重慶鐵路樞紐規(guī)劃控制方法研究

構(gòu)建高效運(yùn)作的城市綜合交通體系是城市規(guī)劃的核心任務(wù)之一，城市規(guī)劃是保證各種交通方式統(tǒng)籌組織、有機(jī)銜接的重要手段。鐵路作為重要的對外交通，其建設(shè)同樣應(yīng)遵循先規(guī)劃后建設(shè)的原則。但由于鐵路的特殊性，地方通常缺乏足夠的話語權(quán)，鐵路樞紐的規(guī)劃控制也相對滯后，且多限于總規(guī)層面，對線路如何引入樞紐內(nèi)部以及在樞紐內(nèi)如何疏解在規(guī)劃上沒有統(tǒng)籌考慮，鐵路沿線用地的規(guī)劃管理依據(jù)不充分，存在邊規(guī)劃邊建設(shè)的現(xiàn)象。一些對外鐵路沿線沒有進(jìn)行用地控制，導(dǎo)致后期鐵路建設(shè)時(shí)存在較多的用地矛盾，給鐵路建設(shè)和城市建設(shè)都帶來了無法估計(jì)的損失。本文以重慶為例，探討鐵路樞紐規(guī)劃控制方法。

一、重慶鐵路樞紐的規(guī)劃控制情況及應(yīng)含內(nèi)容

根據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）2011年修訂》，重慶鐵路樞紐范圍北起襄渝線的磨心坡站，南到川黔線的小嵐埡站，西達(dá)成渝線的銅罐驛站和遂渝線北碚北站，東至渝懷線的魚嘴站（見圖1）。實(shí)際上，鐵路樞紐范圍應(yīng)根據(jù)各個(gè)方向鐵路線的疏解點(diǎn)為界進(jìn)行劃定，疏解點(diǎn)內(nèi)的鐵路線路均應(yīng)看作樞紐內(nèi)的引入線，并且隨著引入線的不斷增加，樞紐范圍有擴(kuò)大的趨勢。樞紐內(nèi)匯集的鐵路線路大致如下：

現(xiàn)狀及在建復(fù)線鐵路：成渝、川黔、襄渝、渝懷、遂渝5條干線，另有梨菜聯(lián)絡(luò)線、中梁山支線、西銅便線等支線和聯(lián)絡(luò)線。

近期建設(shè)的新增鐵路：蘭渝、渝利、渝萬客專（鄭渝鐵路）、成渝客專、渝黔新線5條干線及其聯(lián)絡(luò)線。

下階段啟動建設(shè)鐵路：城市東環(huán)線、機(jī)場鐵路、渝昆、渝西、渝長5條干線及其聯(lián)絡(luò)線。

通過梳理，目前重慶主城區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀及近期在建鐵路線路已基本落實(shí)到控規(guī)層面；而對于下階段建設(shè)的城市東環(huán)線、機(jī)場鐵路、渝昆、渝西、渝長等鐵路則僅限于總規(guī)層面，對線路如何引入樞紐內(nèi)部以及在樞紐內(nèi)如何疏解在規(guī)劃上沒有統(tǒng)籌考慮，鐵路沿線用地的規(guī)劃管理依據(jù)不充分，在后期鐵路建設(shè)時(shí)又可能面臨新線無法引入或大批房屋需拆遷的困境，大大影響經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

實(shí)際上，在城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，應(yīng)將鐵路樞紐內(nèi)所有鐵路線路及站場用地落實(shí)到控規(guī)深度，才能切實(shí)指導(dǎo)規(guī)劃管理。加強(qiáng)鐵路樞紐與周邊地區(qū)規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)，這是推動城市綜合交通樞紐建設(shè)的基礎(chǔ)，也是保障城市健康發(fā)展的重要途徑。鐵路樞紐規(guī)劃控制的內(nèi)容應(yīng)分為兩個(gè)層面：一是線路及站場規(guī)劃布局層面；二是土地利用規(guī)劃控制層面。

線路及站場規(guī)劃布局——以鐵路樞紐總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，分析城市土地利用、城市交通及空間結(jié)構(gòu)，提出鐵路線路及站場規(guī)劃方案。包括確定線路大致走向和起訖點(diǎn)位置，處理好鐵路線路之間的轉(zhuǎn)換；確定站場功能定位和規(guī)劃布局，處理好客貨運(yùn)交通與城市交通的銜接；在充分考慮城市規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)等方面要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)沿線地形、道路交通和兩側(cè)土地利用的條件，提出鐵路線路的敷設(shè)方式。

