上海市閔行區 “大聯動”機制構建理念簡析

當前，城市發展日新月異，但是城市管理水平相對滯后。如何創新城市管理的體制機制，破解城市管理中的難題和困境，首先需要理念的革新。2009年7月以來，上海市閔行區探索建立“城市綜合管理和應急聯動機制”（簡稱閔行“大聯動”機制），走出一條城市綜合管理的新路。

閔行“大聯動”機制是在不改變現有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能、不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺建設為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會服務大集中、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執法大聯勤”為重點，優化城市管理運行機制，形成管理、執法、服務一體化的社會管理格局。 2012年5月3日，在上海市加強和創新社會管理工作推進大會上，時任中央政治局委員、上海市委書記俞正聲同志指出，“要總結推廣‘大聯動、大聯勤’管理，完善城市綜合管理體制。”目前，上海楊浦區、青浦區、松江區、奉賢區、金山區以及其他一些省市也正在積極借鑒和推廣閔行“大聯動”機制。閔行“大聯動”之所以得到領導層的認同和群眾的支持，關鍵在于“大聯動”堅持和實施了服務性管理、綜合性管理、法治化管理、信息化管理、精細化管理、多元化管理理念，而且實現管理者之間、管理者與被管理者之間理念上的價值共享，并從制度上固化和保障理念的落實。

一、堅持以人為本的服務性管理理念，實現城市管理模式的新飛躍

1.以人為本的服務性管理是構建和諧社會的必然要求

根據西方新公共服務理論和我國行政體制改革的要求，政府應該轉變職能，向公眾提供優質公共服務，成為服務型政府。這需要理念的轉變和制度保障。城市政府管理者應樹立以人為本的服務性管理理念，實現城市管理與服務有效融合的戰略性目標。城市管理的根本性質就是服務，就是通過社會公共事務的管理體現政府服務。因此，城市管理的目標不僅是為了維護城市秩序和安全，打造美麗城市，而應更加注重在管理中體現服務，體現城市政府為人民的價值追求，更加注重立足于社會主義初級階段的國情和不同城市的發展水平，在合法性的基礎上滿足市民的合理性需求，維護市民的利益，成就幸福人生。

2.健全城市管理制度，實行城市管理與服務有效融合的管理模式

第一，深化內涵建設，形成涵蓋城市管理和城市服務的綜合管理格局。管理是個大概念，包括制定法律制度、提供公共服務和行政執法管理。閔行區不斷深化對管理的認識，把服務作為最主要的管理來對待，先后把大調解、廉政建設、愛國衛生、流浪乞討、治安隱患排查、安全生產監管、行政審批監管等管理事項和服務內容，融入“大聯動”平臺，不斷拓寬“大聯動”的內涵。“大聯動”機制連接著幾乎所有與民生有關的政府部門，打通了政府與市民的溝通渠道，架設了服務民生的橋梁，不僅聯動，而且連心。

第二，強化前端管理，突出服務職能，實現城市服務的持續性和長久性。閔行“大聯動”不斷強化前端管理，提供前期服務，實行管理前置化。一是閔行“大聯動”以城市管理與民生服務為重點，建立問題大發現、信息大采集工作機制，建成了“人口基礎”和“城市管理”兩大信息庫，為管理決策提供真實依據。二是建立公共安全隱患排查機制，各類安全隱患問題在前期初期階段被有效處置。三是建立城市管理的疏導機制，提升管理和服務水平。閔行“大聯動”利用“條塊結合、以塊為主”工作模式的優勢，根據各街道實際情況，開設多個流動攤販“疏導點”，打通疏導的渠道。

第三，整合公共服務信息資源，主動降低群眾獲取城市公共服務的門檻，為市民提供便捷、優質服務。2011年元旦，閔行區整合21個區級職能部門的34部城市管理類服務電話，正式推出民生服務熱線“962000”，市民遇到非緊急類的政府公共管理、公共服務方面的咨詢、救助、投訴和建議，可以撥打熱線，區大聯動的呼叫中心接報后，按流程及時辦理，或由指揮中心派發相關部門處理并把結果回饋到大聯動中心，隨后還跟蹤詢問市民對處理結果的意見，加強后續監督。這樣為城市管理的信息采集提供了新途徑，為公眾參與城市管理開辟了新渠道、為公眾監督城市管理工作提供了新路徑，為實現城市管理服務公眾的目標提供了新思路。

