城鎮化的動力與切入點

“城鎮化”英文是“urbanization”，譯成中文，應是“城市化”。因為中國的建制鎮也是城市化地區，叫“城鎮化”比較符合中國國情，“城鎮化”就是“城市化”。按照國家《城市規劃基本術語標準》，城鎮化的含義是“人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口轉化，以及城鎮不斷發展和完善的過程”。可見，城鎮化表現為兩個過程。一個是人口和生產與生活方式轉化，另一個是城鎮不斷發展和完善。發達國家的城鎮化已歷經兩百多年，中國也有六十多年了。城鎮化絕不是三年、五年，或十年、八年就能完成的，而是要幾十年，甚至幾百年才能完成。所以，城鎮化是一個歷史過程。

城鎮化用城鎮化水平（urbanization level）或城鎮化率（urbanization rate）來衡量，它用城鎮化地區的人口除以該地區的總人口來表示。中國2012年的城鎮化水平是52.57%，就是說，全國有52.57%的人生活在城鎮化地區。城鎮化地區一般是指人口密度大于每平方公里2000人，以非農業為主，有道路、供水、供電等基礎設施的地區。

城鎮化的動力是工業化。它來自兩個方面（圖1）：一是城鎮的拉力，城鎮基礎設施、社會服務、教育、醫療、社會保障和收入水平等都優于鄉村，所以能吸引鄉村人口向城鎮轉移，由于城鎮工業（第二產業）和服務業（第三產業）的發展創造更多的就業崗位，需要更多的勞動力，所以使鄉村人口向城鎮轉移有了可能；二是鄉村的推力，由于農業生產力的提升，勞動力有富余，需要把多余的勞動力推向城鎮。所以，城鎮化的關鍵是：一方面，在城鎮大力發展工業和服務業，推進城鎮建設，使城鎮不斷發展和完善；另一方面，在鄉村推進新農村建設，大力提升農業生產力，減少農業對勞動力的需求。現在有些人認為，城鎮化就是讓農民到城里去。有的地方，在鎮上蓋房子，讓農民去住。結果，農民去了，沒有事情干，待不下去，又回去了，這個不叫城鎮化。有的地方，一心想發展第三產業，即服務業，他們不知道，一、二、三產業的順序一般是不能顛倒的，要發展第三產業，一般先要發展第二產業，即發展工業。城鎮化是生活方式和生產方式兩個同時轉化，只有城鎮不斷發展和完善，使進城的人有工作做，有房子住，生產和生活方式才能由鄉村型轉化為城鎮型。

2001年，諾貝爾經濟獎獲得者J.斯蒂格利茨把中國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，并認為城鎮化是對新世紀中國的第一大挑戰。他的論斷是符合實際的。在當今中國，城鎮化是未來城市發展的重要因素之一。

城鎮化的動力是城鎮化的牛鼻子。所以，必須牽住這個牛鼻子，把它作為抓手和切入點，才能實現健康的、高質量的、可持續的城鎮化。

根據中國城鎮化的歷程和經驗教訓，筆者建議把下列五個方面作為城鎮化的抓手和切入點。

第一，在城鎮，發展工業和服務業，創造就業崗位，讓進入城鎮的人有工作可做，逐步改變他們的生產方式。中國的城鎮化，大致可以分為以下三個階段（圖2）。

1949-1958年為穩步、健康發展階段。在這個階段，國家從1953年開始第一個五年計劃，大規模的工業建設吸收大批農民進入工廠，工業化帶動城鎮化，城鎮人口有序地增長。農村人口通過三招，即招工、招兵和招生，有序地向城鎮轉移。進入城鎮就有工作做，有房子住，實現市民化。全國城鎮化水平從1949年的10.60%增長到1958年的16.25%，每年平均增加0.63個百分點。

1958-1978年為大起大落和徘徊停滯階段。在這個階段，由于“大躍進”和“文化大革命”運動的干擾，指導思想搖擺和一度試圖走“非城鎮化的工業化道路”，20年間，全國城鎮化水平從1958年的16.25%提高到1978年的17.92%，平均每年只增加0.08個百分點，還有幾年是負增長。1958年到1963年的六年期間，前三年，搞虛幻的經濟趕超，從農村招工3，000萬人進城，城鎮化水平每年平均提升1.45個百分點，成為中國城鎮化水平提升最快的年份；后三年，由于糧食減產，城市口糧無法保證供應，又不得不將新進入城市的2，600萬人下放回農村，城鎮化水平每年平均下降1.0個百分點，成為中國城鎮化水平下降最快的年份。這就造成了中國城鎮人口三年大起三年大落的局面。1966年到1976年，國家經濟停滯不前，加上1700萬知識青年上山下鄉，城鎮化水平不但沒有提升，反而稍有回落。

