城鄉一體發展的生態化互補共生

導讀：推進城鄉一體化發展，須轉變城鄉二元對立的思維，樹立生態系統共生的城鄉共同主體理念，從自然生態與社會生態的統一來統籌城鄉建設。城鄉一體發展，要實行環境、空間、資源和市場等多方面的互補共生，優化城鄉一體發展，須實施以下對策：第一，促進鄉鎮的城鎮化，改革現有的土地制度和規定；第二，推進城鄉公共服務供給的均等化；第三，建立城鄉之間可攜帶的社會福利；第四，依照生態與人文結合的理念規劃城鄉居住環境；第五，加強城鄉一體化發展的制度建設。

中國共產黨十七屆三中全會把加快形成城鄉經濟社會一體化新格局作為推進農村改革發展的根本要求，這是一項重大的戰略決策。十八大政治報告指出推動城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，而城鎮化則是當前我國推進城鄉一體化的必經之路。然而城鄉一體化發展如何統籌，城鄉關系如何改善，需要我們有對問題本質的理解、清晰的改革思路和可行的改革措施，以促進城鄉共同進步。

城鎮化本應是拉動我國內需的重要途徑，但近十年來，城鎮化被片面地理解為城市化，城市化又被當成擴城、造城運動，很多地區出現了低水平重復建設、千城一面的景象，強拆強建的悲劇不時發生。城市建設和工業生產的需要吸引大量農民工涌入城市，成為城市發展的建設者，農民工卻因為尷尬的身份而與光怪陸離的現代化城市格格不入，在被邊緣化的同時也面臨被歧視的冷眼，成為無地、無業、無社保的“三無”城市臨時居民。“三無”農民工低生活水平的厄運、城鄉居民生活水平的差距、社會分配的不公等，不得不讓我們反思盲目機械地推進城市化是否會演變為新一輪的圈地運動？由于城市人口、工業、交通運輸過度集中而造成的諸如高房價、人口膨脹、交通擁堵、資源短缺、環境惡化、城市貧困等種種城市病給人們帶來了煩惱和不便，也對城市的運行產生了很大影響。究其原因，在于人與人、人與自然、人與環境和城鄉關系發展失衡所致。本文試圖分析城鄉發展的共同主體理念和互補共生因素，探討在維護總體生態的要求下，城鄉一體發展得以繼續推進的政策建議。

一、樹立城鄉主體平等的大生態理念

“歷史可以從兩方面來考察，可以把它劃分為自然史和人類史。但這兩方面是不可分割的；只要有人存在，自然史和人類史就彼此相互制約。”①在馬克思看來，社會-自然的交互作用構成了人類的歷史。本文的“總體生態”概念是基于城鄉一體的社會-自然系統來討論的生態，它超出了自然生態的概念，是指“人類和生態過程可以共存于人類支配的系統”②，維持這一生態系統可以幫助社會將人們的努力變得更加可持續。單純強調自然生態的保護會否定人類進一步發展的努力，而強調人類征服自然只能使發展不可持續。因此，本文所談論的生態概念具有自然生態、社會生態和自然與社會中各種因素關聯的總體系統的含義。

（一）生態文明應納入國家頂層設計

在2012年中央經濟工作會議提出新型城鎮化的背景下，城市管理應當有更廣闊的思路，不能再局限于中心城市自身的發展，而應該按照科學發展觀的要求，統籌城鄉關系，尋求差異互補，實現共同發展。胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會的政治報告中指出：“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。”③這是中國未來社會發展的根本政策。把生態文明建設納入到整個國家總體發展的頂層設計中，表明中國社會的發展有了新的世界觀的轉變，這就是從改造自然到尊重自然、順應自然、保護自然的世界觀的根本改變。

（二）生態文明受整體生態系統的制約

人們在看待他者時通常把自己看作主體，把他者看作客體，這種認識論中的主客體關系容易導致主體對客體的優越性的權力關系。管理源自人們改變自然物的關系，突出人作為主體的決定性作用，管理者的腦中有已形成的規劃和藍圖，他們要通過一系列的手段來使對象按照自己的計劃或藍圖產生變化，達到自己預定的目的。在這種管理關系中，客體是“他者”，沒有與主體平等對話的權利，只能按照管理者主體的要求來行事，以達到管理者所設定的目的。人對物的管理者的這種主體意識從根本上忘記了人本身就是自然世界中的一份子，不管人類借助技術手段如何改變自然，仍改變不了人是自然生態系統中的一個子類，要受到整體生態系統的制約。把自然當作與己平等的主體，尊重自然、尊重自然規律，這就是人類的生態文明的根本理念。因此，從征服自然、改造自然的人類單一主體性，轉向尊重自然規律、承認人與自然的平等主體間關系，是生態文明建設的首要出發點。

