深入實施西部大開發研究

2000年，黨中央根據鄧小平同志“兩個大局”戰略構想，著眼于實現現代化建設的“三步走”目標，實施了激發西部區域經濟發展的活力、促進區域均衡發展的西部大開發戰略。2010年，黨中央、國務院召開西部大開發工作會議，下發《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，對深入實施西部大開發戰略做出部署，在新的歷史起點上推動西部大開發再上新臺階。深入實施西部大開發戰略是實現全面建設小康社會宏偉目標的重要任務，事關各族群眾福祉，事關我國改革開放和社會主義現代化建設全局，事關國家長治久安，事關中華民族偉大復興和中國夢的實現。甘肅貫徹黨中央、國務院深入實施西部大開發戰略部署，把中央精神和甘肅實際緊密結合，推進西部開發，努力實現全省經濟社會跨越式發展。

一、新一輪西部開發的時代特征以及甘肅面臨的機遇和挑戰

今后一段時期是實施西部大開發戰略承前啟后的關鍵時期，西部地區發展的內外部環境也在發生著巨大而深刻的變化。經濟全球化和信息技術的普遍應用打破了在局部地區三次產業順次發展和產業梯度轉移的傳統發展模式，為深處內陸的西部地區發揮后發優勢，實現資源優勢向經濟優勢的轉化，鞏固傳統特色優勢產業，夯實基礎產業，培育戰略性新興產業，創造了難得的歷史機遇。國家應對國際金融危機和改善民生啟動的大規模基礎設施建設和民生工程、傳統產業優化升級、戰略性新興產業培育等一攬子計劃，改善東部地區快速發展中面臨的過度膨脹、產業低端、空間開發秩序混亂等狀況，都可以依托西部豐富的優勢資源、廣闊的發展空間、巨大的市場潛力得以實現，這為深入實施西部大開發提供了廣闊的背景。經濟發展的方式也從單純注重經濟增長的速度到速度、質量和效益并重；從過分注重經濟效益到經濟效益、社會效益和生態效益的全面結合；從注重GDP的全面增長到注重特色優勢產業的培育和發展；從外部力量為主導到外部力量與內生驅動并重等轉變。這些經濟社會發展的條件客觀上要求西部地區以增強自我發展能力為主線，以改善民生為核心，以科技進步和人才開發為支撐，注重基礎設施建設，提升發展保障能力；注重生態環境保護，建設美好家園和國家生態安全屏障；注重經濟結構調整和自主創新，推進特色優勢產業發展；注重社會事業發展，促進基本公共服務均等化和民生改善；注重優化區域布局，培育新的經濟增長極；注重體制機制創新，擴大對內對外開放，推動西部地區經濟又好又快發展和社會和諧穩定。實現“西部地區綜合經濟實力上一個大臺階，基礎設施更加完善，現代產業體系基本形成，建成國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業基地和戰略性新興產業基地：人民生活水平和質量上一個大臺階，基本公共服務能力與東部地區差距明顯縮小：生態環境保護上一個大臺階，生態環境惡化趨勢得到遏制。”的戰略目標。

在實施新一輪西部大開發之際，甘肅面臨良好的發展機遇也存在巨大的挑戰。國務院辦公廳下發了《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》（簡稱《若干意見》），國務院批準實施《甘肅省循環經濟總體規劃》，國家支持關中一天水經濟區、蘭（州）西（寧）經濟區以及藏區、革命老區等加快發展，這些都為甘肅加快發展指明了方向、提供了強大支持。同時，經過多年的西部開發，甘肅也進入了工業化和城鎮化加速發展的重要階段，按照加快轉變經濟發展方式，積極推進產業創新和結構調整，促進信息化和工業化的融合。提升中心城市帶動和中小城市支撐作用，促使人口、產業向城鎮集聚，統籌城鄉協調發展。但是，甘肅也面臨經濟結構調整和節能減排的艱巨任務，激烈的國內外市場和區域競爭，以及縮小與全國發展差距的嚴峻挑戰。而且非公有制經濟比重低發展慢，要素市場發育不完善，對外開放程度低，長期積累的矛盾比較突出，制約又好又快發展的體制機制障礙依然存在。

