學術文摘（七則）

我國行政特許制度完善的四大路徑

南京大學法學院任海青博士與王太高教授聯名在2012年第11期《南京社會科學》上發表題為《論我國行政特許制度的立法完善》一文，認為在我國，行政特許概念僅是一個法學概念，并未被立法界所認同，因而存在著設定范圍不嚴、標準不清、操作程序過于簡單等問題，與我國社會主義市場經濟發展的需要和依法行政的要求存在著不小的差距。當前，應當著重做好四方面工作。

一是重視并不斷加強對行政特許的理論研究，為行政特許的制度完善奠定堅實的理論基礎。從法的屬性上來看，行政特許是公法行為，是國家干預社會經濟生活的重要手段，它在很大程度上限制權利主體的意志自由，權利獲得者不得隨意處分權利；從權利來源上看，行政特許是一種賦權行為，行政相對人通過行政機關的批準獲得其原本不擁有的權利或權利能力，這種權利獲得之后可以產生現實的財富；從行政特許所調整的對象來看，主要包括自然資源、公共資源的配置和涉及特定公共服務的供給，賦予了行政相對人較大的社會責任和義務，相應地，監管機關在事后負有更加嚴格的監管義務；從法律效果來看，特許往往具有排他性，這是其他行政許可所不具有的特點；從調整的功能定位上來看，更加注重資源配置的公平與效率，追求人與自然的和諧和人類社會發展的和諧。

二是依據必要性原則，科學合理地規定可以設定行政特許的事項范圍。由于資源的稀缺性是一個動態的、相對的概念，并且不同時期和不同國家對經濟領域干預的重點或方式也會有所不同，特定事項是通過行政特許管理還是采取其他方式管理也會不斷變化，因而各國的行政特許制度均是一個開放的體系，甚至國家不同或者所處的發展階段不同，行政特許所涉及的領域及具體事項均存在一定差別。

三是在正面列舉可以設定行政特許事項的基礎上，反向規定不得設定行政特許的例外情形，以彌補特許設定標準缺失的不足。由于“有限自然資源”、“公共資源”和“公共利益”等所涵蓋的內容是一個模糊的、不斷變化的東西，加之認識的有限性，因此在立法上采取概括肯定和否定列舉式相結合的立法模式或許是個不錯的選擇。

四是在堅持實行競爭性實施方式的基礎上，完善并優化行政特許實施程序。鑒于“有限自然資源開發利用、公共資源配置”是一個復雜的系統工程，其開發利用和優化配置直接影響到生態環境、可持續發展，甚至社會的和諧與穩定，因此“價高者得”的拍賣方式或許簡便易行，且實現了經濟效益。但是從社會效益和綜合效益的角度看，未必就是最有效率的，這一點從我國近些年的國有土地使用權出讓方式的變化中也可以看出端倪。

國際化大都市文化轉型的三大核心理念

上海市浦東新區規劃設計研究院副院長錢愛梅總工程師在2012年第5期《上海城市規劃》上發表題為《城市轉型的文化路徑——以上海浦東新區為例》一文，認為浦東新區自1990年開發開放以來，經過20余年的建設，已由東海之濱一個默默無聞的小城鎮，發展為中國改革開放的象征，現代化建設的縮影。借鑒國際大都市經驗，浦東應緊扣文化創新主題，全面發展先進文化體系，以其獨特的集聚和擴散能量促進城市轉型，維系社會經濟穩定而持久的發展，從而實現浦東從“無感增長”到“有感發展”的全面轉型。為此作者提出浦東新區文化促進轉型必須著眼三大核心理念。

一是建設標志性的文化旗艦項目。浦東目前已建有東方明珠電視塔、東方藝術中心、上海科技館、世博會“一軸四館”等標志性文化設施，在能級上還缺乏在國際上有影響力的標志性設施。浦東文化旗艦項目建設應借2010年上海世博會的品牌效應，行營銷城市之道，以打造世界一流文化設施為抓手，集聚以現代藝術、現代科普、現代展覽為核心的新的文化地標，促進浦東由產業之城向文化之城轉型。