二、堅持法治化管理理念，提升城市管理法治化水平

1.法治化管理是建設社會主義法治國家的必然要求

2012年5月22日，時任上海市委書記俞正聲在十屆上海市委一次全會上對新一屆市委領導集體的講話指出：“要講法治，努力成為一屆依法執政的領導集體。要做依法辦事的表率，堅持以法律思維建設法治城市。”建設法治城市，必須樹立法治精神，善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，始終堅持依法行政，提升城市管理法治化水平。

2.加強城市管理規范化建設，為城市管理提供法治保障

閔行區特別重視“大聯動”機制的規章制度建設，一是制定了一系列推進和保障“大聯動”工作的規范性文件。二是針對一些職能不清、經常發生推諉扯皮事件的重點領域，制定了一系列理清職責、規范管理的規范性文件。例如，在《閔行區關于開展無證無照經營整治工作的實施意見》（試行）中，明確了區環保局、區安全監管局、區工商分局、區食藥監分局、區質監局分別查處12種常見無證無照經營行為的職責分工，以及無證照領域綜合治理流程。三是制定了一系列支撐“大聯動”機制的技術標準規范。例如，出臺了《對現有系統開發60項數據接口實時交換》等。同時，閔行區全面推行“事前宣傳告知”程序，切實推進依法行政，把執法與教育、執法與疏導、執法與服務相結合，實現服務、管理、執法的有效銜接。

三、堅持綜合性管理理念，實現城市管理的整體系統化

1.綜合性管理由城市自身特點所決定

現代城市是高度復雜的社會綜合體，具有廣泛性、動態性、綜合性特征。由于政府管理部門的職權側重點、價值認識、管理流程、法律依據的不同，以及傳統的條塊分割的城市管理體制和運行機制的弊端，導致條與條、條與塊之間難以形成管理合力。理順部門關系，形成管理合力，實現城市管理長效化，必須堅持城市綜合管理理念，形成一種管理內容綜合、管理手段聯動、管理方式多樣的整體系統管理模式。

2.加強城市綜合管理運行機制建設，實現城市管理的整體系統化

第一，建立高位協調的組織機構，確保城市綜合管理的權威性。為了推進“大聯動”，閔行區建立了高層次、強有力保障的“區大聯動中心、街道分中心、居（村）委工作站”三級組織架構，由黨委統一領導，三級組織都實行“書記負責制”。在區級層面，成立區“大聯動”工作領導小組及辦公室，由區委、區政府主要領導擔任組長、副組長，區相應委辦局、13個街道鎮黨委主要領導為小組成員，領導小組下設辦公室。同時，在閔行區公安分局應急指揮中心的基礎上，成立了一個實體機構——“閔行區城市綜合管理和應急聯動中心”，統一指揮協調職能部門。

第二，整合力量，多方聯動、協調共治，形成群防群治的良好局面。閔行區整合社區保安、社區綜合協管、房屋協管等六支管理類社會協管隊伍，組成社區網格化巡管隊伍，在社區負責信息收集、隱患排查和信息上報工作。同時，整合城管執法隊、市容環境協管、城市網格化監督、保潔公司和派出所民警、社保隊員組成街面網格化巡管隊伍，負責街面網格內的城市管理和治安防控等工作，他們共同作用于城市各個部件、事件的管理，使之產生“齒輪效應”，使城市整體功能協調高效運轉，實現整體系統化管理。

第三，堅持日常管理和應急相結合，有效應對突發公共事件。閔行區依托大聯動“三級管理、四級網絡”，建立了覆蓋全區的應急管理組織體系和應急工作網絡。區聯動中心的應急指揮中心，對上連接市應急辦，對下連接各委辦局、街鎮、社會機構應急組織，落實應急日常服務、管理和演練，探索社區應急管理單元建設，開展風險要素排摸、避險避難場所劃分等工作，城市應急管理逐步走向規范。

四、堅持信息化管理理念，實現城市管理流程再造

1.信息化管理是“智慧城市”的內在要求

為了適應城市運營管理現代化的新要求，必須充分運用現代信息技術，打造信息化運作平臺，以網格化管理和動態監管為手段，建立發現、立案、派遣、處置、核查、結案、改進的閉合管理流程，全面推動城市運營管理流程再造和制度重構，建立全新的“數字化智慧城市”運營管理新模式。

