城鎮化及新型農村社區的法律問題研究

摘 要：為保證我國城鎮化和新型農村社區的健康可持續發展，加強城鎮化和農村社區的法律問題研究尤為重要。在城鎮化和農村社區的建設中，也出現一些問題，主要表現為民宅被拆遷、耕地被占用、高耗能和高污染的小工廠對資源的破壞和對環境的污染，城鎮化和農村社區建設在拆遷、征地過程中伴隨著野蠻的暴力，引起群眾的嚴重不滿。因此，要制定相關的法律保護城鎮化和農村社區的穩步成長，確保農民的自主權，住宅地和田地農民有自由使用權；依法建設農村社區，防止非法暴力的發生；法律保障農村社區居民的參與管理權等。

關鍵詞：城鎮化；農村社區；法律問題

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）09-0110-03

在城鎮化快速推進的背景下，我國的農村社區也發生了根本性的變化，但仍然保留著一些傳統的痕跡，和城市社區有著明顯的區別。為保證我國城鎮化和新型農村社區的健康可持續發展，加強城鎮化和農村社區的法律問題研究尤為重要。

一、城鎮化

城鎮化指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、第三產業不斷向城鎮聚集，城鎮數量增加，人口增多、規模擴大、功能健全的一種歷史過程，它伴隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步、產業結構的調整，農業由于低效率和低附加值而無法吸納原有的勞動力，大量原來從事第一產業——農業的人口轉向第二產業工業和第三產業服務業。城鎮和農村的最大區別是，農村是田地和農民，而城鎮是工廠、商店和農民之外的工人、商人、公務員、市民等。

城市是人口集中、工商業發達、居民以非農業人口為主的地區，通常是周圍地區的政治、經濟、文化中心。中國根據市區非農業人口的數量把城市分為四等：人口少于20萬的為小城市，20萬至50萬人口的為中等城市，50萬人口以上的為大城市，其中又把人口達100萬以上的大城市稱為特大型城市。城市人口的下限沒有統一的說法，一般認為，作為城市的非農業人口應該在2-3萬人以上。截止2010年中國設市城市數量增加到700余個，縣級市400個左右，而縣級之上還有較大的市、省會城市、副省級市、直轄市。考慮到全國縣級行政單位2 000多個，遠遠高于縣級市的數量，很多縣的首府所在地并不被認為是城市，只能算是城鎮。縣級市的首府所在地的人口一般較多，中東部縣級市的首府所在地的人口早已超過20萬，如果將人口2萬以上的聚居地都稱為城市，全國絕大部分縣城都達到這個人口規模，甚至一些大的鄉鎮府所在地的人口也在2萬人以上，那么全國的小城市數量是數以千計了。

黨的十八大報告明確提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。”城鎮化建立在農業現代化的基礎上，意味著在農業生產率大幅提高的情況下，農業所需要的勞動力越來越少，大量農業人口轉化為非農業人口，農民的居住也由過去的極其分散的村莊轉為農村社區或鄉鎮。目前中國的城鎮化剛超過百分之五十，遠遠低于發達國家百分之八十左右的城市化率。中國在城鎮化過程中，相當一部分人進入城鎮而不是城市，因為不同于美國農業的成片集約經營，我們的地理環境是不適于大規模機械操作，大部分農田是以手工操作為主，配合機械操作，這就決定農民離田地不可太遠，農村社區離田地還是較近的，如果搬到城市社區，種田收割就成為問題。研究者認為，中國的城市化并不是大城市化，而是相當一部分人在小城市、小城鎮里，小城市主要是指縣城所在地，而小城鎮主要是指鄉鎮政府所在地，如果市鎮不分，以城市化統稱，那么小城市是指縣城和鄉鎮政府所在地的城鄉結合部。但是考慮到我國農村的實際情況，城鎮化比城市化這個術語更為科學，也就是充分考慮鄉鎮在非農業化中的重要作用，發揮鄉鎮吸納非農業人口的重要作用。黨的十七大進一步指出：“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”這就是說，城鎮化與城市化還不是等同的概念，城鎮化應該包括城市和小城鎮，小城市和小城鎮也不是同一概念，小城市是相對于大中城市而言的，至于小城鎮，是因為城鎮是鄉鎮政府所在地，而鄉鎮是最低級行政級別，故人口比小城市也少，城鎮面積也比小城市更小，所以與城市相比只能稱作小城鎮。當然，中東部的有的較大鄉鎮的人口可能比西部的縣的人口還多，中東部城鎮的人口和面積完全可能超過西部縣城的人口和面積，所以小城市和城鎮的區分并不以人口和面積為唯一依據，行政級別是主要的標志。