二是發展以創意為核心的文化產業。充分發揮迪士尼樂園的帶動效應，推動具有豐富文化內涵的旅游品牌項目開發和建設，著力發展特色文化旅游產業。利用世博的品牌效應和會展演藝場館資源，在世博會地區建設集文化演藝、文化創意、文化博覽為一體的綜合文化活動區。結合張江、金橋開發區的創新提升和“騰籠換鳥”，建設文化創意產業基地，形成上游創意、中游生產、下游延伸的文化產業鏈條，促進包括多媒體、軟件開發、數字出版、創意設計等創意產業的發展。

三是打造具有國際影響力的文化活動品牌。依托世博品牌效應，引進全球展覽界最具權威和影響力的行業組織——國際博覽聯盟的地區總部。隨著浦東在國際上的影響力逐步壯大，可再引進部分與浦東文化產業發展相關的國際文化機構總部，同時通過建設環境優美，設施先進、理念創新的國際文化機構總部基地，吸引更多的國際文化機構主動將地區總部設在浦東，通過總部經濟培育，爭取成為國際文化活動的策源地。

有助民主廉政的國外四大政府新管理理論

華中師范大學政治學研究院李敏杰博士在2012年第5期《中共杭州市委黨校學報》上發表題為《論國外政府管理的理論創新》一文，認為，政府改革是一個持續不斷的過程，只要存在著不完美的政府形式，人們就會持續地追尋良好的政府治理形態。在當前具有高度復雜性和高度不確定性的社會，以科層制為特點的傳統官僚制理論已經越來越暴露出種種弊端。在理論層面，國外公共行政學界提出了各種政府改革的新理論，街頭官僚理論、公共行政話語理論、后現代公共行政理論和網絡治理理論是其中的重要代表，有助于現有政府的廉政建設。其具體內涵如下。

一、街頭官僚理論：政府最前線公務人員自由裁量的考量。街頭官僚處在等級森嚴的政府官僚體系的最底層，工作在基層一線，直接與公眾打交道，與公眾進行互動，而對于公眾而言，政府機構體系的中高層次距他們非常遙遠，與他們直接接觸的是街頭官僚。二、后現代公共行政話語理論：公共能量場的“話語”角逐。現在政策制定的過程中存在“少數人的對話”、“多數人的對話”和“一些人的對話”三種對話形式。在這三種對話形式中，少數人的對話通常意味著精英式的統治，而多數人的對話則容易導致無政府狀態，只有一些人的對話才為民主話語提供了極強的可能性。三、后現代公共行政理論：倡導與現代性理論和價值觀的決裂。公共行政理論就是一種語言，不僅僅是用來表達和交流思想的思維工具，它還是觀念、方法、直覺、假定和強烈欲望的加工廠，而在公共行政領域更多的認識應致力于通過語言解釋而不是實證研究來發展，可以通過“重新整理和安排”來分別從公共行政語言的表層和深層探討公共行政理論的發展。四、網絡治理理論：從單一中心到多中心的嬗變與重構。在網絡中，行動者之間形成的是非正式組織起來的、非科層的、互惠的、相對穩定的互動關系和形式，可以減少信息成本和交易成本，增加相互的信任，減少不確定性和風險。

變保護為延續的傳統村落“主動式”復興

廣西華藍設計（集團）有限公司規劃設計院規劃與城市設計所規劃師葉步云、戴琳、陳燕燕聯名在2012年第10期《規劃師》上發表題為《城市邊緣區傳統村落“主動式”城鎮化復興之路》一文，認為傳統村落由于相關法律的制約與限制內容涉及有限，其開發建設的發揮余地更大，但也正由于法律規章制度不健全及對文化價值的誤判，導致許多傳統村落容易陷入兩個極端——保護過度和開發過度。

保護過度主要體現為“凍結式”保護，即對原有村落實物進行保護，形成村落式博物館。隨著城市吸引力的不斷增強，許多村民選擇背井離鄉走進城市，原有村莊隨著人去樓空出現了破敗。為了保護傳統村落，有關部門對古村落進行修整保護，并不斷吸引新的商業業態進入，典型代表為廣州大學城的練溪古村落。這種保護方式雖然保存了村落的“軀殼”，但因原住民已經撤離，村落原有的文化內涵逐漸喪失，呈現的只是“物是人非”的傳統村落面貌，這也影響了后期的運營。

