制度框架下的政務環境再優化

摘要：近年來，省會石家莊在發展環境尤其是政務環境的優化上取得了明顯的改觀與進步，發揮出了省會應有的表率作用。在全面深化改革的新時期，石家莊面對繼續改善政務環境的瓶頸問題，為此應更新觀念，在規范權力運行機制建設、監督檢查處罰機制建設、政風行風評議機制建設和行政行為公開、公平、公正的保障制度建設上進行創新。

關鍵詞：制度；政務環境優化；政務服務體系；窗口首席代表制；社會中介組織；政務監督；電子監察系統；政風行風評議

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2013）04-0070-04

發展離不開好的環境，特別在當前全面深化改革的新時期、各地競相發展的大形勢下，良好的發展環境更是成為推進一個地方經濟社會全面發展的關鍵因素。其中，優化政務環境是環境建設工作的重頭戲。近年來，省會石家莊在發展環境尤其是政務環境的優化上取得了明顯的改觀與進步，發揮出了省會應有的表率作用。但是政務環境優化只有更好沒有最好，還需要繼續解放思想，發揚法治思維，努力打造優質高效的政務環境，以此提升城市綜合競爭力，助推省會經濟社會的跨越式發展。

一、當前石家莊市政務環境現狀及再優化的瓶頸問題剖析

政務環境的好壞，與政府權力運行的效果直接相關。其中政府如何行使其行政審批權和行政執法權，更是直接關系到政府的行政效能和服務水平。優化政務環境就必須加強行政審批制度改革和行政執法體制改革，加快政府職能轉變，建立法治政府、服務政府。

石家莊近幾年在提升審批服務水平上效果較明顯，2011年共削減審批事項39.5%；2012年共削減審批事項31%，精簡審批環節40%，壓縮辦結時限50%；2013年已公布了兩批取消、下放和調整的行政審批事項，促進了行政審批權力重心下移。推行“一站式辦理制、限時辦結制、超時默認制、一章辦結制”等十項審批制度；推進網上行政服務中心建設，形成了市、縣、鄉三級政務服務網絡，建立了網上審批電子監察系統，以此為基礎平臺，逐步實現市本級適宜在網上運行的行政許可、非行政許可項目的聯合審批。實施重點項目“綠色通道”制度，提供全程優質服務，簡化辦理程序，縮短辦理時間。

石家莊市在規范政務行為、依法行政方面也推出多項措施，如規范、公開、優化辦事流程和辦理時限；強化執法監察和執法標準化建設，建立行政執法監督網絡平臺；推進執法標準化建設，清理基層執法項目，合理確定規范行政裁量權，建立健全執法信息公開、時限承諾、結果查詢等制度，減少執法的隨意性，規范執法行為，使廣大基層執法人員做到嚴格、公正、文明執法。

這些好的制度和舉措，促進了作風轉變、政務提速和環境改善。但是，石家莊在繼續改善政務環境過程中還要面對一些難以根除的瓶頸問題。

1. 由于“衙門作風”的舊習尚存，公共服務意識、效率意識不強，辦事人員工作素養良莠不齊，使得辦事拖拉、辦事不力、差別服務等現象難以根除，群眾還有感到不方便、不滿意的地方。

2. 由于“官本位”思想在行政管理理念中仍大有市場，忽視群眾的知情權與參與權，使得政務公開還不夠完善，缺乏一定的廣度和深度。比如，政府對一些重點領域的信息和群眾普遍關注的某些事項還沒有做到及時、全面、深入的公開，存在重數量輕質量、重形式輕內容等現象，政府信息共享平臺建設不健全，部分政府部門網站的信息更新很不及時。

3. 由于政府職能轉變還不到位，行政審批事項仍然較多、審批程序繁瑣、效率低下的問題也沒有根本解決，利用審批權牟取私利仍是受群眾詬病最突出的問題。

4. 由于法治觀念、規則意識不強，依法行政在操作層面上還不同程度地存在不規范的現象，部分執法人員的自由裁量權過大，存在權力濫用和私用的現象，有違公正執法、廉潔執法的要求。

