論職權法定是依法行政的核心、法治國家的靈魂

摘 要：法治國家的建設包含了立法、執法、司法、法律監督等多個方面，涉及眾多理論原則和規則，職權法定這一原則，作為依法行政的核心，有著十分重要的意義。基于行政職權泛濫的現實，只有真正將其從權力產生的“源頭”進行法律化，才有可能將行政行為真正規制于法律的框架內，所以說，職權法定從邏輯上就天然地成為了依法行政的核心。而從法治國家建設的現實來看，目前破壞法治國家建設的很大一部分阻力就在于行政公權力的過分擴張，行政行為得不到法律的全面控制，所以，為了真正達到法治國家建設的目的，必然要將職權法定落到實處，并且越來越成為當前建設法治國家所亟須解決的重要問題，所以說，職權法定是依法治國的核心、法治國家的靈魂。

關鍵詞：職權法定；依法行政；法治國家

中圖分類號：D920.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）09-0106-02

職權法定原則是依法行政的基本原則之一，它是行政機關及其公務員在依法行政中必須首先遵循的原則。職權法定的含義是指行政機關的創設來源于法律的規定，行政機關的權力來源于法律的授予，行政機關及其公務員在行使權力，做出決定時，首先應當看法律有無規定、法律是否允許，同時，即使有行使權力的法律依據，還必須按法律所設定的權力范圍和要求去行使，而不能為所欲為[1]。在當前我國全面建設社會主義法治國家的進程下，越來越多的人開始關注職權法定對于法治國家建設的關鍵意義，雖然說法治國家的建設包含了立法、執法、司法、法律監督等多個方面，涉及眾多理論原則和規則，但是，職權法定這一原則，作為依法行政原則的核心，越來越成為當前建設法治國家所亟須解決的重要問題，甚至可以毫不夸張地說，職權法定是依法行政的核心、法治國家的靈魂。

一、職權法定與依法行政、法治國家的邏輯關系

我國在建設社會主義法治國家的過程中所提出的指導方針是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，其中，“有法可依”是建設法治國家的前提條件，建立健全法律制度體系，形成在憲法之下的完善的法律體統和國家權力關系，是建設法治國家的先決條件。但是，“有法必依”是為了“有法必依”，如果“有法不依”，則法律就成為了一紙空文。所以說，“有法可依”和“有法必依”是建設法治國家的重要環節。

依法治國天然地要求國家的行政和司法都要在法律的框架下進行，司法系統依法辦事一直以來被貫徹得相對較好，這也是司法的性質所決定的，司法機關作為國家專門進行法律事務管理的機關，不論是從其職權設計還是從業人員配置上，都是將法律作為一項重要參考指標來進行的，司法機關的人員在行使國家賦予的司法權時，當然會按照法律辦事，這是他們工作的天然屬性。所以，真正決定依法治國能否得以最終實現的內容就是政府行政公權力部門能否在法律的框架下進行管理國家事務和社會事務。所以，依法行政是依法治國的重點和核心。

依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事物必須有法律授權并依據法律規定。在針對依法行政這一命題進行討論的觀點中，幾乎所有人都會將職權法定作為依法行政的重要內涵，認為職權法定是依法行政的先決條件，所以，依法行政這一原則可以說是天然地包含著職權法定的含義。

綜上所述，從法治國家、依法治國到依法行政、職權法定，這幾個命題在邏輯上形成了層層包含的關系，每一個外延命題都因其目的和手段天然地囊括了對內延命題的追求。

二、依法行政原則對職權法定的依賴

由于行政權是憲法和法律賦予國家行政機關管理政治、經濟和社會等事務的最重要和最強大的國家權力，因此，只有落實行政權或行政執法權的行政法制約，確保行政權的合法行使，才能真正實現依法行政。

行政執法權是行政機關專有的權力，是國家權力的重要體現，其特點主要表現在：（1）執法領域廣泛。行政權力廣泛存在于國家行政管理的各個部門，是一種最廣泛的國家權力，凡是有行政權力存在的地方，幾乎就有行政執法權的存在。（2）自由裁量度大。行政執法權面對千變萬化的現實問題，為了提高行政效率和盡快解決問題，法律賦予行政執法權的自由裁量度往往比賦予司法權的自由裁量度大得多。行政執法權擁有較大的自由裁量度，這在客觀上為解決復雜的行政管理問題，提高行政效率提供了重要的保障，但是，自由裁量度大也容易產生執法的任意性，甚至人為地擴大行政執法范圍，加大處罰的力度，造成行政執法的違法，侵害公民的正當權益。（3）以國家強制力保證行使。行政執法權是國家行政管理權威的具體體現，因此，任何國家對行政執法權都非常看重，把行政執法權看成是國家權威的重要組成部分，以國家的強制力保證行政執法權的實現[2]。

職權法定原則是依法行政的基本原則之一。它是行政機關及其公務員在依法行政中必須首先遵循的原則。當前，我國正在大力推進法治政府的建設，而所謂法治政府，它是歷史發展到一定階段的產物，其所包含的基本原則——職權法定原則也體現了歷史發展的客觀必然性，堅持這一原則，對于我國行政機關的依法行政具有十分重要的意義。

