現代城市經濟循環低碳節能的新生態戰略

導讀：生活垃圾源頭化減量、循環化利用、分類化管理、末端化善治是超大城市生態文明建設理念的重要組成，而制度化建設是實現生活垃圾低碳減排管理順利進行的重要保障。可以通過居民、政府以及民間團體等各施其職、相互配合，充分發揮居民委員會為主體的基層組織和中小學生的社會示范作用，以源頭分類、定時收集、放開競爭、政府核查、民間監督等多方位的服務為基礎，配合以合理的后續收運和處置措施建設，由易到難，穩步推進，實現城市生活垃圾的有效管理，滿足城市經濟循環、低碳、節能的要求。

前言

隨著我國經濟生活水平的不斷提高、城鎮化進程的推進，我國的城市居民數量持續增長，而伴隨著我國生產力的發展和居民消費意識的提高，城市生活垃圾的產量也不斷暴漲。據統計，2011年我國城市生活垃圾的清運量達到了1.6億噸；[1]而另一方面，我國固廢管理模式與新建垃圾處理設施之間仍存在大量矛盾，管理方式落后，匹配度水平較低。

改革開放30年來，我國城市生活垃圾的處理處置經歷了一個從初期生活垃圾直接還田利用分散處理階段、沒有認識到垃圾危害性的無污控隨意堆放階段、旨在能源化和資源化的衛生填埋與大型焚燒發電階段。生活垃圾的不恰當處理給周邊環境將帶來巨大危害，如惡臭、地表或地下水污染、侵占土壤等問題持續發生，使得生活垃圾成為公眾必須面對但又極度厭惡的副產品，垃圾引發的群體性事件時有發生。同時，垃圾是溫室氣體釋放的一個重要人為源，[2]如填埋釋放了大約全球人為源甲烷總量的5%左右，而焚燒、堆肥等過程中也產生不少CO2等溫室氣體。隨著國際上對于溫室氣體排放的日益重視，特別是從2009年哥本哈根COP15的全球氣候峰會等系列會議的召開，我國的節能減排壓力日益巨大，我國承諾：到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，生活垃圾低碳節能管理是實現我國減排目標的重要保障。

應該說，在加強生態文明制度建設的要求下，“低碳節能”成為生活垃圾處理處置必須面對和貫徹的基本需求。建設生態文明的要求之一是主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善；之二是實施處置過程的低碳節能要求，充分開發生活垃圾中蘊含的有機物質及部分有價物質。將循環經濟理念應用到生活垃圾處理中，體現了城市經濟循環中低碳節能的新生態戰略。提高城市生活垃圾循環利用的途徑有兩條：一種是資源的直接利用，通過分選、分類等直接回收利用生活垃圾中的有價和組分相對單一的垃圾；另一種是實現生活垃圾的能源化，將生活垃圾中的熱能得到綜合釋放，并盡可能利用好剩余物質，而高品質的垃圾是實現生活垃圾資源化和能源化的關鍵。[3]

一、我國城市生活垃圾的特點

（一）生活垃圾的管理現狀

由于我國人口數量巨大，導致城市規模偏大，城市人口數也遠超同水平國外大城市。例如上海，其城鎮建設用地約占市域總面積的48%，接近50%生態極限值上限。按城鎮用地計算，上海人口密度高達9589人/平方公里，其中心城區更達到16，828人/平方公里，分別是東京、倫敦和巴黎的2.4倍、3.5倍和4.8倍。生活垃圾產生非常集中，而可供選擇的土地極為緊缺，與國外情況相差較大，使得高密度下特大城市垃圾管理模式也注定不能簡單地搬抄國外成熟模式。

我國生活垃圾處理的具體現狀見表1。雖然生活垃圾清運量逐年穩步提高，無害化處置率也從初期的50.7%提高到2011年的79.8%，但與我國城市生活垃圾產量相比，無論是其清運量還是無害化處置率，還是有不少距離。同時，也可以看出我國目前垃圾處置也基本以填埋為主，占據了大量土地，且二次污染嚴重。根據國家相關部門對我國47個環境保護重點城市垃圾處理的調查發現：全國垃圾填埋場普遍發生了滲漏現象，[4]其運行狀況及二次污染排放等仍未能達到令人放心的地步。[5]在過去十年內，垃圾焚燒廠數量雖得到急速發展，但由于生活垃圾含水率高、無機成分高、異質化程度高和熱值低，引起其焚燒不完全，二次污染物控制難，提高進爐垃圾質量是實現生活垃圾焚燒安全處置的重要環節。