（三）城鄉關系應視為主體間平等關系

基于人與自然的主體間關系，在這種生態文明的視野中，城市與農村的關系也應當是主體間的關系，而且，城市與農村的關系實質上就是城市人與農村人的關系，同樣是人，同樣是共和國的公民，更不應該出現城市人與農村人的不平等。城市與農村的關系是由制度所規定，而制度是由掌握權力者制定的，掌權者在制定相關制度時首先會基于自己的主體性考慮如何保證自己的利益。可是，這種以城市作為主體、農村作為客體的認識，忘記了從歷史上看沒有天生的城市人與農村人之分，一個地區的城市與農村同在一片天空下，同飲一江水。在我國現行的“市管縣”體制中，城市由于是政府機關所在地，以及城市工業效率優于農業，很自然形成主體的意識和實際的主體地位，在制度和政策上形成城市主體對農村客體的規定和操縱。

（四）公共價值需通過主體協商認定

從主客體關系出發來看社會問題，容易滑向把客體作為工具來利用的控制性行為。科學發展觀的核心要義是堅持以人為本，其實質就是將人的發展作為政府公共政策的目的，決不可將一部分人當作實現另一部分人的目的的工具。生態文明的世界觀要求從全面性、過程性、普遍聯系來看待社會問題，政府選擇政策工具是否合適的根本標準只能是人本意義上的公共價值。公共價值不能由所謂的主體單方面來決定，對公共價值的認定需要通過相關主體的協商討論才能達成。

（五）生態問題涉及對農村的生態沖擊

現代生態的理念已從自然領域擴展到社會領域，這就是社會生態，而且兩種生態系統正如前述馬克思所說是彼此相互制約的。在傳統的鄉村社區，土地和人及勞動是密切聯系結為一體的，是典型的自然生態與社會生態的統一。當市場經濟從城市侵入農村時，土地和勞動開始與社區相分離，于是農村的自然生態與社會生態的一體性被打破。由于資本的特性，土地和勞動都成為商品，土地成為商品使得自然生態不再持續，勞動成為商品使得傳統的農村社會生態分化，勞動力大量進入城市成為農民工，無法在城市安居的農民工如候鳥般定時回到農村，可是他們對土地已不再有一種情感的眷念，甚至土地成為他們手中欲吐不舍的雞肋。因此，要解決城鄉一體的生態問題，離不開對作為社會生態要素的人們的生活方式的改變，生態問題不僅僅是環境治理的問題，更深層的是要解決市場經濟對農村社會生態的沖擊。

以上分析的結論是：城鄉一體化的根本理念是承認在總體生態系統中城市與農村作為共生主體存在，只有從城市與農村的主體間關系出發來思考問題，才能找到城鄉一體發展的正確道路。城鄉一體化不是城市與農村同質化，而是在承認有差異的平等主體基礎上，實現城鄉居民公共服務均等，城鄉經濟互補，城鄉環境共治，城鄉文化共同繁榮。

二、城鄉一體發展的互補共生因素

生態學認為生態系統是生物和環境不可分割的統一體，而當今地球環境早已烙下人類活動的印跡，就連生物種類除了自然選擇之外，也越來越多地受到人類的選擇。現在的生態系統呈現為生物-自然環境-社會環境的統一體，其中最大的變數當來自人類的活動。因此，城鄉的良性生態系統不僅僅是指自然生態環境，還包括經濟生態環境和人文生態環境。這三個子系統，涉及到城鄉人口結構、空間結構、承載結構、社會結構、經濟結構、文化結構等諸多方面的復雜變化，以及他們之間的互相作用，這些子系統共同耦合成城鄉復雜的巨系統，同時，系統觀念要求我們摒棄工業文明的城市中心論思維，提高農村的主體地位。只有明確城鄉兩個主體和三個子系統之間的關系，以及協調子系統之間的相互作用，才能實現城鄉良性互動，才能在動態的發展中達到系統的平衡。

