構建和諧城管的體制路徑分析

“體制”是我國政治、行政管理中常見的詞匯。一般認為，體制是“國家機關、企業事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、形式等的總稱。[1]”城市管理體制則“主要包括政府組織機構的設置、組織機構間的隸屬關系，以及相互間的職責、權限劃分等。[2]”構建和諧城管，必須把體制選擇放在首位。

一、搞好城市管理體制的頂層設計與層級分工

（一）頂層設計

它原本是一個系統工程學的概念，強調的是一項工程“整體理念”的具體化。第二次世界大戰前后，西方國家開始把這一工程學概念應用于軍事與社會管理領域，成為政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的思維方法。我國在“十二五”規劃中強調“更加重視改革頂層設計和總體規劃，明確改革優先順序和重點任務”，確立了頂層設計的重要地位。

現在所說的體制頂層設計，主要包括宏觀體制策劃和上層體制設計兩個方面。20世紀80年代以來的改革，已經打破了傳統的中央與地方的依附關系，地方民主意識大大增強，上下磋商機制已顯雛形，城市政府更加注重對自己利益和目標的追求[3]。盡管如此，城市管理仍需要一個上下有機銜接的體制設計、職能分工。以地方為主、強調屬地化原則是城市管理的基本規律，也是科學的指導思想，但是上層的調控、監督和指導也不可缺少。這里僅以城管執法的體制問題為例進行分析。

在現行政治、行政框架下，構建和諧城管必須把體制設計放在首位。假如體制不順暢，再努力也不會有好的效果。自從國務院法制辦主導開展相對集中行政處罰試點以來，城市管理行政執法的體制規范有了很大的進步，雖然這個“無主管部門”的隊伍先天不足，但具體到城管的地位、身份、編制、裝備等方面卻都有了很大的提升。可以講，城管執法行業的發展得益于國務院法制辦的努力，但是這個國務院內設機構顯然不具備成為行業主管部門的地位。實踐證明，要把城市管理作為一個整體來考慮，統籌安排數字城管、市容市貌管理、城管執法、市政公用設施運行管理。如果說，法制辦是城管執法隊伍的“接生婆”，在現有體制框架下，住房和城鄉建設部就應當是城管執法隊伍的“婆婆”，應當責無旁貸地擔當起這個責任。

（二）層級分工

中央政府主導著城市的行政等級、管理職責、領導任免、項目審批等很多重大事項，是城市管理的方向主導者、宏觀決策者。省級政府也有類似的職責，發揮著相對應的作用。在現行體制下，中央、省級政府在城市也都有巨大的利益沉淀，與城市政府有著共同的目標訴求，即把城市管理好，是城市管理的重要參與者和利益相關方。

具體到城市管理職責，中央政府主管部門以推進法律法規建設、政策引導、總體調控為主；省級政府主管部門側重于行業的監督考核、標準規范的制定、業務工作的指導等。城市政府則是城市管理的具體實踐者，對城市管理負總責，市長是第一責任人。市政府主要負責本城市在城市管理方面的宏觀決策、綜合協調、政策制定，確定方向、政策、機構，決策行業大事、重點項目、資金安排等。區級政府具有任務分解、組織實施、具體決策的職能，是城市管理的基層政府。辦事處是區政府的派出機構，具有執行的職能，在一線直接處理具體業務。居委會、社區管理委員會雖然屬于居民自治組織，卻是城市管理中越來越重要的角色。從市、區、街道的縱向層級關系來看，他們都在城市管理中發揮著重要的作用。

分權化是伴隨全球化而來的一個趨勢，很多國家通過向地方分權，以適應資本、技術、信息快速流動的要求，使地方政府在競爭中爭得主動。從上海市提出“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城管體系，到目前的“重心下移”，各地一直在探索怎樣把城市管理的責權從縱向上劃分清楚。關鍵是責隨權走、費隨事轉，責權一定要對等，區一級的財力、人力、物力都有限，不能過度把責任、任務都下放，在現階段規劃好、建設好、管理好城市的主要職責還是市人民政府，而不是區政府。

從實踐情況來看，城市層面不宜單獨設置城市管理行政執法局，而應當按照“大城管”即管理、服務、執法三位一體的格局，把城管執法與環境衛生、市容市貌的管理捆在一起，組建城管局，具備條件的也可把園林、市政養管歸并進來。區一級的城市管理機構，可與市級設置相對應，再往下的辦事處就可以因地制宜，根據各自的實際來設置管理機構。