（二）生活垃圾的組分和收運現狀

根據上海市環衛局的數據（見表2）。生活垃圾中的主要成分為廚余垃圾，占到63%以上，另外的一些有價物質，如紙類和塑料等易回收成分分別占到8.5%和15%左右，特別是在商業中，其組分超過了20%以上，而對后續垃圾處理過程影響較大的玻璃和渣土則分別在0.18%、0.50%和0.04%之間。生活垃圾組分決定了后續所需采取的管理模式。如何有針對地對這些混合生活垃圾進行合理管理，是實現生活垃圾后續資源化和能源化的關鍵所在。

二、城市生活垃圾問題分析與解決之道

縱觀現有的生活垃圾管理模式，主要存在以下一些問題：（1）生活垃圾產量與處理能力的矛盾。雖然經過近15年的努力，我國的生活垃圾處理能力得到大幅度的提高，但生活垃圾處理處置設施遠不能達到處理處置的要求。（2）生活垃圾源頭收集與處理設施要求的矛盾。雖然在我國，特別是上海市從1995年起已經多次推動源頭分類，但大都僅是熱鬧一陣而已，可持續性較差。而沒有良好的后續配套處理設施，使得很多時候垃圾收集呈現前分后混的情況，在一定程度上也動搖了居民分類積極性。[6]（3）生活垃圾管理模式與市場化進程的矛盾。由于我國的生活垃圾的處理處置主要依靠政府主導推進，目前雖進行剝離，由國資背景的公司進行運營，但是仍然處處透露出政府的無形之手，影響了其市場適應性。（4）城市垃圾組分日顯復雜，而收集模式沒有隨之變更，從而使得目前我國的生活垃圾仍是以混合收集為主的粗放式管理。（5）未能更好地考慮人與自然的生態和諧。雖然有經濟利益驅動下的生活垃圾回收，但沒有完全基于環境效益的回收體系，回收流程不完善，沒有起到分流、凈化垃圾的效果。因此，針對以上問題，很有必要從居民意愿、分類組織、制度建設等方面開展相關探索。

（一）垃圾分類的居民意愿

垃圾分類是實現后續垃圾多元化處置的關鍵，但其執行受多重因素的影響，包括分類標準、居民意愿、制度保障、經濟刺激等，而居民的知情與分類意愿是首先需要解決的問題。我們針對此問題開展了問卷調查，對目前生活垃圾分類過程中面臨的困境原因進行了調研，設計了以下一些選項：A為垃圾分類標準模糊，B為分類意識不足，C為垃圾管理體系不健全，D為沒有配備分類垃圾桶，E為分類補貼政策缺失和收垃圾者擾亂秩序。認為A和B做得不夠的占到55.4%和54.5%，C、D、E和F分別占到39.3%，29.8%和9.1%。[7]因此統一分類模式、確定分類標準、倡導分類意識是目前的重中之重。

對于實施垃圾分類意愿的調研，結果顯示：85.7%的受試者認為，垃圾分類收集（如食物垃圾、塑料、紙、金屬、電池、其他）是可行的，但是必須配備合理的分類垃圾桶，若有專人負責效果將會更好，而其余的受試者認為“太麻煩，實行起來會很困難”。

對于如何推廣，認為分類垃圾桶的設置和加大宣傳力度是首要兩個條件，分別占到52.9%和51.2%，而分步實施，例如從學校、事業單位等再推廣，先簡單分類后細分等占到39.3%和30.2%，對于采用其他的一些措施，如政府財政補貼、罰款及計量收費等，分別占到15.3%、18.6%和6.6%。由此可知，垃圾分類硬件設施和分步推進是目前急需做的兩件事情，而對于財政補貼及懲罰措施則是有益的必要補充。