（一）城鄉環境的互補共生

一方面是城市和鄉村在現代化的進程中產生了相互影響的環境污染，需要共同治理。進入21世紀以來，我國加快了城市化的步伐，但相應的城市建設呈現粗放式，尤其是城市基礎設施的設計標準遠遠落后于城市擴張的速度，城市人口集聚而產生的大量生活廢水直接向江河排放。城市汽車保有量的迅速增加造成大氣污染，由于城市人口大幅增加和消費水平的提高導致生活垃圾急劇增加，城市周邊處理不了只好往更遠的農村地區傾倒填埋，而且由于城市的生態容量已達極限，城市污染工業企業只好向農村地區轉移，以上原因導致城市生活和工業污染物向農村地區轉移和擴散的情況顯著增加。據學者于建嶸的調查報告，2005年因環境污染上訪的案件68.972萬起，是1995年的11倍。2006年和2007年大約也是70萬件左右。從上訪的主體來看，整村或幾個村聯合上訪的占多數，這說明環境污染影響的是附近全體居民的利益，特別是那些通過空氣或水污染的企業，它們對居民的危害更具有地域的普遍性。④

另一方面，農村在自身生態環境凈化的過程中也會對城市造成一定的污染。如秋冬季節，農田焚燒秸稈產生的大量煙霧，不易飄散，在空氣中形成濃厚的懸浮顆粒，與城市的熱島效應結合，污染大氣環境。隨著農村傳統養殖業的規模不斷擴大，養殖業的廢物廢水直接往江河排放，受到污染的水資源直接危害了城鄉居民的健康。

（二）城鄉空間的互補共生

作為我國今后一段時間發展戰略之一的新型城鎮化，不是簡單地照搬歐美國家歷史上的城市化，而是大都市圈和中小城鎮并舉，這是一種基于總體生態和經濟結構合理規劃的戰略思考。我國學者提出，一個區域的城市與鄉鎮構成城鎮群體空間組合，它包括城鎮群組的實體空間及城鎮間的虛體空間（鄉村、生態區域）的地域系統；日本學者提出城市化的“全綜規劃”，建設自然-空間-人類融合的城鎮群體系統。⑤毫無疑問，我國快速的城鎮化發展會對農村地區的農業用地、生態空間、自然景觀造成沖擊。如果任由資本橫沖直撞，會導致大范圍生態破壞，而這種生態系統功能的退化又反過來威脅城市和鄉村的生態安全。因此，由政府主導的區域城鄉建設規劃就很有必要。由于我國人口眾多，現階段國情又要求保持發展不放松，區域發展規劃還必須做到兼顧經濟發展和生態保護的雙重要求。

（三）城鄉資源的互補共生

資源是指社會經濟活動中人力、物力和財力的總和，是社會經濟發展的基本物質條件。在社會經濟發展的一定階段上，相對于人們的需求而言，資源總是表現出相對的稀缺性，從而要求人們對有限的、相對稀缺的資源進行合理配置，以便用最少的資源耗費，生產出最適用的商品和勞務，獲取最佳的效益。資源配置合理與否，對一個國家經濟發展的成敗有著極其重要的影響。

鄉村人口大量向城市積聚，越來越多的大城市以及特大城市的產生無疑會給本已脆弱的城市資源環境帶來更大壓力。相反，我國廣大的鄉村地區具有廣袤的土地資源、豐富的礦產資源、特色的文化資源和旅游資源，更是人口和勞動力的巨大市場，在未來很長一段時間內，資源環境的承載壓力要小得多。這種資源環境承載力上的差異使得未來的城市發展方向和人口布局方向有了更強大的資源儲備，為城市化發展到高級階段打下基礎。

在城市化的過程中，農村的剩余勞動力向城市轉移，不但能滿足城市大規模社會化的工業需要，也為農村土地的集約利用提供了歷史機遇。反之，城市的資本、技術和信息向鄉村傾斜，促進鄉村技術改造的同時，也增加了農村居民收入，帶動了農業產業的升級。