二、政務環境再優化需強化三種觀念

政務環境的優化效果與行政人員的執行力直接相關，政務環境再優化需要在思想觀念上形成更加堅實的保障，強化三種觀念。

1. 權力是為人民服務的工具。政府及其工作人員在行使行政權力的時候，必須對權力有十分清醒、正確的認識，否則在行政過程中就不會有謹慎用權、合法用權的自覺性，這也將直接導致行政行為不規范、行政效率低下等。政府各部門履行職責，主要是服務人民、服務社會的，所以當前進行的簡政放權是適應時代需求、符合人民意愿的，那些應該調整的權力要及時調整，該削減的要削減掉，該限制的要進行限制，該下放的也要下放，對于超越法律法規范圍的權力就要堅決地予以取消。樹立起正確的權力觀，擯棄狹隘的部門利益觀，強化服務意識，使公權力的運行向層次少、流程優、效能高轉變，切實把要管的事情管好。

2. 行政人員依法行政最終要體現在保護人民權益、體現公平正義上。行政執法是政府機關重要的日常行政活動，是實施法律法規、依法管理經濟社會事務的主要途徑。缺乏權益保護、公平正義的理念，在行政執法中，就容易把群眾作為管理的對象，對群眾要履行的義務要求多，對主動保護群眾權利的辦法少；執法方便的措施多，方便群眾的內容少；處罰制裁的多，提供的各種服務少，等等。真正實現依法行政，必須要形成法大于權的行政理念，融入以人為本的工作理念，講宗旨強服務，做到執法與服務緊密結合、處罰與教育相結合、打擊與保護相結合，使權力行使最終能保障人民群眾的權益，維護社會的公平、正義。

3. 用制度化保持改進作風常態化。政府工作人員日常工作作風的好壞直接影響政務環境的優劣。作風的轉變不可能一蹴而就，要依靠制度使改進作風呈常態化。否則，在作風方面的種種積弊與頑疾就不能消除根治，一旦整頓期過去，不良的工作作風又容易反復出現。作風建設抓得不緊、不連續就等于白抓，所以需要用制度來保證作風建設形成常態，讓優良的工作作風成為行政工作人員的自覺習慣，用良好的政風行風優化政府形象。要時刻繃緊作風建設這根弦，為人民用好權、服好務。

三、為省會政務環境再優化進行創新性的制度建設

政務環境優化是政府自身層面上的一種“革命”，優化政務環境必須改革和完善政務運行機制，有了制度作堅實的保障，才能更有效、更持續地使政務環境不斷得到優化。對現有的制度進行進一步的探索和創新，努力形成并堅持一系列操作方便、行之有效的規范和程序，不斷加強和深化行政、執法人員的法治觀念，使政府的行政行為更加民主化、公開化、規范化和法制化。

1. 在規范行政權力運行機制建設上要有創新。一般行政審批制度改革從精簡審批事項開始，還可能出現反復，已精簡下來的事項又以另一形式出現。這就需要在現有制度基礎上，建立健全一系列的長效機制來規范審批行為。比如，建立并落實網上審批機制、集中審批機制、現場審批機制、聯合審批機制、審批事項動態管理機制等。建立對行政審批事項辦理情況的動態跟蹤問效制度；建立行政審批責任追究制度，對不按規定條件、程序進行審批甚至濫用職權、徇私舞弊的行為要嚴肅追究責任，對審批事項的后期監管不力而造成嚴重后果的，也要追究相關責任人員的責任。

在政務服務體系建設上有所創新，需要在行政服務中心的建設和管理上作文章，統一體制機制、進駐部門、辦理事項和運行模式。完善行政服務中心功能，推廣應用行政服務標準化系統，提升“一站式”的服務水平，在綜合化、標準化、精細化、人性化上實現再優化。行政行為的標準化、流程化、明晰化很關鍵，科學制定政府各窗口單位的工作流程，按事前、事中、事后不同階段確定具體化、明晰化的流程，不僅能方便企業、群眾，更是規范行政行為、提速增效、優化政務環境的題中應有之義。

切實將“窗口首席代表制”落實到位，不能僅把工作側重點放在咨詢解釋上，而應該把重點落實在具體承辦上。實現各窗口單位對本單位在行政服務中心設置窗口的充分授權，凡經市政府審定進駐中心的事項，各部門和單位一律不得另行受理，嚴禁行政審批進行體外循環，堅決杜絕“放小權、留大權”“前店后場”等現象。