二、甘肅深入實施西部大開發狀況

（一）加快基礎設施建設

功能配套、安全高效的現代化基礎設施體系是改善甘肅投資和發展環境，發展特色優勢產業，不斷增強經濟發展內生動力的重要保障。在《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》中要求西部地區加快綜合交通網絡、水利基礎設施、油氣管道和電網、信息基礎設施建設和改善城市基礎設施條件。《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》指出，中央預算內投資以及其他中央專項資金要加大對甘肅基礎設施建設的投入力度。統籌考慮甘肅交通等重大基礎設施建設項目的中央投資補助。將部分符合條件的公益性項目國債轉貸資金逐步轉為撥款。中央安排的病險水庫除險加固、農村飲水安全、大中型灌區配套改造以及生態環境、社會事業、基層政權等公益性建設項目，免除縣（市）級和甘南、臨夏自治州州級配套資金。

在以上政策的支持下，甘肅水利項目完成投資9.27億元，實施了引洮供水一期工程；石羊河流域重點治理工程干支渠改建、配套田間節水改造和西營河專用輸水渠建設工程；鹽環定揚黃續建工程隧洞挖掘、管槽開挖、管基處理和管道安裝工程。交通運輸項目完成投資120.14億元，開建了蘭諭（含蘭州樞紐工程）、西平、天平鐵路；蘭新鐵路第二雙線（甘肅段）蘭州至張掖段，張掖至紅柳河段，蘭州至玉門段：天定高速公路；寶天高速公路天水過境段等重大建設工程項目。

（二）加強生態環境建設與保護

生態建設與環境保護是西部大開發的基本前提。甘肅地處青藏、黃土、蒙新三大高原交匯地帶，位居長江、黃河上游，又是一個內陸河較為密集（石羊河、黑河、疏勒河、哈爾騰河）的省區，承擔了我國主要江河源頭水源保護、水源涵養、防風固沙和生物多樣性保護等重要生態功能，對維護國家生態環境安全發揮了決定性的作用。甘肅存在的水土流失、荒漠化等生態環境問題，不僅嚴重制約了全省的經濟發展和社會進步，也給黃河、長江的中下游地區留下了一系列生態經濟隱患，直接影響國家的生態安全。《中華人民共和國國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》提出的14個生態保護與修復重點工程中，僅甘肅境內就有二個：祁連山水源涵養區生態保護與綜合治理，甘南黃河重要水源補給生態功能區生態保護與建設。《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》提出的在西部地區著力推進的五大重點生態區建設中，甘肅就占有三個：西北草原荒漠化防治區、黃土高原水土保持區、青藏高原江河水源涵養區。甘肅省十二五規劃也提出了“三屏四區”生態安全戰略格局：即構建以甘南黃河重要水源補給生態功能區為重點的黃河上游生態安全屏障、以“兩江一水”流域水土保持與生物多樣性保護區為重點的長江上游生態安全屏障、以祁連山冰川與水源涵養生態保護區為重點的內陸河生態安全屏障，加快敦煌生態環境和文化遺產保護區、石羊河下游生態保護治理區、黃土高原丘陵溝壑水土流失防治區、北山荒漠自然保護區建設。可見，甘肅在新一輪西部大開發中，是國家生態安全屏障建設的重點地區。

在以黑河、石羊河等重點流域綜合治理有序推進，甘南黃河重要水源補給生態功能區生態保護與建設工程全面實施的基礎上，甘肅全面實施《甘肅省循環經濟總體規劃》，落實扶持政策，著力建設七大循環經濟基地和培育16條產業鏈，實施72大類循環經濟重點支撐項目，努力形成循環經濟產業集群。以資源高效循環利用為重點，開展工業廢棄物循環利用。加快白銀、玉門資源枯竭型城市轉型，推進金昌、嘉峪關產業轉型步伐，努力推進資源型工礦城市可持續發展。2011年6月，國家發展改革委又以發改農經[2011]1300號文件批復了《石羊河防沙治沙及生態恢復規劃》。已批復《規劃》項目建設所需投資國家主要通過加大現有渠道的投入力度解決。該《規劃》的實施對有效協調石羊河流域上中下游生態關系和生態需求，構建石羊河流域健康穩定的生態格局具有十分重要的作用。