首先，職權法定原則是創建約束型政府的先決條件。在憲政思想下，政府是在憲法的框架下，由人民所選舉出來的進行管理國家事務和社會事務的機構，政府所執行的每一項事務，都應該被憲法和法律所約束，而不能夠由政府任意為之。政府不能夠隨意地行使具有暴力和強制色彩的公權力，公務人員也不應當被賦予過多的“自由”，這主要是為了約束政府的行為防止其任意迫害公民的權利。創建約束型政府是憲政思想的必然要求，也是現代國家的必然選擇，通過職權法定，人民的意愿就通過法律的形式對政府的行為進行規范，達到了約束政府行為的目的，也在一定意義上實現了憲政和法治。

其次，職權法定是建立契約型政府和服務型政府的內在要求。幾千年來封建思想壓迫下的“人治”思想，讓人們習慣了成為中央集權而不是對人民負責和為人民服務，于是超越職權、濫用職權、以權代法、以權謀私、貪污賄賂等現象屢見不鮮。但事實上，根據社會契約理論，公民和法人作為納稅人，通過向政府繳納賦稅來換取政府公權力的服務和保護，所以，政府與公民是建立在民法契約關系上的類平等主體，政府提供服務的質量決定著其是否“對得起”公民和法人的稅費。因此，強調職權法定原則，就可以讓每個公務員都懂得其手中的權力是人民授予的，人民通過平等的契約“雇傭”公務人員和政府在法律的范圍內“自由”地行使國家權力，通過服務來換取國家稅費轉化成為的勞動報酬，徹底打消“官與民兩個階級”的隔閡，真正做到“全心全意為人民服務”。

再次，職權法定原則是建立廉潔型政府的客觀要求。人是有私欲和權欲的動物，憲政就是為了控制執政者的權力濫用。權力的行使一旦違背人民授權的初衷，將出現政治異化。對此，美國憲法之父麥迪遜對世人警告說：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[3]因此，行政機關在法律范圍內活動，應當遵循職權法定原則，遏止權力濫用及腐敗，通過對職權的約束來達到建立廉潔型政府的目的。強調職權法定原則，還能夠使行政機關及其公務員都在法律范圍內活動，自覺接受人民監督，更加有利于公民對政府的信任，有利于整個社會的全面發展。

由此可見，為了實現依法行政，并且達到建立約束型、契約型、服務型、廉潔型的政府的目的，職權法定都是要遵守的首要原則，所以說，依法行政原則依賴于職權法定，職權法定是依法行政的核心。

三、建設法治國家必然以職權法定為靈魂

經歷了漫長“人治”社會的中華民族，隨著民族的解放和經濟的發展，越來越認識到了“法治”對于國家長足發展的重要性，建設法治國家幾乎成為了全體公民的心聲。現代意義上的法治國家，基本含義是國家權力，特別是行政權力必須依法行使。

建設法治國家，在目前的現實中，主要表現在規范行政行為，將行政行為納入法治的范疇，不斷將依法行政原則落實到位，理由如下：

為了建立一個民主法制的國家，首先要將民主憲政落實到位。我國實行的是以人民代表大會制度為核心的人民民主專政，憲法作為國家的根本法，在法律效力上具有最崇高的效力。在憲法的指導下，人民代表大會行使立法權，中央和各級政府各司其職進行國家的行政管理，各級法院和檢察院行使司法權，構成了立法、行政、司法的體系，我國目前的現狀是，人民代表大會在行使立法權時，嚴格遵循《立法法》的程序，將立法活動納入法治的軌道；司法機關在行使司法權時，也是遵循不同的程序法律和實體法律進行司法活動，加之司法機關工作人員作為法律工作者的先天優勢，其活動也在法治的軌道下不斷完善。當前形勢下，最需要完善的，就是將行政行為全面納入到法治的范圍，形成系統的行政法治是目前建設民主法治國家的核心工作。

職權法定原則完全符合民主憲政的客觀要求。從近代資產階級革命開始，天賦人權、人民主權和法律至上等學說，肯定了行政權的所有者是人民，政府只是充當一個行使者的角色，正如法國啟蒙思想家羅伯斯庇爾所說：“人民是主權者，政府是人民的創造物和所有物，社會服務人員是人民的公仆。”因此，近代憲法的出發點就是限制政府的權力、保障公民權利。西方國家的“代議民主制”都標榜人民是權力的唯一合法的所有者。許多國家由此都把自己稱為人民共和國或民主共和國。中華人民共和國的一切權力屬于人民，行政機關的職權不是行政機關本身所固有的，而是經人民授予，也就是由人民制定的法律法規而授予的。所以，職權法定原則是民主憲政的必然產物。江平教授認為“憲政的最高原則是權力制衡”。法治的核心價值是對公權力形成有效的制約。只要在與人治對立的基礎上講政治，其含義必定包括對公權力的制約。從這種意義上說，法治主要要解決的是手中握有權力的人如何依法行使職權的問題，正確行使職權，有效實現權力制衡的一個首要前提便是“職權法定化”。因此，政府職權法定化則是法治的一個重要方面，法治則是政府職權法定化的根本目標。

綜合看來，職權法定作為依法行政的核心，同時，也是符合民主憲政思想的核心產物，加上依法行政在建設法治國家中的核心作用，使得職權法定原則成為了建設法治國家的核心工作的核心，也就是建設法治國家的靈魂。

參考文獻：

[1]孟大川.職權法定原則的內涵、意義與要求[J].探索，2001，（5）：143-144.

[2]周湘偉.職權法定與越權無效——略論行政執法權的行政法制約[J].湖南行政學院學報，2008，（5）：39-42.

[3][美]漢密爾頓，等.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1980：284.