國有林區職工就業問題與對策研究

摘要：林權制度改革雖然進一步增強了森林資源的永續利用、維護生態平衡以及社會經濟的可持續發展，但同時也造成了國有林區嚴重的就業壓力，這將直接造成國有林區職工的生存困境。為了解決國有林區職工就業問題，以黑龍江省國有林區職工就業狀況為研究對象，了解國有林區職工就業的現實狀況，通過規范分析的方法發現林區職工在就業觀念、自身技能等方面存在問題，林區管理部門在就業政策、社會服務等方面存在欠缺，重點在教育政策、文化政策、就業政策、社會保障政策等方面探索有效解決的途徑。

關鍵詞：黑龍江；國有林區；就業

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：A

1998年國家在長江上游、黃河上中游地區和東北、內蒙古等重點國有林區的17個省區市的734個縣和167個森工局實施天然林保護工程，項目區森林覆蓋率預計由目前17.52%提高到21.24%。將東北、內蒙古等國有林區工程區內的森林劃分為禁伐區、限伐區和商品林經營區，禁伐區全面停止森林采伐，限伐區調整森林采伐方式、調減木材產量，商品林經營區解決森林資源的可持續經營問題。通過工程實施，使東北內蒙古等重點國有林區的木材產量調減751.5萬m³，3300萬hm²森林得到有效保護，森工企業完成戰略性轉移，天然林資源得到休養生息。2006年國家在黑龍江省伊春林區進行林權制度改革，推動森林資源的永續利用、維護生態平衡以及社會經濟的可持續發展。天保工程及伊春林權制度改革，推動了森林資源的永續利用、維護了生態平衡以及社會經濟的可持續發展，但同時也造成了國有林區嚴重的就業與再就業壓力。學者們多圍繞林權制度改革、森林生態保護等方面進行研究，涉及林區職工就業的研究也多集中于林區職工社會保障政策范圍內。研究范圍比較窄，對林區職工就業的特殊性認識不夠深入。造成林區職工就業困難的因素是多方面的，本文在全面了解國有林區職工就業狀況的基礎上，全面查找了林區職工就業方面的問題，從產業政策、人口政策、社會保障政策、就業政策等方面提出解決問題的措施。

1.國有林區職工就業現狀

據有關部門統計，自“天保工程”實施以來，林區就業率逐年下降，失業率逐年攀升，就業率從1998年的37.5%下降到2006年的17%，失業率從1998年的10%上升到2006年的18.5%。極低的就業率和較高的失業率給林區職工的生活帶來很大的壓力。

在林權制度改革的背景下，急劇攀升的失業率導致富余職工待安置的數量也大幅度增加，其主要來自于原木材生產領域和依托林木資源相關產業轉移人員、林企改革中為減員增效的下崗人員、原富余待業人員以及新待業人員。雖然2006年國家出臺了待業職工的安置政策，解決了80%左右職工的就業問題，但是，其中也包括一些隱性就業率，大部分職工不能夠享受全年帶薪就業，從而產生巨大的勞動力剩余，林區職工的生活依然非常艱苦。

自天保工程實施以來，雖然林區職工的家庭人居收入逐年增加，但是整體的收入水平和增長率依然很低。從職工家庭人均收入結構方面看，以職工工資收入為主轉向工資、退休金、非工資性收入三者渠道并舉。由于工業改制和林區生產渠道多元化，雖然改變了職工對林業局的絕對依賴性，但仍然改變不了林區生活困苦的局面。據中國林業統計年鑒和中國統計年鑒記載，2005年年黑龍江省國有林區在崗職工年收入是4661元，同期城鎮集體單位職工年收入是6269元，城鎮居民人均年收入是8272.51元，可見，林區職工成為一時的弱勢群體；2009年，黑龍江省國有林區職工年收入是9614元，同期城鎮集體單位職工年收入是11079元，城鎮居民人均年收入是12565.98元，林區職工的家庭生活情況比城鎮居民低2952元，比城鎮單位職工年收入低1465元。具體數據，如圖1所示。