（三）發展特色優勢產業

甘肅是一個是資源大省、也是農業大省，推進基于資源比較優勢的優勢產業、特色產業，特別是資源加工業、特色農業以及清潔能源等新興戰略型產業，把資源優勢和現代科學技術結合，通過技術創新提升資源型產業深加工水平、提高附加值、增強競爭優勢，是增強甘肅發展內生動力的主要途徑。堅持市場導向和技術創新，改造提升傳統支柱產業和發展戰略性新興產業相結合，推進產業轉型升級和循環經濟發展。依托資源和產業優勢，培育發展新能源和新能源裝備制造業、新材料、新醫藥、生物制造、信息技術等戰略性新興產業。爭取國家對老工業基地改造的政策支持，堅持用高新技術和先進技術改造提升石油化工、冶金有色、建材等產業發展水平，調整產品結構，延伸產業鏈條，優化資源配置，提高后續資源保障能力，壯大產業基地，發展產業集群。依托現有制造業基礎，以蘭州、天水、酒嘉、金昌為重點，加強現有裝備制造企業的戰略重組，加大技術創新和招商引資，充分利用材料工業優勢，突出整機制造和系統集成，建設西部重要的裝備制造以及大型設備維修和再生產基地。圍繞建設全國重要的特色農產品生產加工基地，鼓勵農產品龍頭加工企業整合資源，引導企業按園區模式布局，發展產業集群。發展馬鈴薯、草食畜、中藥材、釀酒原料、果蔬、制種等特色農產品加工業，加快建設以專業化布局、產業化經營、標準化生產和技能化培訓為特點的農產品加工基地，推進張掖、武威、定西、慶陽等特色農副產品加工循環經濟基地建設，支持建設臨夏清真食品加工基地，促進以農產品為主要原料的釀造、肉蛋奶加工、休閑食品、飲料等食品工業發展。適應工業化和城鎮化發展需要，培育和發展物流、旅游、金融、信息等現代服務業，提升傳統服務業發展水平。

甘肅投資192.08億元，續建了民勤紅沙崗煤礦二號井、部分蘭州原油商業儲備庫、國電蘭州熱電公司熱電聯產擴建工程、黃河河口水電站、酒泉風電基地一期20個子項目；新開了核桃峪煤礦項目、馬福川煤礦、酒泉熱電項目、330千伏臨江輸變電工程4個項目。投資24.67億元，續建了中石油慶陽石化270萬噸/年煉油搬遷改造集中加工項目、酒鋼不銹鋼專項、華亭中煦煤化工有限公司60萬噸/年煤制甲醇項目氣化裝置土建工程、中鋁西北鋁加工分公司5萬噸/年鋁箔項目：新開了蘭州石化公司180萬噸/年催化汽油加氫項目、白銀公司銅冶煉技術提升改造工程、金川公司20萬噸/年銅項目、中鋁連城分公司淘汰落后環保節能技改項目。

（四）保障和改善民生

保障與改善民生是加快經濟發展、促進社會和諧的重要結合點。胡錦濤在西部開發會議上強調，在實施西部大開發戰略的實踐中，我們積累了重要經驗，得到了寶貴啟示，概括起來說，主要是必須堅持科學發展觀，全面推動經濟社會發展；必須堅持把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，讓各族群眾共享改革發展成果：必須堅持改革開放，增強發展動力和活力；必須堅持發揮社會主義制度的政治優勢，走共同富裕道路。這些重要經驗和寶貴啟示，對進一步推進西部大開發具有重大意義，一定要深刻認識和充分運用，并在實踐中不斷豐富和發展。同時強調，堅持為民謀利，進一步保障和改善民生。要把保障和改善民生作為西部大開發的首要目標，加大政策支持力度，加快社會建設，建立覆蓋城鄉居民的公共服務體系，優先發展教育事業，實施擴大就業的發展戰略，完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，推進醫藥衛生體制改革，積極發展文化事業。《國家發展改革委印發關于2009年西部大開發進展情況和2010年工作安排的通知》中對西部地區推進社會事業發展和改善民生做了具體的安排。推進義務教育均衡發展，繼續抓好農村初中校舍改造工程、中小學校舍安全工程、特殊教育學校建設、中等職業教育基礎能力建設等重大教育專項建設。加強公共醫療衛生服務和衛生應急處置能力建設，推進地市及以上重點中醫院建設，扶持和促進中醫藥、民族醫藥事業發展。實施以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設規劃。擴大基本醫療保障覆蓋面，提高城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療補助水平。繼續實施“少生快富”工程，做好孕產婦和婦幼保健工作。加強鄉鎮綜合文化站等基層公共文化設施建設，發展公益性文化體育事業。穩定和擴大就業，進一步加大對勞動密集型產業、服務業、中小企業以及大學生自主創業的支持力度，切實增加就業崗位。加快完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，擴大新型農村社會養老保險試點范圍，加快城市保障性住房建設和農村危房改造。加強城鄉社會救助體系建設。繼續做好東部城市對口支持西部人才培訓工作，加強各級各類人才培養、培訓以及交流，積極引進國外智力。