（二）垃圾分類的問題現狀

生活垃圾的分類管理，需要很好的頂層設計，但同時更需要貼近群眾的日常生活習慣，這需要我們解決以下問題：

1.在分類收集方面

（1）分類標準的設計與實施。這有兩種傾向：一是嚴格的細類分類和分段收集。如日本，其在固體廢物整個管理中，對廢棄物的排出、保管、收集、搬運、中間處理到最終處理各個環節都制定了嚴格的控制標準。在實際操作中，也有采用一種大類分法的，即以有價的、有害的、影響后續處理的等為標準，我國目前大都采用此類方法。但無論是通行的有機類、無機類，還是可回收與不可回收，由于生活垃圾的復雜化，往往在執行過程中，很難具體確定該進入何種垃圾桶。而浦東新區推行的干濕分類不失為另一種可行的初級階段分類方法：廚房出來的食物垃圾都歸類到濕垃圾，而其余地方產生的都歸類為干垃圾，由于水分少，可配備機械后續分選，相對比較簡單。當然，廢紙、廢塑料、廢玻璃及有害垃圾還得單獨分類。[8]

（2）在分類推廣過程中，存在急功近利的思想。往往認為垃圾分類很簡單而缺乏相應的配套實施措施，或者希望短期內即成功實施。例如，某地制定的生活垃圾分類實施意見中，就將目標定在5年內推進并完成，而殊不知，垃圾分類在歐洲等發達國家也是經歷了數十年的時間，近的如我國的臺灣省，大約也推行了20年之久。對于垃圾分類，必須認識到其艱巨性和持久性，垃圾分類是一個系統工程，涉及到千家萬戶，關系到每個個體，特別是在目前社會轉型期，人員流動頻率高，不能也不應該寄托于運動戰的形式進行推廣，而需以潤物細無聲的態度慢慢地推進。

2.在硬件設施方面

（1）推廣垃圾分類過程中，垃圾箱體設置是一個關鍵環節。我國的人口密度大，特別在一些一線城市，如上海等，其小區的人口密集度大，垃圾產量高，垃圾箱的設置必須符合垃圾的產量和居民垃圾投遞的意愿心理。作為垃圾進入公共垃圾流的起點，垃圾房管理需采用較為嚴格的控制管理，從而減少垃圾的存放時間，減少惡臭釋放。同時，將垃圾廂房變敞開式為閉合鎖定式，由垃圾分類專管員進行協調開放。

（2）分類收集后的收運與處理處置保障體系的建立。國家部委、行業法律法規明確規定分類垃圾回收應根據垃圾種類落實特種專用車輛收集，并指定有資質的單位進行集中處置。但由于定點處置單位、中轉場地無法落實、特種運輸設備匱乏等原因，在現實中執行力度很差。[9]應根據垃圾成分，調整現有收運體系和末端處置技術構成，合理規劃和建設生化（堆肥）、焚燒、填埋的比例，逐漸降低原生垃圾直接填埋量。

3.在軟件設施方面

（1）信息暢通有助于生活垃圾分類的進行，通過各種途徑倡導分類收集理念。通過實際意愿性調研結果來看，分類收集理念接受程度較高，但如何分類是一大難度。首先是明確垃圾分類責任主體是每一個居民，使得居民明確垃圾分類的意義，不只是將垃圾分類的認識僅停留在簡單的廢品回收基礎上，而更要提高垃圾分類對環境影響的重要性的認識，通過將分類收集后的再循環過程、產品分類、生活垃圾對于溫室氣體排放的貢獻度等知識綜合傳遞，增加居民參與分類的榮譽感。另外，可利用各種垃圾引發的群體事件來教育居民，使其居安思危，配合垃圾的分類管理。

（2）增設垃圾分類志愿者和分類指導員，多層次、多系統地進行監督，從專職人員逐漸過渡到兼職人員，進行垃圾分類的抽查和核查，提高其補貼收入。通過政府專項資金進行必要的經濟補貼，保證垃圾分類回收渠道的暢通。

（3）垃圾袋專用化，實現垃圾袋編號。垃圾袋經垃圾量測算后由居委會進行嚴格規范發放。以實名制促進垃圾的分類收集，即在“廚余垃圾”收納袋上記錄好是哪一戶投放，最后收集時隨機抽查，看是否正確分類，分得好的給予獎勵，分得不好的進行引導教育。