2.黑龍江省國有林區就業存在的問題

（1）勞動力供求總量矛盾突出。隨著工業化、城鎮化不斷加快，林區就業壓力日益增大，新成長勞動力就業與下崗職工再就業問題相互交織，加之農村富余勞動力轉移，共同構成了林區勞動力供求矛盾，且這一矛盾在短期內很難有根本性的改觀。大量的高校畢業生、沒有繼續升學的初高中畢業生、農轉非人口和專業退役軍人、下崗失業人員數及歷年登記在冊的失業人員存量，導致勞動力供求總量已經出現了嚴重的失衡。尤其是黑龍江具有豐富的勞動資源，其人口結構正處于從年輕型向老年型轉變的過渡中，呈橄欖形結構，中間年齡即勞動人口非常大，并且呈上升趨勢。經濟的發展和經濟結構的調整，就業彈性的下降已經無法容納龐大的勞動大軍的就業需求。

（2）林區職工收入偏低。自天保工程實施以來，雖然林區職工的家庭人居收入逐年增加，但是整體的收入水平和增長率依然很低。從職工家庭人均收入結構方面看，由職工工資收入為主轉向工資、退休金、非工資性收入三者渠道并舉。由于工業改制和林區生產渠道多元化，雖然改變了職工對林業局的絕對依賴性，但仍然改變不了林區生活困苦的局面。據調查顯示，林區職工家庭人均總收入從1997年的1955.01元上升到2008年的6678.42元，年均增長率為11.08%，相比較而言，城鎮家庭人均總收入從1997年的4724.66元增長到2008年的12264.06元，年均增長率為9.06%。據調查分析，林區職工的家庭人均收入較農村家庭人均總收入依然偏低。其中，工資性收入占職工總收入的比例由1995年的降74%低到2004年的60%，到2008年已降為58.6%。退休金的收入略微上調，非職工性中，農業收入有較大的提高，占總收入的比例從1997年的1.14%上升到2008年的11.39%。由此可見，林區產業結構依然不協調。

（3）就業觀念落后。建國以后，國民整體就業觀念就比較落后，作為林區國有職工，受教育的程度相對偏低，勞動技能幾乎為零，就業觀念落后、保守，尤其是“40、50”后的人員，平均文化程度還沒有普及小學，甚至有些沒有受過基本的義務教育，而且林區職工作為國家的公務人員，工作比較穩定，恰巧符合“40、50”的就業觀念，“等、靠、要”思想氛圍濃厚。目前，林區職工老齡化程度依然很嚴重，缺乏新鮮的血液，即使是“60、70”后對就業的內容、形式也缺乏了解，自主創業意識不高，難以形成多元化、競爭的、動態的就業觀念，加之技術水平較低，人力資本價值較低和扶持資金不到位，更加不愿意從事于服務行業，因此，林區近期依然很難實現有效的自主創業和再就業。

（4）產業結構不合理。自天保工程實施以來，黑龍江省國有林區的產業結構分布存在嚴重的不協調，造成國有林區就業困難。在林業發達的國家，第二產業比較發達，國有林區工業的產值多數達到林業產業總產值的70%以上，有的已經占到90%。據中國林業統計年鑒數據顯示，2009年林業系統第一產業的產值為2176103萬元，2006年第一產業的產值為1388321萬元，年平均增長率為16.17%；而在林業系統中第二產業的產值從2006年的1350139萬元上升到2009年的2063741萬元，年平均增長率為15.19%；第三產業的產值從2006年的496596萬元上升到2009年的911146萬元，如表1所示。隨著經濟的發展，黑龍江省林業系統中第二產業的年平均增長率雖然有所下降，但是仍然處在較高的水平，穩中有升，由此可見國有林區產業的單一性的狀況，以及對木材采運業的高度依賴性。相對而言，第一產業和第三產業產值的比重雖然略微上升，但依然很低。主要表現為傳統產業比重較大，高新技術產業比重偏小，新興接續產業規模不大，對林區經濟起重要支撐作用的特色企業不多。天保工程的實施，限制了木材的運輸，迫使國有林區勞動力向其他產業轉移，但由于國有林區產業結構的單一化，造成大量剩余勞動力閑置。而且國有林區適齡勞動人口的不斷增長，在就業渠道單一的情況下，必然造成就業率不斷下降，潛在失業率明顯提高，給當前國有林區的就業形勢產生巨大的壓力，加之國有林區職工下崗、待業、失業人數與日俱增，促使勞動力供需矛盾日益突出。