甘肅中小學校舍安全工程專項補助資金共5.5億元已經下達各市州，已開工學校3252所，開工項目5775個，開工面積825.78萬平方米，開工面積占前三年規劃改造校舍總面積69.39%。其中：加固改造面積113.36萬平方米，新建重建面積712.41萬平方米。甘肅在公共醫療衛生服務和衛生應急處置能力建設和文化事業項目上完成投資0.95億元，完成年度投資計劃的28.99%。另外，根據甘肅2010年出臺的《甘肅省人力資源市場和社會保障服務中心建設以獎代補方案》，項目建成驗收后，省財政還將對每個縣按每平米400-700元的標準給予專項補助。這些項目的實施，有力地推進了甘肅社會事業的發展，保障和改善了民生。

（五）培育新的經濟增長極

西部大開發十年來，在國家有關政策與措施的引導與支持下，西部地區逐步形成了若干發展態勢良好的重要經濟區，不僅有效地增強了西部地區自我發展的能力，而且帶動了西部更多地區的發展。2010年7月7日，國務院總理溫家寶在中央西部大開發工作會議指出，深入推進西部大開發要以重要經濟區為發展引擎，實行整體推進和重點突破相結合，提高西部大開發的綜合效益。扎實推進經濟區發展，形成對周邊地區具有輻射和帶動作用的戰略新高地。在經濟社會協調發展和率先發展的過程中，凸顯資源富集區、重要生態區和沿江沿河及交通干線節點城市發展區的綜合功能。引導資源富集地區可持續發展，形成國家戰略資源接續地和產業集聚區。國家將推進成渝、關中一天水和廣西北部彎等經濟區發展，建成具有全國影響的經濟增長極。支持呼和浩特、包頭、銀川，新疆天山北坡，蘭州、西寧、格爾木，陜甘寧等經濟區發展，形成西部地區新的經濟增長帶。

甘肅按照中央推進天水-關中經濟區、支持蘭（州）西（寧）格（爾木）、陜甘寧經濟區發展的部署，加強與周邊省區的協作，研究制定實施方略，加快開發建設步伐。在貫徹中央深入實施西部大開發戰略部署中，甘肅省根據中央精神和甘肅實際，同落實《國務院辦公廳關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》相結合，提出了“中心帶動、兩翼齊飛、組團發展、整體推進”區域發展戰略。蘭州一白銀經濟區地處我國西隴海蘭新經濟帶和呼包銀蘭經濟帶交匯處，是西部地區極具發展潛力的重點開發地區。2010年5月，《國務院辦公廳關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》（國辦發[2010]29號）明確提出大力支持蘭白核心經濟區率先發展。2011年4月22日，甘肅省人民政府辦公廳下發了《甘肅省人民政府辦公廳關于印發蘭州一白銀經濟區發展規劃的通知》（甘政辦發[2011]112號）。通過建設蘭白經濟區，發揮比較優勢，整合城市資源，拓展城市發展空間、提升城市綜合競爭力、破解城鄉二元結構，實施以城帶鄉、以工促農，加速推進甘肅城市化、工業化進程。

三、甘肅進一步推進西部大開發順利進行的政策措施

（一）加強黨的領導，切實把西部大開各項任務落到實處

省委和省政府要按照服務型執政黨、服務型黨組織建設的要求，通過黨的先進性和執政能力建設，為新一輪西部大開發提供堅強的政治組織基礎和強大的領導力、整合力。加強各級領導班子能力建設，優化領導班子配備結構，把各級領導班子建設成為善于推動科學發展、促進社會和諧的堅強領導集體。統一思想、提高認識，精心組織、加強領導，團結帶領廣大干部群眾，扎實推進西部大開發各項工作。要把中央的決策部署與當地實際結合起來，將西部大開發主要目標和各項任務納入本地區相關規劃，分解落實工作責任，制定具體實施方案和配套政策措施，確保各項工作落到實處。