（4）延伸垃圾收集點，變守株待兔為上門收集服務，特別對于一些有害物質，可采用收集起點前移至小區住戶。

在垃圾分類這一點上，依靠社區機制和道德約束，加上必要的經濟激勵，[10]通過固定時間收集，利用垃圾袋實施定量化，組建如“前段居民分類-垃圾房（志愿者指導）+環衛工人的二次保障-分類收集-中轉站的再次分類-干垃圾實現人工+機械的多級分選-最終處置場所的分類（特別是填埋場）”的模式，可有效促進分類概念的深化和分類標準的明確。

（三）生活垃圾的科學管理

過去，我國廢棄物回收依靠供銷系統和物資部門壟斷經營的幾乎全覆蓋的廢舊物資回收體系，但隨著市場經濟的發展，逐漸演變為基于市場自發的回收體系。但現有回收和再利用體系過于分散，再生資源利用領域得不到產業化和規模化發展，[11]而且回收領域從業者群體綜合素質相對較低、作業隊伍不規范，受經濟利益驅動大。目前，拾荒者在我國生活垃圾管理中扮演了一個非常重要的角色，據初步估計，我國依附于拾荒為生的人，估計有500萬人，而根據對商業垃圾中拾荒者的追蹤分析發現，拾荒者撿走的廢棄物主要包括：塑料飲料瓶、珍珠奶茶杯、紙質飲料杯及金屬易拉罐等，其中49.8%的塑料被撿走（約相當于垃圾總重的15.45%），金屬易拉罐約占金屬總量的35.7%（相當于垃圾總量的0.19%）。[7]對于生活小區中的垃圾，90%以上的有價物質，如硬紙板、塑料瓶、金屬等都被小區內的環衛工人和拾荒者獲取。因此通過拾荒者，其垃圾分流大約占到了16%左右，這在一定程度上起到了積極作用。特別是，垃圾拾荒者通過資源循環，還降低了人為源溫室氣體排放。根據ISWA的白皮書，目前全球大約有1500萬人從事拾荒行業，并組建了全球拾荒者聯盟（Global Alliance of Waste Pickers and Allies）。白皮書認為拾荒過程及其后續的回收利用，可有效降低CO2的排放量，而這也得到了2009年哥本哈根全球氣候會議-垃圾專題的積極反饋。但另一方面對于一些經濟利益小但對后續垃圾處理危害性較大的垃圾，如部分玻璃瓶等，拾荒者不分揀，從而嚴重影響了生活垃圾后續的組分特性，使得熱值降低、無機成分偏高。而且個別從業人員為追求高利潤，對回收品種進行摻雜處理，通過在硬紙板中摻雜沙子或水來增加質量，從而降低了再生資源品質。

在現有垃圾源頭分類不明確的情況下，如何最大限度地利用拾荒大軍作為源頭分類的補充，是部分解決后續處理困難的重要方法。對于一些需要從中分離，而市場又不太需要的，如玻璃瓶等，可能需要政府補貼政策。另外，政府通過民心工程規范回收大軍，牽頭規劃回收網點設置，不失為一種可行的方法。這實際上在巴西得到了較好的實施。

（四）民間團體的多元作用

社會公眾是公用事業市場改革的重要力量，其不只是單純接受公用事業產品和服務的“顧客\"，而且是擁有各種權利的公民，理應成為公用事業改革的積極參與者。垃圾分類是一個全民參與的活動，因此也必須強化社會公眾對其的參與，鼓勵民間團體的志愿活動。通過公眾參與，引入各種非政府組織和社區組織，有利于發揮社會組織在公用事業中的中介作用及其監督和引導作用。因此，生活垃圾管理過程也需要強化民間團隊作用，而不應該只著重于垃圾處理設施的建設。可考慮采取“志愿者”形式，充分發動群眾配合。從前面的意愿性分析可以看出，志愿者的培訓講解和實際監督是普通居民垃圾分類所需的重要部分，可解決源頭分類不清的問題。據德國的統計，垃圾分類做得比較好的人群一般為中小學生，不同職業中教師、醫生等做得也不錯。因此，中小學生的示范和監督作用值得期待。同時，可以充分吸收社會力量積極探索用營銷手段，如積分換購、精神文明建設等手段來促進垃圾分類。[10]另外，充分發揮黨組織和居委會的作用，利用不同層次，全方位的宣傳，來促進環境正義的實現，更好更快地實現環境友好、科學發展、合理消費、人與人以及人與自然關系和諧發展的生態文明。