二、新型農村社區

費孝通最先于1933年將帕克的社會學論文集中Community一詞翻譯為“社區”，并得到學術界的認同。對于“社區”的含義學界眾說紛紜，社會學家楊慶塑于1981年統計出，對社區一詞的定義達140余種。一般認為，社區必包含地域、人口、區位、結構和社會心理五個基本構成要素[1]。

社區通常指以一定地理區域為基礎的社會群體。世界衛生組織于1974年將社區定義為：“社區是指一固定的地理區域范圍內的社會團體，其成員有著共同的興趣，彼此認識且互相來往，行使社會功能，創造社會規范，形成特有的價值體系和社會福利事業。每個成員均經由家庭、近鄰、社區而融入更大的社區。”按照這個權威性定義，社區包括以下部分：（1）人民。社區由人所組成，而且保持適當的數量，人多難于互動，人少不能利益互惠；（2）疆界。以地理的范圍來界定社區，如農村的村民小組，城市里的一個居民小區，一個村民小組的田地、山林都與其他村民小組分開，住在一個小■里與其他村民小組分開，而城市的居民小區一般也有圍墻和大門與其他居民小區分開。（3）互動。社區內居民由于生活所需彼此產生互動，如農村社區的村民共同修路，紅白事一道參與，城市里的居民小區居民享用共同的物業服務和共同繳納物業費。（4）認同。社區居民習慣以社區的名義與其他社區的居民溝通，并在自己的社區內互動，他們都是鄰居，相信“遠親不如近鄰”，能夠互相幫助。

對于新型農村社區也有各種認識，有人認為，新型農村社區指在農村合村并點的地域中以行政村或中心村為一定范圍，以從事第一產業的農民為主體的同質人口組成，以村委會為農村社區居委會自治組織，便于鎮街指導，便于以村委會為主體進行社區建設與管理，具有明顯認同感和歸屬感的社會生活共同體。這種觀點承認了拆村并居的合理性，筆者并不認同。新型農村社區的社員在生活觀念、信息開放、人際和諧關系和社區的法律治理等方面都較傳統的社區觀念有較大的改善。

農村社區的概念也是在不斷發展之中，蔡禾認為農村社區就是社區中的居民以農業生產活動作為其主要經濟來源的一種社會區域共同體[2]。這個概念在20世紀80年代以前還是準確的，但在20世紀90年代起，隨著農民工的增多，農民的主要收入不是農業，而是以打工為主要收入來源，因為我國農村人多地少，靠農業耕作的收入不可能多，而農民工的工資不斷提高，還有的農民從事運輸、經商和手工業，甚至自己當老板，非農業的收入早已超過農業的收入。

傳統的農村社區是指以農業生產為主要活動內容而聚集起來的人們生活的共同體，其社會結構簡單，封閉程度較高，如一個村民小組百十號人，二三十個家庭，生活來源是田地所種的糧食和蔬菜，還有的人是木匠、瓦匠等，日用品很多就能夠在內部解決，不能自行解決的才去集鎮購買，他們與外界交往很少，甚至打發時間的方式也就是在一起聊天，因為那時農村還沒有電視和手機，很多人很少走出本轄區鄉鎮，去縣城的就很少，很多人一輩子沒有坐過火車。但是改革開放以后，農民逐漸富裕，上世紀90年代，電視在農村逐漸普及，到了新世紀手機也逐漸普及，很多農民走出去打工和創業，接受外界的新生事物，農村社區也不再封閉了，傳統農村社區向開放的農村社區轉變。隨著經濟社會的發展，現代意義上的鄉村社區與傳統的鄉村社區相比，在內涵上有了很大的變化。鄉村社會已不再是封閉的、與外部隔絕的、自給自足的、缺乏分工的生產方式和生活方式，而與外部、與他人有著十分緊密的聯系和依存度。農村社區主要按共同居住、相互聯系、有共同的認同感和歸屬感的標準而建設。社區組織既借助于自然村、村民小組等傳統組織資源，又不限于傳統的天然的、血緣的、行政的組織限制，主要取決于相互的自愿合作。通過這種自愿合作基礎上的社區組織，滿足村民的各種社會化服務需求，為村民的自由自主自治活動提供制度性平臺[3]。目前，我國農村的道路建設取得階段性成果，實現了村村通公路，大部分村民組也通了簡易公路，小車可以直接開到家門口，這樣通過公路建設，進一步縮短了農村和城市的連接時間，使城鄉一體變為現實。一個農村社區的社員，開車幾分鐘就到了鄉鎮，再開車半小時到一小時就可以到達縣城（縣級市），農村人也融入城里人的生活方式。