（二）堅持體制機制創新，擴大對內對外開放

改革開放是西部大開發的強大動力。堅持發揮市場在資源配置中的基礎性作用，大膽探索，先行先試，以改革促開放，以開放促開發，建立有利于甘肅又好又快發展的體制機制。深化省政府機構改革，推進政府職能轉變，健全科學決策機制，完善信息公開制度，提高行政效能。推進國有企業公司制改革，實現產權多元化，完善法人治理結構。建立健全地方國有資本經營預算制度。指導地方解決關閉、破產國有企業遺留的社會保障問題。發展非公有制經濟和中小企業。培育和發展土地、資本、勞動力、技術等要素市場，實現生產要素的優化配置。發展開放型經濟，創新外經外貿工作。加強與傳統貿易地區之間的經濟聯系，調整出口結構，增加出口產品附加值。繼續實施“走出去”戰略，擴大對外工程承包和勞務合作，鼓勵和規范企業在境外建立和擴大能源、礦產原料初加工和供應基地。

（三）完善公共服務體系，實現生產建設向民生建設轉變

在繼續加快交通、能源、信息、市政公共設施等基礎設施建設的同時，應特別重視增加居民、特別是中低收入居民的收入，促進基本公共服務均等化，增強甘肅各級政府公共服務能力，完善公共服務體系。優化甘肅教育資源配置，鞏固“普九”工作成果，加快發展職業教育和技能培訓，全面提高高等教育質量，提高人口素質；加強科技能力及重點科研基地建設；加強公共衛生設施建設，建立健全縣、鄉、村三級衛生服務網絡，完善疾病預防控制體系和醫療救治體系；加強文化藝術、廣播影視、新聞出版和農村基層公共文化服務網絡和文化設施建設，促進甘肅經濟和社會協調發展。

（四）加強西部各省（區）之間的合作

除了國家宏觀調控外，西部地區也須要加強合作，建立系統科學的橫向協調機構。協調機構的建立可以打破行政轄區界限，為各相關地方政府的跨區域經濟合作提供溝通渠道，解決在發展中產生的矛盾，并做好構建互通互連、共享共建的基礎設施體系的工作，為地方政府間的溝通聯絡創造物質條件。西部經濟發展與生態重建良性互動具有宏觀性和綜合性，其重大生態工程不僅涉及多個管理部門而且橫跨多個省區，需要統一規劃，相互配合，協同作戰。在實際運作中，要依據西部生態環境效應跨區域特點，在重大生態環境治理、流域水土保持、資源能源開發等方面加強分工、協作與規劃，加強地區優勢互補，避免生態工程建設趨同化，整體推進西部生態環境可持續性建設取得突破性進展。

（五）加快甘肅社會主義新農村建設

在新一輪西部大開發中，甘肅要加快發展農業和農村經濟，突出發展重點，轉變發展模式，尊重自然規律和經濟規律，依靠科技進步，走集約化、內涵式和農業產業化經營為主的發展道路。加強甘肅民族地區草原建設和草業經濟的發展。加快發展優質高效農產品的生產，把質量和效益結合起來，逐步建立面向東、中部地區和國際市場的特色農產品生產基地。在加強生產基地建設的同時，要大力發展農產品加工業，把特色初級產品變為特色加工產品，形成區域經濟支柱和具有地方特色、民族特點的農產品加工體系。加強基本農田建設，穩步推進退耕還林、還草。積極發展旱作節水農業。大力開展生態農業建設，發展農村可再生能源，營造生態家園。推廣生態農業技術，發展無公害農產品、綠色食品。加快甘肅農產品批發市場和農業市場信息體系建設。加快農產品批發市場和農業市場信息體系建設，特別是要加大產地批發市場的建設力度，建立和完善農業市場信息采集和發布體系，搞活農產品流通。

（六）深入研究和用好國家政策，促進甘肅跨越發展

圍繞深入實施西部大開發戰略，中央明確提出了財政、稅收、投資、金融、產業、土地、價格、生態補償、人才、幫扶十個方面的扶持政策。把發展的立足點放在擴大需求上、加快經濟發展方式轉變的戰略方向。深化改革開放，加快完善體制機制，擴大對內對外開放。把中央要求與甘肅實際結合起來，創造性開展工作，使國家扶持西部大開發政策切實成為促進甘肅跨越式發展的重要支撐。

[基金項目]國家社會科學重大招標項目“未來十年深入實施西部大開發戰略的關鍵和重點問題研究”（10zd024）和甘肅省社會科學院重點研究項目“甘肅省推進西部大開發研究”階段性成果。

注釋：

①甘肅省發展與改革委員會第12期簡報。

②胡錦濤在《黨中央、國務院召開西部大開發工作會議上的講話》，2010年7月7日。

（作者單位：甘肅省社會科學院經濟研究所）