曼哈頓公共停車設施的理性管控與中國借鑒

導讀：停車設施供需失衡是諸多世界大都市的通病，紐約市的經驗值得借鑒，包括：細化停車設施供給和加強停車需求管理策略；根據商業區和居住區的建筑密度與交通便捷性的差異區別設置停車位；嚴格控制公共停車位數量，完善公共交通系統，限制路面停車時間，提高路外停車費，鼓勵汽車共乘，實行智能停車。

引言

城市中心區是人和車流最密集的地方，隨著交通量的不斷增長，城市中心區的停車問題日益突出。如何有效地調和停車供需矛盾成為當今社會的熱點問題。此外停車設施分類標準不一，按照服務對象可分為專用停車設施、建筑物配建停車設施和公共停車設施，公共停車設施包括路外公共停車設施（off-street parking）和路內公共停車設施（on-street parking）。由于數據獲取有限，以及城市中心區為商業和金融業聚集區，居住區分布較少，因而本文以曼哈頓核心區公共停車設施為研究對象。分析其采取何種措施來滿足巨大的停車需求，以期為我國城市停車設施規劃提供借鑒。

曼哈頓核心區是紐約乃至美國的經濟心臟，在商業和金融方面具有重要的全球影響力。[1]其中，下曼哈頓（社區1～3）是世界金融中心，中曼哈頓（社區4～6）是美國最大的中心商務區，世界大企業的總部多分布于此，參見圖2。

一、曼哈頓核心區公共停車的需求

2009年，曼哈頓核心區居民汽車擁有量約為139，000輛；在工作日早上高峰期（7am～10am）駛入曼哈頓核心區的車輛約為750，000輛。[2]根據統計，一輛機動車將產生約0.3個公共停車需求，[3]即曼哈頓核心區需配備266，700個公共停車位。然而2009年曼哈頓CBD（第60大街以下的曼哈頓核心區）地區路外公共停車位僅為11，000個，[4]全市路面收費停車位也僅為85，930個。[5]

此外不同的土地利用類型對停車吸引率不同，表現出的停車需求也有很大差異。一般而言，商業和居住用地規模大、交通活動頻繁，因而停車需求總量大。通過對2010年曼哈頓土地使用類型進行分析后發現，曼哈頓核心區商業和居住面積占總面積的60%，尤其是曼哈頓金融區（社區1）和中心商務區（社區5）的商業設施，吸引大量的停車需求。然而停車設施占地面積僅為0.41平方千米，占曼哈頓核心區土地利用總面積的1.6%，如圖3。

2011年紐約市交通部門對停車者展開調查，[6]在被調查的對象中，只有15%的人居住在曼哈頓地區，85%的人不住在曼哈頓。其中，52%居住在曼哈頓地區的居民上個月使用汽車次數超過20次，45%的未居住在曼哈頓地區的居民表示上個月到曼哈頓核心區的次數都超過20次以上。這就表明曼哈頓核心區公共停車場的主要使用者為通勤者，而通勤者是造成交通擁堵的最主要原因。此外9·11事件后，曼哈頓核心區居住人口在不斷增加，居住者不斷地占據著公共停車設施，因而曼哈頓核心區公共停車設施將面臨更大的停車需求。

二、曼哈頓核心區公共停車設施的供給

除了嚴格控制公共停車設施供給數量之外，曼哈頓核心區還針對不同用地性質采取不同的公共停車供給策略。

（一）商業區公共停車設施供給

紐約市政府規定：位于曼哈頓核心區的商業區，每372平方米上最多只能設有100個路外停車位，此外只有獲得政府的特別許可，才能建設室內公共停車場。[7]而位于曼哈頓核心區之外的商業區，則根據商業用地類型的不同而有所不同。如用地類型為C1①的商業區，則允許設有的停車位是所有類型中最多的，即在93平方米上配備6.67個停車位；C5商業區則允許配備的停車位最少；位于布魯克林、曼哈頓北端、布朗克斯南端和其他靠近曼哈頓核心區的區域用地類型為C4的商業區，即93平方米上可設1個停車位。