開發過度主要體現為“終結式”開發，即推翻原有的村落建設，全面進行現代化開發建設。在城鎮化過程中，隨著土地的升值，傳統的建設容量已經無法與現今的土地價值相匹配，為了得到利益最大化而選擇這種方式。采用這種方式，回報周期短、利潤高、整體形象易于把控，但是容易造成文化斷層，導致商業化氛圍濃重、人文氣息淡薄，降低城市吸引力。此外，“暴發戶式”的轉變也容易使其出現“融不進”的尷尬。

“凍結式”保護和“終結式”開發都不是最好的選擇。為此作者建議，為推動村落的健康發展，走“主動式”城鎮化之路，將保護轉變為延續，尋找村落尚存的文化遺物，加以保護，延續其文化內涵，并確定文化核心主題；同時，通過個性挖掘，捕捉最能體現村落特色的元素，加以運用；在此基礎上，將開發升級為創新，通過產業轉型選擇、空間形式構造、發展模式確定等，使得村落成為一個連續的具有生命力的個體。

以古園林為資源的社區旅游發展模式

蘇州大學社會學院孫劍冰副教授在2012年第10期《旅游科學》上發表題為《從“文化標本”到“文化生活”——以蘇州古典園林為資源的社區旅游發展模式研究》一文，認為蘇州古城區現存的古典園林不僅是明清時期私家園林的文化和風格的典型代表，同時也是古城區傳統街區重要的空間資源。而園林空間不僅是過去文化的標本更反映了古典園林集中的蘇州古城區傳統街區內具有地域文化特征的生活狀態即居民的“文化生活”。在這一價值定位的基礎上，以蘇州古典園林為資源的社區旅游發展模式因此必須具有以下三個核心特征。

一是旅游者和居民利益統一在街區生活環境的改善之上。當古典園林作為街區空間資源進一步被社區居民直接或者間接利用時，這些園林則具有了社區公共設施的功能。社區居民通過直接利用這一設施，得以在人口高密度的城市中享受到自然，生活的品質得到提高。這既改善了街區生活環境，也使園林所在街區更具魅力，促使旅游者的行為從以游覽景點為重點的周游型旅游發展為以街區漫步為主要活動的社區旅游。二是以古典園林為平臺形成旅游者和居民間交流。曾經附屬于住宅的私家園林是具有實用功能的，它既是可用于觀賞或游覽的空間，也是開展各種和生活相關的靜態或動態的休閑娛樂活動的場所。在以古典園林為資源的社區旅游的模式中，居民充分利用園林空間的這種特質，在園內開展各項戶外活動，形成一個和諧的城市生活場景。園林不再僅僅是靜態的藝術品，同時也成為了居民的生活空間。三是園林資源保護由旅游者和居民雙方參與。一直以來，由于園林的利用者主要是外來的游客，園林在居民生活的社區不具有實用功能。如果居民對園林使用率提高，這種功能上的依賴有助于居民重新感受到自己所居住的古城街區的獨特魅力，促進居民的地方依戀和對于保護園林的積極性。另一方面，在環境資源保護領域，受益者負擔日益成為一個重要的原則，由受益者自己承擔起環境資源維護的責任，參與資源的保護參與的形式，可以是資金的援助，也可以是勞動力的提供等多種形式。

我國城市舊房適老性改造亟待加快

上海房屋質量檢測站工程師陳小杰在2012年第9期《住宅科技》上發表題為《上海市舊住房適老性改造初探》一文，認為作為全國第一個進入老齡化的城市，上海的養老問題面臨嚴峻挑戰。而占總面積57%的上海職工住宅，由于大部分多層住宅沒有電梯，且適老設施普遍缺乏，同時這類房屋中居住的老年人比例較高，居住在這類房屋中的老年人需要進行住宅適老設施改造的呼聲最高，可見舊住房適老性改造有著重要的意義。在舊住房改造的具體措施方面，歐美各國根據住戶的實際需求及住房的現狀采用多樣的改造及更新方式，主要有戶型重構、公共空間擴充、陽臺室內化、戶型增建、立面修繕等方式，并在解決舊住房改造資金方面，歐美國家一般采用專門設立非營利性的機構來籌措和管理舊住房改造的資金。