（五）政府層面的制度建設

制度建設是垃圾分類實施的重要保證。十八大報告中提出了“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”和“加強環境監管”，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度的要求。這為城市垃圾分類以及后續的發展戰略奠定了基礎。在垃圾分類過程中，政府須承擔起垃圾的管理職責，使垃圾管理從末端被動管理轉變為全過程的主動管理，包括制定管理戰略思想和規劃，配套制定和完善相應的法規，調整管理機構和組織，建立新的運行機制等。

針對垃圾分類收集，政府首先需要提高認識，理順內部管理體系，消除現存職能部門的職能缺失錯位。理順綠化和市容局，房地局、物業，街道管理所、居委會，工商部門，城管部門等不同部門職責，實施統籌安排。同時，政府需強化垃圾收費制度、制定懲罰機制。[11-14]根據“污染者付費原則”制定合理的收費價格，通過收費將垃圾排放的外部性內部化，從而有效減少垃圾的排放量，促進資源的回收利用，最終減少垃圾對生態環境的壓力。垃圾收費應從定額收費逐步過渡到按量收費。同時可將垃圾分類從一個道德高度上升到一定的強制措施，不認真執行分類收集實際上也是一種侵害生態環境的問題，并間接危害到其他個體的權益。特別對于垃圾分類中易產生問題的違規行為進行嚴厲處罰措施。

最后，單純的依靠市場行為并不能完全解決垃圾分類問題。在目前背景下，垃圾分類的推進需要帶有強制性。對于要開展試點的小區，要加大資金投入。不僅要確保垃圾箱房的改造、分類垃圾桶的數量、宣傳材料的采購，而且需要保證垃圾分類工作者的福利，提高他們的積極性。

（六）生活垃圾的資源利用

垃圾分類處理實際上還體現了垃圾能源化理念。根據我們前期研究發現，如果能夠采用滾筒篩對生活垃圾進行合理分選，并獲得尺寸較大的垃圾（>40mm），則其生活垃圾的熱值可以從混合垃圾的3935 kJ/kg提高到5810.7 kJ/kg，極大地提高了垃圾的能源化效率，而剩余的生活垃圾則進入到填埋場中。通過這種處理處置，生活垃圾處理的環境效能大幅度得到改善。其中溫室氣體效應（GW100）的貢獻值能夠從0.002PE變成獲得-0.0007 PE/噸MSW的補償，酸雨效應可從0.037 PE 降低到0.009 PE MSW/噸MSW，特別是對基于大氣、液體和土壤受納體的生態效應可分別從0.012 PE、2.171 PE、0.213 PE降到0.008 PE、0.911 PE和0.087 PE。因此轉變生活垃圾處理處置觀念，從單純的處理處置轉化為新能源戰略的一部分，是不斷適應生態文明發展要求，強化生態中心主義的重要方面。通過宣傳教育，轉變居民的日常生活習慣，降低源頭垃圾量，從純粹為了賺錢補助走向居民的綠色經濟，加強源頭分類，提高垃圾質量。

結論

在十八大生態文明建設“五位一體”布局下，城市生活垃圾管理需要依勢而上，通過制度建設、觀念教育、完善配套設施，推動城市生活垃圾的分類處置，提升其回收和再生利用率。通過建立垃圾分類的基礎框架，引導居民加入，加快后續垃圾收運、處置體系的順暢，消除源頭、中轉、終端的管理中的真空與盲點，提高分類的實效性。同時，政府需要將垃圾分類從自愿行為上升為強制實施，利用前端的社區機制、道德約束和經濟激勵等措施的相互配套，促進生活垃圾分類實施的持久開展。

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