（二）居住區公共停車設施供給

紐約市分區法則將居住用地類型劃分為10類，其中規定R1-R5為低密度居住區，R6-R7為中等密度居住區，R8-R10為高密度居住區。[8]如表1，曼哈頓核心區之外的居住區路外停車位的配備率會根據居住密度、距離曼哈頓核心區的遠近和交通便捷性的不同而有所區別。低密度居住區（R1-R5）根據區域不同，其每居住單元停車位為0.66～1.0個不等；在地理位置上距離曼哈頓核心區較近的中高（R6-R10）密度居住區，停車位為0.4～0.5個。紐約市政府特別規定位于曼哈頓核心區的R8-R10居住區，每居住單元最多設有0.35個停車位（除經濟適用房外）。此外規定經濟適用房每居住單元可至少設有0.25個停車位，根據補貼類型不同，最高可設有200個停車位。不僅如此，紐約市政府還設立“低密度增長管理區域”，允許該地區設有更多的停車位如布朗克斯的斯羅格斯內克。[9]根據2007年紐約市地塊數據、停車位數據和最大住房容積率等計算得知（表2、圖4、圖5），全市居住區平均擁有路外停車位率為47%，意味著對于100個居住單元，開發商必須要提供47個路外停車位。[10]而曼哈頓的平均停車位率幾乎為零。此外在曼哈頓靠近地鐵站的地塊，平均停車位率遠高于遠離地鐵站地塊的平均停車空間率，主要是因為90%的居住區都靠近地鐵站。

三、曼哈頓核心區停車設施的管控

通過對曼哈頓核心區停車需求和供給進行分析發現，如果僅從數量來看，曼哈頓核心區的停車位供給數量是完全無法滿足其停車需求的。但實踐證明，現有的停車設施對經濟發展起積極作用。2010年核心區就業人口為285.4萬，比1980年（246.5萬）增加了15.8%。[11]究其原因主要是曼哈頓核心區采取了停車設施需求管理政策、創新管理措施以及細分停車設施供應策略。

（一）管控的政策

在20世紀70年代紐約政府便認識到停車場能調整出行行為，對停車場的認識也由“越多越好”轉變為“控制和管理停車場”，[12]并于1982年，頒布了曼哈頓核心區停車分區法案。與之前相比，最大的變化是限制最大停車供給數量，減少停車供給數量，增加公共交通，以保護環境和減少交通擁堵。目前，紐約市停車設施總體發展思路是：以發展配建停車場（accessory parking）為主，路外公共停車場（off-street public parking）為輔，路面公共停車場（on-street parking）為補充；[13]由追求停車設施供需平衡轉為加強停車設施需求管理；限制最大停車供給數量；特定區域實施彈性停車規定（如經濟適用房停車配備和曼哈頓核心區停車）。

（二）管控的措施

曼哈頓核心區在調節供需矛盾方面，主要采取兩種管理措施：其一，抑制公共停車需求——公共交通、限時停車、高停車費及汽車共乘；其二，高效利用城市空間——智能停車。

1.完善公共交通系統

高度發達的公共交通系統是曼哈頓核心區緩解交通擁堵的最為重要的技術保障。它極大地降低了曼哈頓核心區的汽車駛入量，進而減少了對停車位的需求。紐約地鐵是大紐約地區的大眾運輸骨干，目前共有469個車站，總鋪軌長度達842英里（約1355千米）。從圖6可以看到，曼哈頓已經沒有地鐵有效輻射區不能覆蓋的空間了。紐約的公共汽車平均每天有5800輛，載著2.01萬人次的乘客，行走于200多條的慢車線及301條的快車線上。高度發達的公共交通系統改變了居民的出行方式，2010年公共交通和步行出行所占比例高達70%以上，私家車所占比重為20%以下。[14]更多的居民選擇乘坐公共交通進入曼哈頓核心區，從而有效地緩解了停車設施供需不符的矛盾。