（5）社會保障機制不健全。天保工程以來，社會保障制度尚未覆蓋全社會，直接造成大量的富余職工不愿意離開國企，在最低生活保障方面，國有林區下崗職工還沒有享受到城鎮最低生活保障的待遇，部分低保人員還存在“福利依賴”的思想。醫療保險等方面，黑龍江省國有林區職工的醫療保險只局限于全民所有制職工和部分集體所有制職工，參保職工數不足林區職工總數的三分之一，職工看病難、看病貴的現象依然存在。下崗職工離開了企業就會失去保障，因而許多實際上已經有了第二職業的下崗職工，獲得了比較穩定甚至更高的收入，也不愿割斷和原企業的關系，出現了部分人員隱性失業與隱性就業并存的現象。社會失業保險方面，還存在覆蓋范圍狹窄、保障水平偏低、政策隨意性大等問題。失業保險所能提供的保障也非常有限，國有林區大部分勞動者沒有被制度化的失業保險所覆蓋。因此，對于國有林區政企合一的體制來說，想要改變社會保障落后的局面還存在很大的困難。

（6）扶持政策落實不到位。首先，在政策資金方面，按現行政策，天保工程的人員分流安置資金80%來自中央財政撥款，20%來自地方財政，但是由于黑龍江省國有林區地處貧困地區，財政吃緊，地方財政資金很難得到落實。據中國林業統計年鑒記載，2009年林業系統森林公園國投資金為10241萬元，相對自籌資金為55884萬元，地方自籌資金總總資金的84.4%，資金不足導致富余職工人數不斷增加，從而待安置職工的實際需求遠遠大于政策一次性安置的指標。其次，在扶持政策方面，實際上關于國有林區下崗職工的再就業對策，有關的專家學者已經做出了巨大的貢獻，國家依據有關專家學者的建議也提出了很好的扶持政策，大到社會保障體系問題小到自主創業，政府都給與明確規定和優惠政策，但是在政策落實方面，地方政府落實還不到位，關于政企、政事、政社不分，政出多門，互相推諉，職能交叉的現象屢見不鮮，已經嚴重影響國有林區職工的就業與再就業政策的實施。

（7）職工受教育程度和專業技能差。自天保工程和國有林權制度改革的實施，在就業方面，根據原國家統計局農村社會經濟調查總隊的抽樣調查顯示，2009地市級林業管理人員僅有50人接受過大專以上教育，有中專學歷的有6人，中專及中專以下學歷達到了80.55%。其中，國有林區外出務工人員文盲或半文盲勞動力占4%，小學文化程度的占31%，初中文化程度占9.7%，中專占2%，大專及以上文化程度占0.5%。如此低的受教育水平，遠遠低于其他行業，嚴重影響了國有林區職工的勞動生產率，降低了國有林區人力資源的水平。加之，國有林區生活艱苦，基本工資水平偏低，機械設備較落后等原因，從而導致高新技術人才缺失，據中國林業統計年鑒數據顯示2009年地市級林業管理人員具有初級職稱的為11人，高級職稱的8人。國有林區不但吸引不來高薪技術人才，而且還存在大量人才外流的現象，造成管理人員、技術人員的缺陷。近幾年國家雖然對中專及以上學歷進行大量擴張，同時積極鼓勵大學生到貧困的國有林區進行就業，但是由于政策沒有很好地落實和生活環境比較艱苦，導致大學生工作一年甚至幾個月就放棄就業機會。在再就業方面，國有林區林改并沒有改變下崗失業職工業務素質低、專業知識老化、技術單一的現象，因此依然不能適應勞動力市場的需求。國有林區下崗職工對林區的就業依賴性較強，嚴重的阻礙了再就業的培訓，甚至出現抵觸情緒，難以實現積極的再就業政策。而且國有林區再就業培訓的盲目性，還不適應國有林區的產業結構和市場化需求，從而使再就業政策不能很好的促進再就業。

3.解決國有林區職工就業的政策建議

（1）從產業結構入手調整產業政策。為減輕就業壓力，提高國有林區經濟效益，應大力發展第三產業，以促進林區就業與再就業，推進國有林區產業轉型升級。第一，大力發展綠色食品產業。充分利用林上和林下資源，大力支持發展林下產業，積極吸納國有林區人口轉移和勞動力就業。大力發展黑木耳、蘑菇等食用菌產業和蕨菜、黃花菜等特色山野菜產業。注重保護和開發藍莓、大果沙棘、榛子等野生果品產業發展；加強發展貂、狐、獺兔等珍貴皮毛動物和鹿、林蛙、山禽等特種經濟動物養殖業，從而促進林上和林下經濟以減輕國有林區就業壓力。第二，大力發展生態旅游業。完善景區景點和旅游基礎設施，突出開發國有林區特色旅游資源，加大與各知名旅游公司的合作，開發國有林區特色精品旅游路線，打造國有林區自主旅游品牌，建設國內外知名的休閑生態養生旅游勝地，最大可能地吸納‘40、50’人員參與旅游服務業。第三，大力發展北藥產業。在繼續發展本土醫藥制造產業的基礎上，重點發展刺五加、五味子、防風、龍膽草和鹿、蜂等標準化種植和養殖，加大野生道地藥材保護力度，研發具有黑龍江特色的醫藥品種。