還有研究者認為，對今天農村社區概念的界定，必須要揭示城鄉社區的區別和聯系，以及反映市場經濟條件下農村城鎮化和工業化的要求。我們認為農村社區是指一定地域范圍內，以小城鎮為中心地，以自身為腹地，具有一定互動關系和共同文化維系力的人口群體，并進行一定的社會活動的社區類型。其具有人口密度低、同質性強、流動性強、風俗習慣和生活方式受傳統勢力影響較大、社區成員血緣關系濃厚等特點[4]。這個定義揭示了農村社區和城市社區的一個重大區別：血緣關系。農村社區一般是一個或幾個家族的擴大延續，血緣關系濃厚；而城市社區的居民來自四面八方，彼此并不認識，沒有血緣關系。農村社區的社員之間是“熟人”關系，而城市社區的社員之間是“生人關系”，社區內的社員日常交往少，甚至鄰居之間也缺乏了解。

三、城鎮化和新型農村建設中所存在的法律問題和對策

在城鎮化和農村社區的建設中，也出現一些問題，主要表現為民宅被拆遷、耕地被占用、高耗能和高污染的小工廠對資源的破壞和對環境的污染，城鎮化和農村社區建設在拆遷、征地過程中伴隨著野蠻的暴力，引起群眾的嚴重不滿，嚴重違反《土地管理法》、《環境保護法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關規定。尤其是沿海地區已經發達，一些污染嚴重的項目在沿海得不到審批，甚至已經開工的污染項目也被關閉，這些污染企業向內地轉移，為了引進項目，搞好面子工程、政績工程，內地的當地政府是歡迎這些污染項目的，但當地的民眾已經覺醒，對這樣的污染項目堅決抵制，四川什邡市民眾抗議污染環境的鉬銅項目，什邡周邊的城市也加入聲援，市政府宣布暫停冶煉廠開工。一些地方，出現農民“被上樓”的情況，河北廊坊2006年被評為生態文明村的董家務村，在“被上樓”的呼聲中一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，通往村居的水泥路被鏟平。山東諸城市取消了行政村編制，1 249個村合并后變為208個農村社區，諸城70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區小區”。集中居住降低了農業生產的便利性，使農民的畜牧副業難以為繼，這就增加了農民的種田時間和減少農民的收入，引起農民生活成本的上漲。還有的農民根本無錢購買樓房，引起各種沖突，成為社會關系緊張的一個根源。農民或許傾向于離開農村而另謀生路，“上樓”運動無疑是對糧食安全的一次背叛。

