公共管理視域下文檔管理理論與實踐范式研究

摘 要：隨著我國改革開放的深入和社會各項事業的進步，我國社會步入全面的、整體性社會轉型期，公共管理思想成為我國當今公共事務管理的主導思想。檔案管理作為我國公共事務管理的組成部分，也逐漸汲取了公共管理的精華部分，公共管理理念對我國當代檔案學思想影響也日漸明顯，公共檔案館、民生檔案、社會檔案館的理念破土而出。

關鍵詞：公共管理；公共檔案館；民生檔案；社會檔案館

中圖分類號：G271 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）09-0160-02

一、公共管理——公共事務管理的主導理念

公共事務管理是人類社會活動中的一項重要內容。公共事務有兩重含義：一為公共領域的事務；二為關涉公眾共同利益的事務。公共事務可以界定為：公共領域內關乎公眾共同利益的事務[1]。可以說，從日常生活中的醫療、教育、住房、養老，到市場秩序維護、大型水利設施的修建，以及公眾的財產、人權和自由等權利的實現都與其有著密不可分的關系。公共管理是以政府為核心的公共組織以促進公共利益最大化為宗旨，運用政治的、法律的、經濟的和管理的理論與方式，民主運用公共權力，并以科學的方式，依法有效提供公共服務和公共物品的活動[2]。與傳統的行政管理相比，兩者的責任對象是不一樣的，社會管理的理念也是根本不相同的。傳統的行政管理主要是向國家負責，在社會管理過程中缺乏一種人文關懷的公益性理念，而公共管理則主要是向社會與公眾負責，強調以人為本的公益性理念。公共管理是一種建立在得到強化了的公共精神、公共利益、正義原則與公眾參與基礎上的一種服務型社會治理模式，它的核心價值體系是以人為本與社會正義，即向公眾提供公共服務，實現公共產品的有效供給，并時刻關注公共利益的實現，追求公共利益的最大化，它的核心要素是管理好國計民生的社會公益事業，意味著以政府投入為主、納入公共財政體系的公益化發展模式的回歸[3]。20世紀80年代以后，在經濟全球化和市場一體化、經濟體制和政治體制改革不斷推進、社會組織的培育和公共領域的發展、信息技術飛速發展和普遍運用等多種社會因素的推動下，我國社會步入全面的、整體性社會轉型期，學習和借鑒公共管理改革的經驗，從理念、體制到方式等進行深刻的改革，成為我國公共行政學眾多學者關注的課題和理論取向，成為指導我國公共事務管理的主導理念。

二、檔案事業——公共管理的核心要素

公共管理的核心要素是管理好關乎國計民生的社會公益事業，檔案館是我國檔案事業的主體，我國的檔案事業也可以理解成檔案館事業。我國檔案管理體制將檔案館定位于事業單位是有利于檔案館樹立“公共利益”服務目標的，因為事業單位定義內在蘊含了“公益性”。事業單位是一種具有中國特色的社會組織，其概念誕生于新中國成立之初，人們一般將事業單位理解為不具有行政管理職能、為國民經濟和社會發展服務、不以盈利為目的的實體性社會組織。1998年國務院發布了《事業單位登記管理暫行條例》，第一次對我國事業單位進行了規范定義，即事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。因此，事業單位的定位實際上強調了活動的“公益性”和“非營利性”，也區別了“行政管理”與社會服務。相應地，我國檔案館事業屬于社會公益事業，是公共管理的核心要素之一[4]。

三、公共服務——檔案學思想的新趨向

檔案事業的社會公益性質，成為公共管理的核心要素。公共管理的理念和思想不可避免地滲透到檔案管理領域，對當代檔案學思想產生了深遠的影響，使檔案服務思想由“官本位”向“民本位”轉變，將封閉性的服務提升到了檔案公共服務的高度，逐漸強化為全體公民服務、關注民生民意、維護公共利益的服務目標，更加強調檔案部門的公益性和公共責任，更加重視服務受體的公眾性和“公民個人”的權利實現。于是，以“公共檔案館建設”帶動的“檔案公共服務”思想成為我國檔案學思想的新趨向，不斷詮釋著檔案事業的服務本質，具體而言，這種趨向主要表現在以下方面：

（一）公共檔案館理念的形成

公共服務理念使檔案部門全面審視國家檔案館的歷史、現狀及發展前景，并重新思考國家檔案館的傳統定位和新形勢下的正確定位，一種接軌國際、符合國情、以人為本的檔案館建設理念順勢而生。“公共檔案館”的首次提出源于19世紀30年代的英國。2002年，朱基在第九屆全國人大五次會議上所做的《政府工作報告》中提出，要“加強圖書館、博物館、文化館、科技館、檔案館等公共文化和體育設施建設”，將檔案館確立為公共文化服務的主體。自此公共檔案館的理念開始在我國流行，公共檔案館建設成為學術研討的熱點話題，理論氛圍開始形成。2003年在上海舉辦的“新時期公共檔案館建設”論壇就公共檔案館的定位、目標、功能開發、形象設計、實現途徑、未來走向進行了研討。2005年在上海舉辦“面向未來的城市檔案館”國際學術研討會就新時期公共檔案館的發展之路等議題進行了探討；2005年在中國人民大學信息資源管理學院舉行的“公共檔案館利用服務社會化”學術研討會就公共檔案館的界定等問題進行了研討；2005年在沈陽舉辦公共檔案館建設專題報告會就公共檔案館的含義及其歷史背景、我國綜合檔案館公共服務的現狀及面臨的任務進行了闡述。尤其是近幾年來，檔案報刊發表了不少探討公共檔案館建設的文章，也有學者在檔案館基本理論專著中就構建我國公共檔案館系統進行了系統的理論探索。“公共”二字揭示了檔案館為民眾所有的性質。公共檔案館是公共文化設施，理應服務于人民，為民眾共享[5]。公共檔案館的提出并不是建造一個新的檔案機構，而是從理念到行動上變革檔案館的利用服務工作。公共檔案館的建設也并不僅僅是一種口號和理論，而是承載著我們實現“檔案公共服務”的美好理想。公共檔案館建設，充分反映出我國檔案服務“公共性”的加強，也凸顯了社會公眾對“檔案公共服務的”現實需要和未來期許。對公共檔案館建設的實踐發揮著總結、引導和前瞻的作用。