1978年以后，國家實行改革開放，城鎮化進入快速發展階段。由于經濟快速發展，特別是工業和服務業的快速推進，城鎮化水平從1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，平均每年增加1.02個百分點。其中，1995年到2003年，平均每年增長1.44個百分點。工業化帶動城鎮化的規則再次回到中國大地。有學者認為，這種超高速增長存在水分，是由于修補第五次和第四次全國人口普查之間4.7%的口徑差距所造成的。但即使考慮這種水分，城鎮化速度也是很快的。

我們一定要吸取中國城鎮化第一階段（1949-1958年）的經驗和第二階段（1958-1978年）的教訓，把在城鎮發展工業和服務業，創造就業崗位列為城鎮化的第一要務來抓。

第二，在農村，發展規模農業和農業機械化，進行新農村建設，提高農業生產效率和農民生活水平，并創生出富余勞動力。

我國城鎮化的第一階段（1949-1958年）和第三階段（1978-至今）之所以得到健康和快速發展，在農村進行改革和發展農業機械化是重要因素。沒有工業化和農業現代化，就沒有城鎮化。單純發展城鎮，不注意發展農村，最后城鎮也發展不了，這是經過全世界，包括我們中國證實了的客觀規律。

第三，在城鎮，進行基礎設施和住房等建設，讓進城的人有地方住，逐步改變他們的生活方式。

一個國家在她的歷史上只有一次建設高潮期（圖3）。中國正處在快速城鎮化時期，城鎮化水平每年年均增長1個百分點，每年有1000多萬人從農村進入城鎮，每年新建建筑面積高達1820億平方米。快速城鎮化把中國帶到她歷史上唯一的建設高潮時期。

城市是正在形成的新世界的中心，是帶動新世界發展的動力，是創新和經濟增長的源泉，是國家的希望和象征。如果一個國家的城市，特別是大城市的建設和管理搞不好，城市就不可能持續發展，這個國家也就沒有希望。

要搞好城鎮建設，必須更新觀念。關于這個問題，我有切身的體會。1995年聯合國第二屆人居大會前，聯合國人居中心舉辦了國際人居“最佳范例”（best practice）評選，請了世界上20多位專家組成技術委員會，來推薦評選。我作為來自中國的唯一的技術委員會成員，到荷蘭的鹿特丹參加推薦評選會議。中國申報了十幾個項目，他們希望我能在會上充分介紹他們申報的范例，爭取評上。我當然會盡最大努力，使我國能有更多的項目被評上最佳范例。但是，這不是可以隨便爭取的，必須符合規定的條件。比如我們有一個項目，在申報材料中寫某個城市，市委和市政府做了決定，要改善人居環境，并制定了具體而周密的行動計劃，在市委和市政府的領導下，全市各級干部和市民齊心協力，干得非常漂亮，提前完成計劃，實現了預期的目標。這樣的范例就沒有評上，因為評選標準中有一條，范例的提出和實施都必須是自上而下（Top-Down）和自下而上（Down-Top）相結合，只有自上而下，沒有自下而上，就不符合評選標準。美國有一個城市，上個世紀50年代出現了許多問題，很多人因此而離開了這座城市。后來，市政府就開會，提出讓市民討論三個月，最后形成了幾十項改進措施。經過十年的實施，基本上解決了問題。在會上被推薦為最佳范例，因為它的成功是自上而下和自下而上相結合的。又比如，我國向聯合國申報的最佳范例中，有一個少數民族的村子，申報材料中寫了村里的木結構房子原來如何破舊，后來把舊的木房子全部拆了，用新的木材建造新的房子，村子舊貌換新顏。這個項目也沒有評上最佳范例。人家問，那些舊木頭就一根也不能用了嗎？你全部用新的木頭，就要多砍樹，不符合可持續發展的原則。如果盡可能再利用拆下來的木材和磚、瓦等建筑材料，再加上新的，把村子改造好，這才是最佳人居范例。再比如，1976年，北京前三門建設十里長街，40棟9-16層高層住宅，建筑面積40萬平方米，采用鋼筋混凝土剪力墻結構，大模板施工。住宅每一套建筑面積56 平方米，二居室，廚房與衛生間狹小，沒有客廳，平面“凍結（Frozen）”， 不可改造。就在那一年，羅馬尼亞發生大地震，羅政府邀請中國派遣專家支援。作為中國地震專家組的副組長，我到了羅馬尼亞，在他們的設計院，就有一個人問我“你們長安街蓋的房子。平面是‘凍結’的，下一代人想改變平面布局怎么辦？”當時我無言以對，因為我們還沒有想過這個問題。確實，那些房子房間面積都很小，而且都是用鋼筋混凝土墻承重，如果想擴大房間，只有把鋼筋混凝土墻打掉，因為是承重墻，如果打掉了，房子也就倒了。像這種內部空間不能改變的住宅，在當前的保障性住房建設中，一定要避免，否則，將會形成劣質資產。