二、推進城市政府在管理領域的體制轉型

世界銀行的報告指出，有五項基礎性任務處于每個政府使命的核心地位，即建立法律基礎、保持非扭曲的政策環境、投資于基本的社會服務與基礎設施、保護承受力差的階層、保護環境[5]。把城市規劃好、建設好、管理好，是城市政府的重要職責。因此，政府職能轉變、體制轉型越來越迫切，建設服務型政府已成必然趨勢。

20世紀80年代以來，興起于西方國家的“政府再造”和“新公共管理運動”使政府的角色發生了很大變化，已經從單純的管理者逐步變成公共事務的服務者。隨著人本主義理念的不斷傳播，以及公眾參與的不斷深入，發達國家在政府管理中的服務意識日益強烈，新公共服務理論受到尊崇，其主要理念包括：服務于公民，而不是服務于顧客；追求公共利益；思考要具有戰略性，行動要具有民主性；承認責任并不簡單；服務，而不是掌舵；重視人，而不是只重視生產率[6]。

對我國大多數城市政府來講，當前要適應社會結構急劇變化、利益主體和社會需求多元化的新形勢，推進管理創新，重新厘清政府、社會和市場的關系，需要突出強化三個方面的意識，一是強化依法行政意識，建設法治政府，真正把有法必依、執法必嚴、違法必究落到實處，減少隨意性、盲目性；二是強化政務公開意識，建設陽光政府，讓權力在陽光下運行，自覺接受公眾監督；三是強化簡政放權的意識，深化行政審批制度改革，努力建設服務型政府。只有這樣，城市政府才能做到制定政策更全面、更科學，決策行為更穩妥、更規范，管理城市更公平、更合理，才能真正做到以人為本。

現在社會正處于高度復雜和高度不確定性的后工業化階段，各級政府面臨著前所未有的挑戰和壓力。構建和諧城管，歸根結底是為了更好地服務廣大群眾、為了城市的公共利益。要把“為人民服務”作為城市管理工作的出發點和落腳點，把“為廣大人民群眾提供一個整潔優美、秩序良好、生活方便的城市環境”的指導思想貫徹始終，堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾。堅持以服務市民為宗旨，在服務中實施管理，在管理中體現服務。

城市政府的管理轉型，還有一個內部機構的體制轉變問題。我國目前的城市管理工作，基本是各個城市各自為政，沒有一個規范、統一的模式。對城市來說，城市政府的各個職能部門之間，以及政府與社會組織、市民之間如何建立科學高效、綜合協調、配套聯動的體制，還有很多問題值得探討。比如，城管執法究竟是“大綜合”還是“小綜合”？有的城市把建設、環保、交通、交警、文化、工商等部門的部分處罰權集中到城管執法部門，有的甚至把生豬屠宰的處罰權也集中過來，成了真正的“大綜合”；有的則把城市規劃、市政公用、園林綠化、市容市貌、環境衛生、建設工程、建設市場等建設系統的執法權集中起來，是“小綜合”的格局。

這些年來的實踐表明，必須要科學合理地界定和劃分城管職能范圍，對于可以很好地執行的、管理效果明顯的職能應當繼續予以保留，對于那些在客觀上與城市管理關系不大或已經無法實際履行的職責應當重新清理或分配。《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例》就將街道綜合執法事項從20項收窄到11項。《城鄉規劃法》在處罰中就沒提到城管執法這個體制，實際等于沒有認可城管執法的處罰權集中模式。再就是政府與社會組織、市民之間要形成各就各位、良性互動的格局。毛澤東同志早就說過：“是不是要把一切人一切事都由政府包下來呢？當然不是，許多人，許多事，可以由社會團體想辦法，可以由群眾直接想辦法，他們是能夠想出很好的辦法來的。而這也就包括統籌兼顧、適當安排的方針之內，我們應當指導社會團體和各地群眾這么做。”與此相適應，要積極推進街道和社區的職能轉變，賦予街道辦事處在城市管理方面的職能，盡快健全相應管理組織，真正擔負起轄區內市容整潔、環境衛生、道路秩序、公共設施、園林綠化的監督和維護，最終形成統一領導、分級負責、條塊結合、以塊為主的城市管理格局。

