僅在委托機關 （教育行政部門） 委托的范圍內以委托機關（教育行政部門） 的名義實施行政行為，其行為的法律后果由委托機關 （教育行政部門） 承擔。

2.關于教育行政糾紛的救濟程序——行政復議和行政訴訟

教師作為行政相對人，對教育行政行為不服，可以依據 《行政復議法》 和 《行政訴訟法》 的規定提起行政復議和行政訴訟。需要注意的是，高校對教師的職稱評審行為和資格認定行為均屬于外部具體行政行為，所不同的是在教師職稱評審行為中，經法律法規授權而享有職稱評審權的高校在對其教師進行職稱評審時，具備了行政主體資格，能獨立地對外承擔法律責任，可以成為行政復議的被申請人和行政訴訟中的被告；但在教師資格認定行為中，高校只是教育行政部門的受托人，本身不具備行政主體資格，無法就資格認定行為獨立承擔法律責任，在這種情況下，高校不能成為行政復議的被申請人和行政訴訟中的被告。

同時，我們認為應重新明確教師申訴制度的法律性質，修改 《教師法》 中的相關規定，明確教師申訴的性質應為行政復議，將教師申訴并入行政復議（適用行政復議的相關程序，只對教育行政糾紛進行處理，不適用于聘任合同糾紛和普通民事糾紛；對申訴處理結果（即行政復議處理結果） 不服，可提起行政訴訟）。 理由在于：

首先，教師申訴不同于公務員的行政監察申訴。在聘任制背景下，高校與教師之間是基于聘任合同的勞動關系，是平等主體之間的法律關系，而非行政隸屬關系。

其次，教師申訴的性質不應視教師申訴內容的性質而定。《教師法》 第39 條規定， 教師對行政部門、學校或其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或其他教育機構作出的處理不服的可以向相關行政部門提出申訴。此處的合法權益具體指什么， 法律并沒有給出明確的說明。 但這不應意味著教師申訴制度應涵蓋教師與學校或其他教育機構及行政主管部門所發生的所有爭議。事實上，教師與高校的法律關系是多元化的，將眾多的性質各異的爭議類型統歸申訴制度予以解決顯然有違現代法律糾紛解決機制專業化、分工化的根本要求。[6]

再次，從教師申訴制度產生的背景看，教師申訴制度構建的初衷是將其設定在行政救濟體系中。聘任合同糾紛和普通民事糾紛應排除于具有行政救濟機制性質的教師申訴機制之外。

在實施聘任制以前，教師與學校和教育行政部門之間的關系一直被理解為內部行政關系。高校教師身份為國家工作人員，依據1957 年《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》 第十二條的規定： 國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的時候，有權直接向上級機關申訴。該規定開啟了教師申訴之先河。[7] 此后，《教師法》 延續了申訴制度。《<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》規定：“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”本條包含三層內容： （1） 申訴內容直接涉及人身權、財產權可提起行政復議或者行政訴訟；（2） 申訴內容涉及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的也可提起行政復議或者行政訴訟；（3） 申訴內容涉及人事權、財產權以外又不屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的可以進一步采取何種救濟，該條沒有明確。其實，第三種情形涉及作為國家干部的教師與高校形成的行政隸屬關系。這種行政內部隸屬關系無法通過行政復議、行政訴訟、勞動仲裁或民事訴訟來解決，只能通過內部申訴處理，對申訴不服，只能申請復核。綜上所述，教師申訴制度是設定在行政救濟體系之內，對內部隸屬關系和外部行政關系的救濟。隨著聘任制的推行，原來高校與教師之間的內部隸屬關系已向平等主體間的勞動關系轉化，對聘任糾紛的救濟已轉向適用勞動糾紛的救濟機制。因此，我們認為，聘任合同糾紛和普通民事糾紛應排除于教師申訴機制之外，教師申訴機制應只適用于教育外部行政糾紛的處理。

最后，教師申訴應并入行政復議，教師申訴的性質應為行政復議。面對教師申訴制度存在的問題，許多學者提出要在現有的教師申訴制度的基礎上進行完善，將教師申訴設置為獨立于行政復議和行政訴訟之外的機制，并將教師申訴作為行政復議和行政訴訟的前置程序。具體措施包括：在教育行政部門內部設置教師申訴的專門受理機構——教師申訴委員會，對教育申訴機關的組織形式、職能機構和人員編制做出詳細規定，建立教師申訴的一整套程序規范，包括申訴復核制度、委員回避制度、說明理由制度、聽證制度等一系列配套規定。但是，設計任何制度都要考慮相應的制度成本和效率。建立獨立的教師申訴制度，各級教育行政部門和有關政府部門必然要設立專門的申訴委員會，配備專職或兼職的申訴委員。這樣一來，各級教育行政部門和有關政府部門的機構和人員必然要進行擴充。這并不符合我國經濟和政治體制改革的方向，也可能會形成不好的制度示范效應。因為，針對教育領域可以單獨建立教育申訴制度，那么衛生、文化、體育等部門是不是必然也需要建立相應的一整套申訴制度呢？

教師與高校的聘任糾紛可以通過勞動人事仲裁、民事訴訟予以解決；教師與高校的普通民事糾紛也可通過協商調解、民事訴訟的途徑解決。而高校與教師的教育行政糾紛主要涉及職稱評審和資格認定這些具體行政行為。這些具體行政行為與一般的具體行政行為無異，完全可以在現有的行政救濟機制下予以解決。增設一整套或獨立或前置的程序，并不見得可以提高糾紛解決的效率和效果。因此，我們認為將教師申訴并入行政復議，適用行政復議的相關程序，只對教育行政糾紛進行處理；對申訴處理結果 （即行政復議處理結果） 不服，可提起行政訴訟的做法更為可行。

注釋：

①教師職務評審委員會是學校設置的內部機構，沒有獨立經費，只能代表本校履行教師職稱的評審職責，而不能以自己的名義獨立實施教師職稱評審行為。因此，各校的教師職稱評審委員會不是教師職稱評審行為的主體。而經法律法規授權的高校才是教師職稱評審行為的主體。

參考文獻：

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（責任編輯 于小艷）