土地利用規(guī)劃控制——對鐵路走廊及站場用地提出規(guī)劃控制原則與要求，通過預(yù)留與控制設(shè)施用地為鐵路建設(shè)提供用地條件。包括：根據(jù)線路具體走向方案劃定鐵路保護(hù)區(qū)，提出鐵路走廊用地的控制原則和要求；綜合考慮站場性質(zhì)及設(shè)施要求、周邊土地利用規(guī)劃及道路交通系統(tǒng)規(guī)劃等情況，提出鐵路站場用地控制范圍和要求。

二、鐵路線路及站場規(guī)劃布局的工作模式

鐵路線路及站場規(guī)劃布局是鐵路樞紐控制的第一個(gè)層面，也是前提條件。以往通常的做法都是鐵路部門確定線路及站場后，規(guī)劃部門再對城市用地做相應(yīng)調(diào)整。但實(shí)際上鐵路規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施的部委一般在現(xiàn)狀城市用地基礎(chǔ)上進(jìn)行鐵路樞紐布局，并沒有充分考慮城市發(fā)展趨勢，因此常常出現(xiàn)鐵路站場用地局促、鐵路線路無法引入或拆遷量大等矛盾，鐵路穿越市區(qū)，造成了用地嚴(yán)重分割并帶來噪音污染。但由于鐵路的技術(shù)復(fù)雜性和管理特殊性，單靠規(guī)劃部門又很難獨(dú)自進(jìn)行布局。因此，鐵路線路及站場布局規(guī)劃應(yīng)由鐵路部門和規(guī)劃部門相互配合，在鐵路線路方案前期論證中就協(xié)調(diào)鐵路與城市用地的關(guān)系，通過預(yù)留與控制設(shè)施用地，強(qiáng)化鐵路沿線地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，為城市內(nèi)鐵路樞紐的建設(shè)提供條件，確保鐵路建設(shè)和城市建設(shè)有序推進(jìn)。

下面以重慶下階段啟動建設(shè)的鐵路東環(huán)線為例，探討線路走向及站場布局的規(guī)劃模式：即以鐵路部門為主導(dǎo)進(jìn)行線路預(yù)可行性方案設(shè)計(jì)，規(guī)劃部門核實(shí)沿線規(guī)劃情況，參與和調(diào)整鐵路線路及站場布局。

《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）（2011年修訂）》中明確提出重慶鐵路樞紐內(nèi)建成樞紐環(huán)線，把其定位為服務(wù)主城區(qū)外圍組團(tuán)之間旅客交流的城市鐵路，同時(shí)兼具沿線貨運(yùn)功能的快速鐵路。連接重慶主城外的木耳、統(tǒng)景、龍盛、東港、茶園、惠民等片區(qū)，對提高重慶樞紐通過能力起到積極作用。

目前相關(guān)部門已委托鐵路專業(yè)設(shè)計(jì)院進(jìn)行了《重慶鐵路樞紐東環(huán)線》預(yù)可行性研究，線路走向大致為北碚——蔡家——悅來——兩路——龍盛——魚嘴——茶園——惠民——南彭——一品——小南埡，北與既有襄渝、蘭渝、遂渝鐵路以及規(guī)劃的機(jī)場鐵路相接，東與既有渝懷鐵路以及規(guī)劃的渝長鐵路相連，南與渝黔鐵路相通。在主城區(qū)內(nèi)的站場主要有：木耳、統(tǒng)景、龍盛、東港、茶園、南彭、一品。

我們將鐵路東環(huán)線的預(yù)可行方案與城市規(guī)劃進(jìn)行了疊合，發(fā)現(xiàn)鐵路線路與沿線已批和在編控規(guī)存在較大的用地矛盾，部分鐵路站場位置也與城市規(guī)劃缺乏良好銜接。因此，我們從城市規(guī)劃的角度對鐵路線路及站場布局提出了調(diào)整建議。

線路走向調(diào)整原則是：

（1）城市建設(shè)用地范圍外的線路：尊重鐵路部門的設(shè)計(jì)方案。

（2）城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的線路：核實(shí)分析鐵路與規(guī)劃用地、道路、軌道及城市規(guī)劃管理動態(tài)的關(guān)系，降低鐵路建設(shè)與城市建設(shè)的矛盾，對城市用地分割嚴(yán)重的區(qū)段進(jìn)行方案的局部調(diào)整。

同時(shí)，在方案的調(diào)整過程中，應(yīng)結(jié)合地形地貌，滿足鐵路工程技術(shù)可行，特別是跨江橋位、重要港口、穿山隧道、地下采空區(qū)等，盡可能保護(hù)自然環(huán)境，防止生態(tài)遭受破壞。全過程都需要與鐵路專業(yè)設(shè)計(jì)院協(xié)作，滿足鐵路設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并從鐵路樞紐整體性出發(fā)，實(shí)現(xiàn)東環(huán)線與現(xiàn)狀、在建及規(guī)劃鐵路（機(jī)場鐵路、渝懷鐵路、渝黔新線）的聯(lián)絡(luò)轉(zhuǎn)換。