三、做好城市管理具體事務層面的體制設計

（一）建立城市管理決策目標體系

一是決策機構。具體到一個城市來講，市委、市政府要成立城市管理委員會，作為高層次的議事協調機構，確定城市管理重大戰略、發展目標和努力方向，統籌各方利益關系，及時協調解決工作中出現的矛盾和問題。二是目標體系。創建園林城市、文明城市、環保模范城市、衛生城市、節水型城市以及人居環境獎等，這都是城市發展的共性目標；北京的“國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”、威海市的“最適合人類居住的城市”、聊城的“江北水城、運河古都”等，也是城市發展目標和形象定位。這些目標在凝聚群眾意志，振奮市民精神，傳播城市形象等許多方面有著特別重要的作用。每個城市，甚至一個城市的不同階段，也都要有自己的城市管理目標，以指導各項工作的開展。比如很多世界城市是全球觀賞活動的舉辦地，東京就是奧運會、世界杯和搖滾音樂會的出色舉辦城市，它的成功因素包括龐大的人口規模，以及舉辦全球觀賞活動的管理能力[7]。北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大活動的成功，城市管理工作的重大保障作用尤為突出。在一個時期，保障重大節事活動的順利開展就是城市管理的目標。要按照科學化、民主化的要求，建立健全領導、專家和群眾相結合的決策機制，及時提出城市管理工作的重大目標、發展方向，引導工作的開展。

（二）建立城市管理執行責任體系

城市管理工作，必須要建立主體明晰、職責明確、權責統一的執行責任機制。要按照“統一領導、綜合管理、分工負責、協調高效”的原則，從縱向上，落實和完善“兩級政府、三級管理、四級監督”的工作體系，明確市、區、街、居四級的職責，建立起科學的城市管理體制，實現區、街道、居委會的職能轉換，突出管理效率和服務質量；從橫向上，要充分發揮專業管理部門的職能作用，強化宏觀調控職能和監督約束機制，做好綜合協調和統籌安排，搞好行業規劃和方針政策的制定。同時，要堅持條塊結合，統籌協調，通過合理的分工，提高執行能力。要堅持重心下移、屬地管理、以塊為主，特別是區一級的責任和職能必須強化。要將城市管理的總體目標和工作要求分解細化，層層抓落實，形成分工科學、協作有力的工作運行機制。

要注意把握重心下移的基本原則。區、街、居的人力物力財力都相對較弱，能力建設滯后，有些任務難以承擔。因此要遵守人跟事走、費隨事轉、精簡高效的基本原則，但絕不能一放了之。一些重點地段、重大設施，管理水平要求高，技術難度大，就不能輕易下放。比如跨區的快速路、高架橋等，這類設施的養護維修就不能一段一段地下放到區里，而要統一管理、統一養護。“九層之臺，起于壘土。”城市管理的基礎在基層，難點也在基層。我們社會正處于經濟轉型期，會有大量的單位人成為社區人沉到社區，大量的流動人口流入社區，大量的社會事務和公共服務進入社區，社區已經成為政府貫徹政策、改善民生、穩定社會、化解矛盾的重要平臺。要強化社區管理，積極推進公共服務的“社區供給”，加快基層社會管理組織的改革，解決經費、職責等關鍵問題。把街道辦事處、居委會、社區管理委員會等組織從創收中解脫出來，集中精力搞好社區管理和服務，真正解決城市管理的原發問題，實現政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

（三）建立城市管理考核監督體系

城市管理工作的日常性、反復性、動態性都比較強，必須要有一套完善的考核監督體系。要建立城市管理的績效評價指標，包括相應的管理工作標準、設施養護標準、有關的指標和定額等，為考核提供依據。同時要制訂出一個科學的考核方法，包括什么時候考核、誰來考核等，都要拿出具有可操作性的考核實施細則，建立起公開、公平、公正的考核機制，檢驗城市長效管理的實現程度。建立城市管理工作監督制度，形成行政監督、社會監督和自我監督相配套的監督體系，由市、區、街三級城市管理部門和專業機構、社會公眾、新聞媒體等構成全市城市管理監督檢查系統，同時配套建立行政責任追究制度和城管問題整改反饋制度，通過推行聽證制度、公示制度、問詢制度、巡視制度、跟蹤制度、通報制度等，使城市管理全過程透明、公開，擴大考核監督過程中的民主和透明度，得到全社會的認可。

參考文獻：

[1]辭海[M].上海：上海辭書出版社，1999：644.

[2]彭國甫.縣級政府管理模式創新[M].長沙：湖南人民出版社，2005：198.

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[4]世界銀行.1997年世界發展報告：變革世界中的政府[M].北京：中國財政經濟出版社，1997.

[5]珍妮特·哈特，羅伯特·哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004：40-45.

[6]Short，J.R.Y.Kim M.Kuus and H.Wells（1996），The Dirty Little Secret of World Cities Research：Date Problems in Comparative Analysis，International Journal of Urban and Regional Research，20（4）：697-717.

（責任編輯：趙靜）