2.頂層設計大聯動信息總平臺

閔行“大聯動”信息系統采用頂層設計、集約建設方式，分別整合公安、建交委、安監等部門相關信息數據，在城市網格管理、綜合治理和應急管理三個獨立的平臺上，重新構架了集合通信、計算機、網絡、地理信息系統、視頻監控、數據共享及信息處理等技術，集合信息采集、業務流轉與反饋、指揮協調、監督考核等管理流程，集合城市管理、執法、服務為一體的覆蓋全區、聯通共享的城市綜合管理大聯動信息總平臺。平臺主要有兩部分組成：一是整合城市管理網絡信息資源，形成1個區大網、13個街鎮中網、522個社區小網和眾多街面小網、若干責任塊組成的一體化的四級城市管理網絡。二是整合各類城市管理類服務電話資源，構建統一高效便民的民生服務熱線——“962000”。目前，52個區相關職能部門、13個街鎮、522個基層工作站都開通了大聯動信息系統終端。

五、堅持精細化管理理念，實現城市管理水平的提高

1.精細化管理理念是提高政府管理效率和服務質量的基本要求

城市精細化管理是在城市日常管理基礎上，進一步細化和優化管理流程，通過規范化、標準化、程式化管理，最大程度地降低管理成本，提高城市運營管理質量和水平的管理方式。它是提高政府管理效率和服務質量的基本要求。

2.加強標準化、程式化、零縫隙管理，提高城市管理精確度

第一，加強考核標準化建設。標準化管理要求管理業績用數據說話。閔行區把“大聯動”工作的案件辦結率等客觀數據作為各部門與街鎮的年終業績考核依據，實時曬在網上，接受大家監督。這不僅給管理者帶來壓力，而且增強了考核的公信力。

第二，完善工作推進和改進機制，實施閉環式管理。城市綜合管理不僅要按照發現問題、處置問題到反饋問題的管理流程有序運作，而且還應該建立數據分析系統，實現閉環式管理，形成完整的管理流程。閔行區通過城市綜合管理研判分析系統，對數據庫的數據進行案件發生態勢分析、運行態勢分析和預案執行情況分析，及時總結規律和經驗教訓，完善了工作推進和改進機制。

第三，加強零縫隙管理建設，形成全天候、全方位的城市管理運作機制。閔行區遵循因地制宜、有效管理的原則，劃分社區巡管網格和街面聯勤巡管網格，通過“條塊結合，以塊為主”行政執法聯動新模式，形成“網格疊加、工作聯動、角色互補、績效激勵”的工作機制，實現管理空間的無縫銜接、管理時間的無縫銜接、管理責任的無縫銜接。

六、堅持“多元共治”理念，實現城市管理的“共建共享”

1.“多元共治”理念是社會主義市場經濟體制下的城市管理新理念

傳統城市管理是以政府為主體的一元權力中心治理模式，無法與社會主義市場經濟體制相適應，無法兼顧城市秩序與活力，因此，需要一種新型的多元治理模式。“多元共治”模式要求城市政府、社會組織、企事業單位、市民共同管理公共事務，形成城市管理協同治理網絡，提高政府在城市運營管理中的效率和效益，實現政府與公眾良性互動，最終成果由大家共享。

2.不斷探索社會化城市管理，實現城市管理的“共建共享”

社會化城市管理是由城市管理內容和范圍的廣泛性和復雜性決定的，是“多元共治”模式的具體體現。城市綜合管理涉及城市基礎設施運行系統的維護和城市公共空間的有序使用，但僅靠城市綜合管理高位協調機制實施聯動協調管理是不夠的，還需要政府、市民和社會組織的共同參與。閔行區不斷探索市場化管理模式，改政府購買崗位為政府購買服務，提高管理效率和效能。政府選擇優質管理公司負責社區管理，而政府則集中精力做好指導、監督和執法工作。此外，閔行“大聯動”緊緊以社區建設為抓手，充分發揮社會管理多元主體的自治、自律，特別重視發揮村委、物業、居委會的主體作用和志愿者的配合作用，多渠道、多方式動員、鼓勵市民積極參與社區建設和城市治理。最終，實現政府與公眾的利益互惠、良性互動，成果共享。

參考文獻：

[1]袁鋼.城市綜合管理方法論研究[J].上海城市發展，2012（5）.

[2]陳海松.城市管理“大聯動”常態化的多元運作策略[J].上海城市管理，2012（6）.

（責任編輯：趙靜）