鑒此，作者對上海市舊住房適老性改造進行了技術研究，認為舊住房適老性改造內容很多，同時存在一定的改造難度，主要體現在兩個方面：（1）技術難度，比如樓梯間增設扶手，對施工技術要求低，一般施工人員都能完成，而如果增設電梯，則施工技術難度相對較大，可能需要勘探、設計等專門技術人員參與；（2）改造費用，比如樓梯間增加扶手，改造費用低，而如果增設電梯，則項目實施費用要大得多。另外，一些非技術、非經濟因素也會影響到改造項目的順利實施，比如改造施工對居民正常生活的影響程度、居民意見不一致時協調的難易程度等。

上海市已對部分老年人較多的住宅小區進行了較簡單的適老性改造，但目前大多數的適老性改造工程內容普遍較簡單，改造內容主要為在大樓底層單元入口處增加無障礙坡道和欄桿扶手等設施，部分小區在大樓中部樓層的休息平臺增設了附壁式臨時座椅等，只有個別條件允許的多層住宅樓采取了增設升降電梯這樣的較為復雜的改造措施。在發達國家，由于老年人住宅改造的研究和實施開始得早，且相關政策、技術和設施很完善，這種“改造住宅”都是經過精心設計的可全面為老年人提供各種便利，如住宅內可供輪椅自由出入的走廊，及其他為老年人提供便利的設計，如具備自動感應的衛生間以及室內電梯和適合高齡老人歡迎的“電子看護者”等，相比之下，我國的舊住房適老性改造還要進一步加快步伐。

“產城互促”到“產城融合”的雙重規劃策略

深圳市規劃國土發展研究中心的賀傳皎、王旭、鄒兵三位規劃專家在2012年第5期《城市規劃學刊》上發表題為《由“產城互促”到“產城融合”——深圳市產業布局規劃的思路與方法》一文，認為傳統產業布局規劃立足于產業需求，對城市空間資源進行組織，往往忽視產業發展與城市功能的協同，普遍存在“重產業、輕城市”的問題。導致產業布局與城市發展需求不匹配，產業空間與城市空間分割、離散甚至相沖突。隨著經濟全球化、市場化和信息化的深入發展，我國沿海許多城市已步入工業化中后期，跨入進一步完善功能、提升城市質量的發展階段。在此大背景下，傳統的產業布局規劃思路與方法無法滿足產業與城市協同發展的需要，產業布局規劃從規劃思路到技術手段的轉型、調整勢在必行。主要有以下兩條基本規劃策略。

一是發揮各類產業空間對城市發展的積極影響。表現為中心區產業對城市起“引領高端、城市強核”作用，過渡區產業對城市起“融合發展、城市提質”作用，特色資源區產業對城市起“強化優勢、塑造特色”作用，產業園區產業對城市起“產城互動、城市固邊”作用，生態保護區產業對城市起“生態保育、城市安全”作用。二是加強與城市規劃管控手段的對接和協同。從保障制造業發展空間角度看，產業園區應強化工業用地規劃管理，鼓勵產業園區外制造業向園區內集中發展、共享配套，政府應保護區內工業用地免受房地產市場沖擊、避免產業空心化。從彰顯城市特色角度看，特色資源區需要政府嚴格產業選擇與準入，對不能利用特色資源的產業謹慎發展，同時政府也應強化需政府主導的公共資源投入。從維護城市生態安全格局角度，生態保護區需要政府嚴格管控，與生態環境相沖突的產業禁止進入。從充分尊重市場規律角度看，中心區及過渡區應采取政府引導、市場主導、多元參與、共同推動的管制思路，為該類地區產業發展留有充足的彈性空間。

總之，產業布局規劃應在總規與控規之間建立橋梁與接口，可嘗試將布局規劃中確定的工業用地、生產性配套設施等指標進行空間分解，與直接指導實施的控規進行銜接。以規劃指標為例，產業布局規劃可以分析并預測與城市產業結構相適應的工業用地規模，并分解到各個控規編制單元內，指導控規落實產業發展目標。

■責任編輯：張 煒