2.停車限時增加收費

紐約市政府對商用貨車和私家車分類管理。在規定時間段，只允許商用貨車停在規定路段內計時收費停車，一般只允許1小時，最多不超過2個小時，[15]如表3所示。而私家車則必須停入收費昂貴的路外停車場，以曼哈頓中城停車場為例，每小時收費7.99～20美元不等。因而，許多居民為免交停車費，將車停在長島或鄰近的新澤西州，然后乘地鐵到曼哈頓。

3.倡導汽車共乘

汽車共乘（Car Sharing）是一種新型的汽車租賃方式，由多個人共乘一輛車來完成特定的旅程（尤其是上下班），從而共同承擔交通成本。紐約市政府在分區法案中鼓勵開發商在路外公共停車場或居住區和商業區的配建停車場中專門提供合乘車泊位，從而達到居民汽車共乘的目的。汽車共乘有利于降低對停車場的需求、交通成本和汽車擁有量等。

4.推廣智能停車

為了緩解交通擁擠，紐約市政府還設立了“智能停車”（Park Smart），即允許路面停車空間需求大的地方在停車高峰期時智能停車。目前在曼哈頓格林威治村和布魯克林公園坡成功試點施行，如表4。

四、紐約市停車設施的規劃經驗與中國借鑒

（一）紐約市停車設施規劃經驗

曼哈頓核心區面對龐大的停車需求，不再一味地增加停車設施供給，而是加強停車設施需求管理，逐年降低停車設施供給數量。此外政府細化停車設施供應，根據土地利用類型規定停車位數量。商業區根據其所在位置和土地利用類型不同而設置不同數量的停車位。居住區停車設施供應會根據居住密度、距離曼哈頓核心區的遠近和交通便捷性不同而有所區別。對于需求管理，則通過建立高度發達的公共交通網絡來改變居民地出行方式，降低私家車使用率；通過限制路面停車時間、提高路外停車費用和鼓勵汽車共乘等方式限制私家車出行；通過實施智能停車等方法充分利用現有空間。

（二）我國城市停車場建設的對策

目前我國城市停車設施總量不足、配置不合理、利用率低、管理不到位，停車供需矛盾突出，加劇了交通擁堵，制約了城市經濟和社會發展。2010年北京市機動車保有量為471.3萬輛，[16]停車設施需求518萬～613萬個，而停車設施供給僅248萬個。北京市停車設施供給嚴重不足，缺口高達50%以上，供需矛盾十分突出，其原因主要是國家對機動車采取寬松政策、出行方式結構不合理以及對停車設施政策管理不科學等。除了北京之外，上海、廣州等城市也存在類似的停車問題，這與曼哈頓核心區具有相似之處。為了經濟可持續發展，北京等城市應該借鑒曼哈頓經驗，由追求供需平衡轉向加強停車設施需求管理。就這樣的意義而言，紐約停車規劃的成功經驗，對我國停車設施規劃以及解決道路擁擠的問題提供了一定的借鑒。

一是停車設施規劃要具有前瞻性，要根據社會經濟的發展不斷調整。在規劃中堅持以人為本，如設置殘疾人主用停車位，允許經濟適用房建設更多的停車位。

二是有必要適當建設一定數量的公共停車場，但是必須改變單純依靠增加停車位供給來滿足停車需求。應加強對停車設施需求的管理，適當控制停車數量，通過建立完善的公共交通網絡來滿足居民的出行和促進城市經濟發展。

三是不斷細化停車設施供給和需求。根據建筑密度、距離城市核心區的遠近和交通便捷性來決定居住區和商業區的停車位數量。加大對停車需求的研究，根據出行目的、出行方式、停留時間、停車時段等采取不同的管理措施。

四是不斷調整停車配備指標。如降低最小停車位指標，不設置最小停車位指標而設置停車位平均值和上限等。

五是創新停車設施規劃。加大停車設施科技投入，實現停車信息化；實施汽車共乘、智能停車等措施；成立專業停車場規劃建設的咨詢評估機構，協助完成交通影響評估和提供停車技術指導。