（四）城鄉市場的互補共生

借用奧爾森在《權力與繁榮》一書中提出共容利益（Encompassing interests）這一概念，在城鄉一體的總體系統中，城市和鄉村歷史上一直存在緊密的聯系，作為城鄉生態中的兩個主體，既是彼此互通有無的市場，更是多種循環產業鏈的上下游客體，所以城鄉之間存在廣泛的共容利益。在生產領域，城鄉因其經濟形態和生產生活方式的差異，在競爭性的市場中具有互補性，農民多從事第一產業，提供城市加工所需要的農林牧副漁的原材料，而且農村擁有初級資源，為城市工業提供礦產。同時，鄉村也容納了大量的勞動力，為城市的積聚化、社會化生產提供了充足的人力資源。而城市在吸收了農業生產的原材料和勞動力后，對資源進行再加工，對勞動力進行培訓和整合，從而創造出更多生產生活資料，其中農用機械、農資產品、化肥農藥等將再次投入第一產業的生產中。在消費領域，鄉村是一個吸收城市生活資料的巨大市場。近年來，政府主導的家電下鄉、惠農補貼活動正是由于產品過剩而采用政策杠桿擴大內需、刺激消費的例子。此外，工業化和化學用劑的普及使得食品安全問題頻出，人心惶惶，市場對綠色無公害農產品的需求強烈呼喚著農超對接，直接入駐社區菜籃子。同時，與高壓快節奏的城市生活相反，鄉村休閑度假區日漸盛行，青山綠水清新空氣成了久居城市的人們最青睞的放松減壓環境。因此，這些城鄉共容利益的普遍存在，提供了城鄉生態共生的基礎和可能。

三、推進城鄉一體良性發展的對策建議

城鄉一體化發展是一項重大而深刻的社會變革。不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整；不僅是體制和機制的創新，也是領導方式和工作方法的改進。以系統觀看城鄉一體化，需要密切關注城鄉主體的互補聯系，破除資源配置的“馬太效應”，強化市場的“吸附”作用，同時推進農村市鎮化，城市現代化，按照城鄉一體化發展的良性生態要求，擴大城市“涓滴效應”的同時，提高農村自我組織、自我服務和保障的能力，具體來說，可考慮以下政策建議：

（一）促進鄉村城鎮化，改革現有土地制度和政策

要大量興建小城鎮，一方面是讓過去分散的農戶集中在城鎮居住，使資本、資源等生產和生活要素集中，發揮集約化的效應；另一方面星羅棋布的小城鎮分布在城市之間，使這些小城鎮成為城市的后花園，成為輻射和帶動農村發展的消費中心。小城鎮的建設帶來的條件改善和美化，也會吸引更多的資本和農業人口轉移就近就業，使城鎮成為生產要素的新的集散中心，促進城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上的協調發展。

新型城鎮化必須改革現有的土地制度和政策，使進城的農民通過置換獲得在城鎮居住的條件，使留守的農民獲得必要的資本參與農村新型產業的開發。基于良性生態的城鄉一體化，不是單向的，而是系統循環互動的。農村發展需要資本，城市發展需要土地和勞動力，所以在一體化的過程中要把農村作為系統生態的一個主體，使農民有能力（經濟基礎）參與城鄉經濟互動過程。因此，基于農村豐富的原材料和農產品供應，大力發展農產品加工行業，如棉紡織業等，農業產業的工業化會促使農業等基礎產業發展，反過來又將刺激工業發展。

（二）推進城鄉公共服務供給的均等化

所謂公共服務供給主要是指公共產品的供給，但公共服務并非公共產品的同義表達，公共服務還應該包括政府為保障公眾有尊嚴的生活，以實現社會公平為目標的社會管理制度和財政政策。從制度層面看，“一國兩制”的城鄉二元制度是導致城鄉公共服務非均等的宏觀因素，特別是戶口制度嚴重阻礙了農村轉移人口在城市獲得公平的公共服務。“市管縣”的以城市為中心的財政政策，則因為公共財政的支出優先保障城市發展的需求，導致縣鄉的公共財政捉襟見肘。城市龐大的公務員（以及事業單位）及其相關的利益群體使得政府理性總是偏向首先滿足自己群體的需求，農民和農民工的需求吶喊要么因為朝中無人而得不到回應，要么因為上訪或群體性事件而造成更嚴厲的管制。