站場布局調(diào)整原則是：

（1）與城市生產(chǎn)、生活沒有直接關(guān)系的鐵路專用站場：尊重鐵路部門的設(shè)計(jì)方案，盡可能布置在城市外圍，不影響城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。

（2）直接與城市生產(chǎn)、生活有密切關(guān)系的客貨運(yùn)站：核實(shí)分析站場與城市用地及交通的關(guān)系，對不利于城市發(fā)展的站場布局進(jìn)行調(diào)整，使客運(yùn)站靠近城市居住商業(yè)區(qū)。貨運(yùn)站布置在工業(yè)區(qū)和倉庫區(qū)相關(guān)地段附近。同時(shí)客貨運(yùn)站的位置應(yīng)有利于客貨交通集散，便于與其他交通換乘。

三、鐵路沿線土地利用規(guī)劃控制原則

鐵路沿線土地利用規(guī)劃控制旨在預(yù)留與控制設(shè)施用地，為鐵路建設(shè)提供用地條件，包括線路安全保護(hù)區(qū)用地控制和站場用地控制兩個(gè)方面。

1.鐵路線路安全保護(hù)區(qū)用地控制

（1）安全保護(hù)區(qū)劃定

鐵路線路安全保護(hù)區(qū)劃定是用地控制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。安全保護(hù)區(qū)劃定過大，會浪費(fèi)城市土地資源；劃定過小，會影響鐵路建設(shè)可行性及運(yùn)營安全性。其劃定標(biāo)準(zhǔn)主要從鐵路設(shè)施空間、鐵路運(yùn)輸安全、城市環(huán)境保護(hù)等幾方面考慮。

通過查閱大量的法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)文件，并實(shí)地考察了武漢、南京等鐵路樞紐城市，我們結(jié)合重慶地勢復(fù)雜的實(shí)際情況，將鐵路線路兩側(cè)50米范圍、聯(lián)絡(luò)線兩側(cè)30米范圍劃定為鐵路走廊安全保護(hù)區(qū)。

（2）用地性質(zhì)及控制要求

通過研究，地面和高架鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)用地性質(zhì)原則上為鐵路用地、道路用地、防護(hù)用地和非建用地；地下鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)用地性質(zhì)根據(jù)實(shí)際情況確定，但不宜進(jìn)行深開挖及修建高層建筑。地塊應(yīng)明確控制要求，即建設(shè)業(yè)主應(yīng)制定安全防護(hù)方案，并由規(guī)劃行政主管部門會同鐵路行政主管部門進(jìn)行審查。鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)用地不符合上述要求的應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃修改（見圖2）。

2.鐵路站場用地控制

（1）用地性質(zhì)

鐵路站場用地性質(zhì)分兩類，與城市交通有關(guān)的車站用地性質(zhì)為城市建設(shè)用地中的交通樞紐用地（S3），線路所、整備所等用地性質(zhì)為區(qū)域交通設(shè)施用地中的鐵路用地（H21）。城市中心區(qū)的客運(yùn)站可考慮建設(shè)綜合建筑體，采用混合用地性質(zhì)，增強(qiáng)土地利用集約性。

（2）用地控制要求

鐵路站場應(yīng)滿足相應(yīng)鐵路設(shè)備布局及周邊交通組織要求。貨運(yùn)車站應(yīng)考慮鐵路、港口、道路等多種運(yùn)輸方式銜接，發(fā)揮組合效率和整體優(yōu)勢；客運(yùn)車站應(yīng)與城市交通系統(tǒng)相銜接，打造綜合交通換乘樞紐，處理好人流車流集散需求。

四、結(jié)論與建議

作為一種低碳的運(yùn)輸方式，鐵路不僅助推沿線既有城市的發(fā)展，還促成了許多新興的城市。但鐵路與城市其他用地之間又具有排斥性，一方面城市建設(shè)對鐵路設(shè)施有一定的安全隱患，另一方面鐵路運(yùn)營會對城市環(huán)境造成不良影響。我們認(rèn)為，要把樞紐內(nèi)的鐵路線路及站場落實(shí)到控規(guī)層面，必須由鐵路部門和規(guī)劃部門充分協(xié)作和配合，在鐵路線路方案前期論證中就協(xié)調(diào)鐵路與城市用地的關(guān)系，通過預(yù)留與控制設(shè)施用地，強(qiáng)化鐵路沿線地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，為城市內(nèi)鐵路樞紐的建設(shè)提供條件，確保鐵路建設(shè)和城市建設(shè)有序推進(jìn)。當(dāng)然，目前鐵路樞紐控規(guī)層面的規(guī)劃仍處在探索階段，可能會出現(xiàn)考慮不全面的情況，我們將不斷總結(jié)和深化。

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（責(zé)任編輯：趙靜）