第四，在城鎮化地區，著力引導和支持都市連綿區的建設和發展，下大力氣把已經形成的三大都市連綿區的GDP占全國的份額，從現在的40%提升到60%。

都市連綿區（metropolitan area），亦稱城鎮密集區，城鎮群，是城鎮發展的高級形態，將會以比其他城鎮更快的速度發展。都市連綿區是指以一個或若干個大城市為中心，周圍集聚一批中小城鎮，密集分布，地域可達幾萬平方公里的區域。一般來說，在一個國家，都市連綿區在城鎮化水平達到60%的時候才會出現。但是在中國卻不是這樣。雖然2003年中國的城鎮化水平才達到40.53%， 在沿海地區卻出現了長江三角洲、珠江三角洲和京津冀三個公認的都市連綿區（圖4）。

1976年，法國地理學家戈德曼（Jean Gottmann）教授認定的世界6大都市連綿區，長江三角洲即為其中之一。

圖5為2010年中國三大都市連綿區土地面積、人口和國內生產總值（GDP）占全國份額的比較。從圖可以看出：長江三角洲土地面積為全國國土面積的2%，人口為全國的6%，國內生產總值為全國的20%；珠江三角洲土地面積為全國的0.3%，人口為全國的3%，國內生產總值則為全國的9.3%；而京津冀地區土地面積為全國的2.27%，人口為全國的6%， 國內生產總值是全國的10%。這就是說，三個地區加起來，占全國4.57%的土地，15%的人口，國內生產總值卻為全國的39.3%。都市連綿區仍在不斷擴大，預計到2020年至少可能發展到12個都市連綿區（圖6）。它的輻射作用仍在增強，可吸納大量勞動力和高技術人才，對推動我國城鎮化進程將起顯著的作用。

美國和日本的三大都市連綿區對本國GDP的貢獻已達到了三分之二，中國的三大都市連綿區對全國GDP的貢獻還不到40%，還有很大的發展空間。從區域協調發展的角度，一方面要支持和引導三大都市連綿區的發展，使其發揮更大的對內地經濟發展的帶動和輻射作用；另一方面還要支持和引導其他可能出現的新的都市連綿區的發展。如果把已經形成的三大都市連綿區的GDP占全國的總額，從現在的40%提升到60%，貢獻就更大了。

第五，重新理清經濟、社會和生態三者之間的關系，采取生態融入經濟和社會的策略。

在城鎮化過程中，要妥善處理經濟、社會和生態三者之間的關系。從全世界來看，起先的策略都是以經濟為主導，認為經濟搞好了，社會和生態問題就可以得到解決（圖7a）。后來發現，有些社會問題，同經濟并無直接的關聯，經濟上去了，社會并沒有更加好起來，反而出現了許多新的問題，社會和生態問題并沒有完全解決。于是，社會發展被提升到重要位置，把策略改為經濟、社會并重，生態優先（圖7b）。由于經濟是社會的子集，社會的許多重要方面并不包含經濟活動，加上人類社會在總體上不可避免地要受到地球自然生態的制約，包括土地、能源、水和礦山等資源的約束，經濟發展不僅依賴于社會，而且依賴于生態，這樣，生態被提高到比經濟和社會更重要的位置，思考如何繼承父輩的地球，所以現在轉入采取生態融入經濟和社會的策略（圖7c）。

我國已經提出“把生態文明理念和原則全面融入城鎮化的全過程”，這是值得欣慰的事。但是，如何“全面融入”，需要有具體化的可操作措施。

（責任編輯：李利）