城鄉公共服務均等化是公共服務均等化的重要組成部分，然而我國當前公共服務總量，尤其是農村公共服務總量的供給嚴重不足，城鄉基礎教育、基礎醫療衛生和社會保障的非均等現狀使得城鄉統籌發展面臨一系列困境。由于城鄉居民長期以來存在社會地位上的差異和社會資源分配方面的不平等，農村公共服務水平遠遠低于城市。因此，實現城鄉公共服務均等化的重點在于增加農村公共服務的供給，提高農村公共服務水平，需要使公共資源對處境不利的農村居民進行傾斜配置和優先扶持，為其提供機會和利益補償。

（三）建立城鄉間可攜帶的社會福利

社會福利的可攜帶性（portability）在歐美等西方發達國家的城市化實踐中起到了重要作用，它極大地降低了城鄉人口流動的時間成本、社會成本。統一而健全的社會保障體系能夠降低“城市化”的門檻，這就需要從法律上規定公民的基本權利的統一性，如選舉、工作、遷徙、就學、社會保障等平等權利。一方面，農村人口為城市生活的現代化所吸引，進入城市務工經商，他們所從事的工作性質就不存在差別。只要農民進城工作，按章納稅，進入社會保障系統，就可以成為城市居民。另一方面，根據發達國家的城市化經驗，也有城市的人們出于對少污染的生態環境的要求而前往農村，出現“逆城市化”現象，這些城市居民有選擇地居住在環境優美的農村地區，也對戶籍和社會保障等問題提出了要求。因此，社會福利的可攜帶性是促進人口自由流動，互相融合的重要因素。

（四）依照生態-人文結合的理念規劃城鄉居住環境

我國現有城鄉居住環境差異較大，農村民居普遍建筑質量不高，人們居住分散，但保留了較多的鄉村文化和傳統。因此，農村的居住環境的改善應因地制宜，量力而行，根據農村的自然環境和人文歷史傳統，尊重和保護農村經過長期的歷史積淀而形成的淳樸、厚重的民風民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。隨著農村經濟生產活動方式的改變，要著力建設一種既有現代工業文明的因素，又保存著優秀傳統文化印記的“田園式”的新農村。在城市居住環境建設方面，則可參考借鑒1990年代以來在美國興起的“新城市主義”的城市規劃運動，其基本理念是創造宜居的、可持續的社區。這項理念派生出新城區建設的八項主要原則：生活與工作中的大部分事情可在十分鐘步行路程內完成；建設網格化街道來分散交通并使步行更容易；小區內混合建設商場、銀行、商務樓等，使住宅區內的居民多元化；建設具有不同風格、大小和價格的混合住宅；強調建筑和城區設計的美觀、舒適，力求在美麗的環境中獲得人類精神的滋養；有公共中心便于居民的相互交往，恢復傳統的社區鄰里結構；智能化的交通系統；采用生態友好技術和高效能源技術，更多地步行和減少開車，實現社區的可持續性存在。⑥

（五）加強城鄉一體化發展的制度建設

城鄉一體化發展的經濟、文化和社會服務都需要政府的政策指導、制度保障和法律規范。雖然城鄉差距的不斷擴大是各國現代化進程中的必然現象，但歐美發達國家在進入現代化成熟階段的后期以來，城鄉差別又在不斷縮小。大量興起的中小城市和市鎮，以及政府對農業和農村的政策支持，是縮小城鄉差距的重要手段。我國在經歷了經濟高速發展之后，應更多地考慮社會財富的公平分配，保證資源配置的公正。應當充分利用城市的經濟實力，擴大市場的“吸附”效應，建立可以溝通的城鄉市場以促進人口和技術資本的流動。要做到這一點，需要改革戶籍制度，破除二元化的城鄉制度壁壘，使城市的外來經商務工人員能夠順利地轉化為城市居民，對城市新老居民實行統一的社會保障服務。鑒于在當前條件下農村土地集體所有制的不可變更，需要在農村社區的組織上有創新的設計，可以以承包土地為基礎建立新型的股份制集體經濟組織，提高農村居民的自我組織、自我服務的能力。還可以結合新型城鎮化的建設，盡量吸引農村轉移勞動力在附近城市和市鎮就業。我國近年來在高速信息網絡和高速公（鐵）路方面建設的成果，為城鄉一體化的經濟活動和居民生活打下了堅實的基礎。政府應當發揮主要職能，加大支持力度，使農村發展政策與農村社區支持政策不斷融合，促進城鄉一體化。