（二）民生檔案成為新的關注點

民生檔案是圍繞著黨的十七大報告所提出的核心內容——要加快推進以改善民生為重點的社會建設而提出的。2007年12月29日，為認真貫徹黨的十七大精神，全面落實科學發展觀，推動民生檔案工作深入開展，推動建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系和服務人民群眾的檔案利用體系，國家檔案局印發《關于加強民生檔案工作的意見》要求全國各級檔案部門貫徹實施，檔案界迅速掀起一場民生檔案的熱潮，檔案界的一些學者也開始關注民生檔案的研究。檔案部門借十七大契機提出民生檔案，一方面是國家和政府的政治體制改革的需要，另一方面昭示著檔案部門更加關注社會民生，塑造“親民”的檔案文化導向。民生檔案的指導思想是通過檔案工作貼近民眾，從而對涉及民生內容的檔案加大監控力度，以保證這部分檔案的齊全歸檔、安全保管和有效利用。檔案界的學者紛紛從理論高度上來闡釋和探討民生檔案的相關范疇。要求全國各級檔案部門自覺將民生檔案工作納入工作范疇，積極探索民生檔案管理和利用途徑，為構建和諧社會做出應有的貢獻。意見下發后，各級檔案行政部門立即開展了一系列相關宣傳工作。除此之外，各級檔案部門和檔案學會也積極組織形式豐富的以民生檔案為主題的研討會，各種檔案學雜志上也刊載了諸多相關文章，以期為檔案管理實踐部門提供開展檔案工作的新思路，促進檔案工作社會化的深入。檔案服務民生理念，是各級檔案行政管理部門為響應服務理念以及改善民生的思想在檔案管理工作的回應，是對檔案館以人為本的服務理念的進一步強化。

（三）社會檔案觀初現端倪

1991年，在第十三屆國際檔案大會上，加拿大檔案學者特里·庫克總結出，檔案理論和實踐正經歷著從“國家檔案觀”向“社會檔案觀”的轉折。事實上，順應世界潮流，當前我國也正在經歷著這種檔案思想的變遷[6]。新中國成立初期，人們對檔案的認識還僅局限在“國家檔案”、“黨政檔案”；將檔案館視作黨和政府的附屬機構，而不是公共性科學文化事業機構。改革開放以來，這種“國家檔案觀”逐步淡化，1983發布的《檔案館工作通則》明確了檔案館的科學文化事業機構性質，也拓展了檔案工作的服務范圍。1987年，《檔案法》制定后，檔案界和社會其他各界人士更加清晰地意識到，檔案工作是一項社會的公益性事業，而不僅僅是黨和國家的政治性活動。21世紀以后，2003年9月的全國社區檔案工作座談會，2004年4月的全國農業和農村檔案工作經驗交流會，2005年4月的全國民營企業檔案工作座談會，2006年3月的全國檔案館拓展社會服務功能座談會，2007年國家檔案局楊冬權局長在“中國·沈陽家庭建檔與和諧社會建設高層論壇”提出家庭建檔這項工作有“三個有利于”，即有利于家庭、社會、檔案工作，這些都充分反映了上述檔案工作重心的轉移，說明了“社會檔案觀”的深入。從國家檔案觀到社會檔案觀的轉變，是以人為本，還政于民、還檔于民的必然選擇，是檔案由政治功能向文化功能的回歸，是檔案工作向從“國家模式”過渡到“社會模式”的思想根基和前提條件。社會檔案觀使得檔案界乃至整個社會開始重新審視檔案的價值，體會檔案的意義，積極地利用檔案為社會服務。

以上三個理念，是筆者基于公共管理視角探索檔案領域的新的思想——檔案公共服務思想的趨勢所衍生的三個理念，它們是從檔案公共理念的不同角度的分支理念，有一定的交錯性和重復性。總而言之，檔案公共服務思想拓展和升華了檔案理論界的視野，順應了社會發展對檔案工作的新要求，其思想指導的檔案管理實踐為檔案工作貫徹科學發展觀、服務構建社會主義和諧社會找到理想切入點。

參考文獻：

[1]曹聞民，陳憲.檔案文化學[M].北京：國家行政學院出版社，2007.

[2]添有.嬗變與重構：當代中國公共管理模式轉型研究[M].桂林：廣西師范大學出版社，2008.

[3]徐桂華.新范式與新工具：公共管理視角下的公共政策[M].北京：中國社會科學出版社，2008.

[4]李揚新.檔案公共服務政策研究[M].上海：世界圖書上海出版公司，2011.

[5]馮惠玲.論檔案館的“親民”戰略[J].檔案學研究，2005，（1）：10-13.

[6]張斌，徐擁軍.檔案事業：從“國家模式”到“社會模式”[J].中國檔案，2008，（4）.