為提升服務水平，需要進一步創新方式方法，拓展服務功能，推行富于人性化的特色服務，將提前介入、聯合審批、預約服務、延時服務、急事急辦、特事特辦、重大項目“綠色通道”等機制長期堅持下來，切不可一陣風了事。還要提升重點項目全程幫辦、代辦服務的規范化、專業化和優質化。重點項目幫辦服務機制在簡化審批手續，提高行政效能上發揮出了明顯的作用，在操作層面上還要依法、依規執行，不能打著“特事特辦”的幌子出現新的“暗箱操作”。要用制度和組織來進行相關的約束，如成立重點項目、重大項目幫辦領導小組，指定專門人員落實幫辦責任，建立重大項目幫辦服務臺賬，將幫辦細則記錄在案，有幫辦方案和具體執行進度的情況等，并以此作為檢查考核重大項目幫辦成效的重要指標，納入行政工作人員的績效考核當中。績效考核也成為提高重大項目幫辦服務質量的有力推手。

創新監督檢查，實行辦件回訪機制并列入日常考核，以此敦促政務服務人員自覺提高服務水平和工作效率。為避免辦件回訪制度在執行層面流于形式，受訪方礙于情面、只表揚不批評、了解不到真實的情況，可以委托第三方的社會中介組織進行調查，客觀總結群眾對工作人員的服務態度、業務流程等工作提出的意見和建議。對回訪獲得的情況，要及時進行分類梳理，找出問題發生的原因，及時與窗口首席代表和工作人員溝通，限期整改，提升服務水平。

建立健全依法行政制度體系，建立和完善窗口效能建設制度、登記注冊人員廉潔自律制度，推行服務質量公開承諾制、績效管理考核制度等，保障各環節工作有定量有標準，保證服務的連續性和穩定性，實現從制度化管理向標準化管理的躍升。

2. 在監督檢查處罰機制建設上要有創新。監督檢查處罰機制的虛化與執行不力所造成的嚴重后果毋庸質疑。所以，就需要進一步深化效能中心建設，充分發揮政務監督的職能。

電子監察系統雖在很多城市已經建立起來，但在電子監察系統的應用及作用發揮上，還要有配套制度的創新。比如，為保證電子監察系統能最大限度地發揮出行政監察作用，可建立月（季）行政審批效能通報排行制度，對監察結果按時公開。現在石家莊市行政服務中心已建立起電子監察系統，可以對行政審批辦理事項的全過程進行詳細的監控，通過電子監察平臺就可以清楚地了解辦事人員在工作作風、服務態度、服務質量、在崗情況及辦事效率的表現。實行按月（季）對辦事人員的工作情況進行排行并與處罰相掛鉤的制度可大大提高工作人員的自律性。

效能監察常態化有助于形成相對穩定的政務環境。建立健全行政服務經常性效能監察機制，把行政服務中心的日常考評與電子監察結果都納入市、縣政府對各部門的年終綜合考評體系之中，定期通報，促進行政服務水平的提高。

治理“重審批輕監管”的行政痼疾，需要完善行政審批后續監管制度，加強對下放審批權行使情況的監督和檢查，有效規避權限下放產生的廉政風險和監管風險。除效能中心日常的督查隊伍外，還可以特邀社會監督員組成督查小組，對辦件過程中的情況進行明查暗訪，重點對工作人員推諉、扯皮、不作為、亂作為、慢作為現象及時督促并出具整改通知單，如拒不糾正或整改不到位，則可以按照相關問責制追究其責任。

針對群眾投訴無門、等待處理時間長等方面的問題，建立投訴快速反應機制，第一時間對群眾反映的部門工作或服務中存在的各種問題進行查辦，服務態度方面的投訴等能現場處理的應當立即予以處理，盡快化解群眾的怨氣和不滿；如果是問題相對復雜需進一步調查核實處理的，如涉及工作流程、廉政紀律等方面的投訴，則可設定一定的時間期限，如規定在三到五個工作日內予以處理并作出反饋。在投訴快速反應機制的運作過程中，必須嚴肅認真，嚴格按服務標準、工作規章及廉潔自律等相關政策規定處理，確保處理過程和結果公開、公平、公正。