“上樓”也好，合并村也好，確實急不得，不能強迫農民離開多少年守護的田園，集中到樓里。對這些問題的解決，歸根結底靠法律來解決。正如研究者指出：“治理手段要多樣化，以環保教育為先導，以法治為主導，以罰款為輔助。自然資源的開采要以法律為準繩、以法治為手段，認真貫徹國家有關加強水、土地、礦產、森林等資源管理的法律文件；在法律許可的范圍內創新自然資源開采機制；總體規劃、統一管理、規模開采、集約經營；制定合理的價格征收標準，依法征收資源使用、補償等費用。自然資源的使用要以節約為先導，倡導節水節電節能，加強水電資源的循環利用；倡導節約用地，實行最嚴格的耕地保護制度。”[5]無論污染項目的引進，還是“被上樓”，都只是當地的土政策，缺乏法律依據。同時也反映了我國對城鎮化和農村社區的建設還缺乏嚴密、科學的法律保障，所以要制定相關的法律保護城鎮化和農村社區的穩步成長：（1）確保農民的自主權，住宅地和田地農民有自由使用權，不能強制拆房子改造為耕地，也不能把良田變為居民小區和工廠。實際上，農民的住宅地的土壤質量和水源都沒有保證，變為耕地也不是好耕地，相反“上樓”運動的樓房多是由平坦開闊的良田改建而成，“增減掛鉤”本意是刺激土地整合，卻被當地政府歪曲地理解為支持“上樓”運動。所以要明確農民對自己的住宅地和田地的自主權，地方政府沒有權力強迫農民拆掉自己宅基地的房子而搬到統一的農村居民小區。正如陳錫文指出：單純為了增加城鎮的建設用地指標而到農村去“拆村并居”，違背經濟社會發展規律，后患無窮。讓農民放棄承包地和宅基地來換取市民身份的做法于法無據、于理不合[6]。（2）依法建設農村社區，防止非法暴力的發生。農村社區建設是一個自然、漸進和文明的過程，不可能一蹴而就，也不能為了建設速度而忽視貧困村民的實際承受能力和他們的生活訴求，所以在拆村并居中嚴禁使用暴力，認真做好說服工作，使村民根據自己的實際情況決定是否“上樓”，不能采取強制手段迫使村民“上樓”，要變被動“上樓”為主動“上樓”。《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知（國發[2010]47號）》，于2010年12月27日印發，強調應“因地制宜、量力而行、循序漸進”，要為拆遷安置農民提供多種建房選擇，尊重農民意愿，嚴禁不顧條件“大拆大建”，強制農民上樓。江蘇省邳州市壩頭村被整體拆遷，但農民公寓還要村民補差價購買，村民徐傳玲因購買不起樓房自殺，當地強制農民上樓，十多人被打傷住院，甚至有村民還被拉到湖邊，受到“沉湖”的死亡威脅。“被上樓”不是出自農民的意志，從法律角度看，更是觸犯了本該屬于農民的宅基地使用權。（3）法律保障農村社區居民的參與管理權。自實行村民自治制度以來，民主選舉工作取得了顯著成就。但民主管理、民主決策和民主監督三個環節較為薄弱，相對滯后，以至于出現選舉之后村務管理中無民主的狀況。因此，農村社區法律建設應該通過各類制度創新，賦予村民更多的民主決策權、民主管理權和民主監督權，更好地保障村民的基本權益，提高農村的民主水平；重視村民的政治參與，建立起行之有效的參與渠道和利益表達機制；通過教育和村民自治實踐，鍛煉農民的民主意識和權利意識，提高農民的政治參與熱情和參政能力[7]。（4）加強資源和環境的立法保護。資源和環境是關系到子孫萬代的可持續發展問題，什邡人民邁出了可喜的一步，阻止了政府對污染項目的引進。但這個事件造成人員的傷亡也促使我們反思，保護環境終究要靠法律而不是人民的抗議，人民的抗議是無可奈何的，如果我們有著良好的法律，如果我們的法治政府能夠自覺遵守法律，人民對政府行為是滿意的，何來抗議呢？（5）加強村民權益的憲法保障。城鎮化和新型農村社區建設出現了很多新的問題，現有的法律可能沒有涉及，出現了漏洞，但是憲法的原則性條款則提供了法律保障，例如憲法修正案對人權和私有財產的保護，而城鎮化和農村社區建設過程中出現侵犯人權和私有財產的事件，可以從憲法里找到保障依據。在“上樓”運動以及拆村并居運動中所采取的欺騙、威脅和暴力手段，更是法律所不允許的，因為這些行為都是對農民合法權益的嚴重侵害。

參考文獻：

[1]黎熙元.現代社區概論[M].廣州：中山大學出版社，2007：3.

[2]蔡禾.社區概論[M].北京：高等教育出版社，2005：17.

[3]徐勇.村民自治的深化：權利保障與社區重建[J].學習與探索，2005，（4）.

[4]李長健，李偉，薛報春.我國農民權益保護與農村社區發展基本法律問題研究綜述[J].廣西政法管理干部學院學報，2007，（3）.

[5]彭紅碧，楊峰.新型城鎮化道路的科學內涵[J].理論探索，2010，（4）.

[6]劉聲，陳風莉.拆村并居后患無窮[N].中國青年報，2011-03-11.

[7]劉云.農村社區建設法律問題研究[J].山東省農業管理干部學院學報，2009，（6）.