3. 在政風行風評議機制建設要有創新。政風行風評議是優化政務環境的一項重要措施。就目前的情況來看，每次政風行風評議的滿意率一般相對較高，但群眾還會通過不同途徑反映出不少政風行風中存在的問題。這需要進一步完善行風評議工作機制，創新評議方式，強化評議結果的運用，最大限度地拓展行風評議功能，讓其更真實地反映政風行風情況，真正為政風行風的進一步好轉和政務環境的再優化發揮效力。

為真正了解民情、民意，切實保證政風行風評議的客觀性和公正性，可以嘗試由獨立的專業調查機構或媒體組織進行，更廣泛地選擇不同年齡、職業、學歷、性別等社會各階層的人參與評議，尤其是請相關服務對象來進行評議。盡量減少政府公務員或企業事業單位職工參與打分評價的人員比例，避免出現自己評價自己的不公評議現象。還可以從社會各層面中邀請志愿者，形成市民代表庫，隨機抽選市民代表參加民主評議活動。完善科學評價機制，把單位日常自評、主管部門考評、群眾參與測評等方式結合起來，得出更為客觀、公正的評議結果。

從制度設計層面保護參與評議人員的個人安全，嚴格實行不記名評議。評議內容的設計也要請專業機構制作，避免大而空，要具體、實際、科學、合理，切忌各個部門通用一張“評議表”，要能體現不同部門單位的工作內容和特點，讓評議人能夠客觀、公正、理性地進行評議，真實表達自己的意愿。

強化評議結果的運用，將評議結果納入年度考核之中，作為評先、獎懲的重要依據。結合在評議中群眾反映最集中、最強烈、最突出的問題，由紀檢監察部門、糾風辦牽頭組織針對性的專項治理活動。研究制定政風行風建設的長效機制，促進各部門政風行風建設規范化、制度化、常規化。鼓勵被評議部門、單位在打基礎、強管理、轉作風上見實效，在知民情、提服務、得民心上下工夫，積極為群眾辦實事、解難題，讓群眾真正得實惠。引導被評議部門、單位在爭創“行風建設示范窗口單位”時多出實招，不做表面文章，不弄虛作假；正確、理性地對待群眾反映出來的各類問題，不回避、不推諉，不諱疾忌醫，認真做好整改。

4. 在行政行為公開、公平、公正的保障制度建設上要有創新。好的規章制度要靠好的執行力才能真正發揮效力。為使制度在實際應用過程中能夠不折不扣地執行、運作和實施，還需要一定的保障制度，否則再好的制度也會形同虛設。比如為了讓制度入腦入心，要建立嚴格的學習培訓制度和效果檢查制度。現在在行政人員中普遍存在一股“厭學”情緒，對制度的掌握不夠深入，勢必在工作中影響執行效果。依法執政的觀念還沒有固化到具體工作當中，需要經常性地用學習制度與考核制度進行激勵和約束，保障行政公開、公正、公平的各種制度能夠在執行者手中發揮作用。暢通內部制度建設渠道，鼓勵一線行政工作人員自覺總結、發現工作中的問題與不足，及時就提高工作效能、方便辦事者提出好的意見和建議，拉近與人民群眾的距離，真正地站在被服務者的角度來辦事情、做工作。

參考文獻：

[1]孫瑞彬.在石家莊市優化發展環境廣播電視大會上的講話[EB/OL].http：//www.sjzmz.gov.cn，2011-04-12.

[2]孫瑞彬.在石家莊市優化發展環境廣播電視大會上的講話[EB/OL].http：//www.sjzdaily.com.cn，2012-01-29.

[3]孫瑞彬.在石家莊市著力改善“兩個環境”廣播電視大會上的講話[EB/OL].http：//www.sjzrs.80v.cn，2013-05-23.

[4]傅雨升.深化行政審批制度改革 優化投資發展軟環境[J].杭州，2012，（5）.

[5]劉俊.行政審批改革先行先試 廣東放權：忍痛“割自己的肉”[N].南方周末，2012-09-16.

[6]車小偉.關于政府效能建設的對策思考[N].甘肅日報，2012-12-24.

責任編輯、校對：李金霞