（2）完善社會保障體系。首先，要堅持把構建日趨完善的社會保障體系作為促進國有林區就業與再就業的重要舉措。努力擴大社會保障覆蓋范圍，對于完成政企分開改革的國有林區，將國有林區下崗職工和居民納入基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險等社會保險范圍。健全最低生活保障制度，確保國有林區低保對象的正常生活，加大國有林區特困戶、殘疾人等弱勢群體救助力度，通過優惠政策鼓勵私營企業優先接收弱勢群體就業。逐步建立社會力量主辦、公益機構自主經營的社會福利事業發展機制，完善福利院、托老所、老年公寓、孤兒院、老年康復中心等社會福利機構，實現老年人照顧社會化，同時也能夠為“40、50”后提供關于服務行業更多的就業機會。建立完善的醫療衛生服務體系，確保鄉、村、林場診所擁有基本的醫療體系，例如衛生監督、疾病預防控制、婦幼保健和健康教育，并對基層醫療衛生服務機構提供正常運營的經費保障。確保救助資金及時足額發放到位，保持低保標準和補助水平持續適度增長。將常見病、多發病等納入基本醫療保險支付范圍，從根本上解決職工看病貴、看病難的問題，提高國有林區職工及家屬對政府的認同感、歸屬感。

（3）控制人口增長和提高人口綜合素質。首先，在國有林區加大落實計劃生育的基本國策，強化優生優育政策，通過宣傳引導即將結婚對象積極進行婚前檢查，接收免費的健康教育和咨詢；計劃懷孕者接收免費的孕前優生健康檢查；進一步開展產前篩選和診斷，產后訪視以及新生兒先天缺陷健康恢復等工作，從質上改變人口的素質。其次，應強化科教興國的戰略，加大國有林區基礎教育投人，落實九年義務教育，并逐步普及高中義務教育，擴展大中專院校的招生規模，通過積極推行社會化、多元化辦學模式，全面改善學校硬件設施和軟件環境，切實為國有林區提供充足、有效的教育資源供給。提高教學質量，濃厚高等院校的學術氛圍，促進民辦高校、成人高校、高等教育自學考試的良性發展，不斷提高大學文化程度人口的比例，同時在中專以上院校開展關于護林方面具有針對性的專業人才。在國有林區周邊城鎮開設圖書閱覽室、組織專家學者公益演講，提高國有林區居民的整體素質。

（4）加強林區政府和小城鎮的管理建設。科學合理的布局林區小城鎮，把推進城鎮化與發展鄉鎮企業、建設社會主義新農村有機結合起來。通過提高小城鎮建設可以提高國有林區職工的收入、改變國有林區職工的生活方式，同時還可以轉移國有林區富余勞動力，從而提高國有林區的就業率。小城鎮建設必須把林場、村屯重點撤并，并將相鄰貯木廠、木材加工廠進行合并，按城鎮化的發展格局組建國有林區新的社會體系。對國有林區政府管理體制實行政企分開，實行小政府、大企業管理模式。要集中精力管理公共行政、公益性事業，創造良好的工作氛圍。確保資源管理與企業分開，將林管局、林業企業從現在的合一體制中分離出來，分離出來的林業企業全部實行自主經營。強化政府就業服務體系的建設，建立覆蓋城鄉的失業登記制度。此外，戶籍制度的改革方面，放寬林場、農村人口進城鎮落戶的限制，消除城鄉之間的就業條件制度性差異，對于在城市中具有穩定收益的居民準許其成為城市戶口，并和城鎮居民享有同樣的權利和義務，例如在公共物品使用和醫療保障方面，真正的實現人人平等，促使城鎮化先從規模擴張逐步走向質量的提高。

（5）確保政策扶持力度和落實。首先，為了促進就業、鼓勵創業應制定一系列方針政策文件，在就業資金管理、四項補貼、小額貸款等方面形成了一整套積極的就業政策體系，為形成新的市場導向就業機制奠定了良好基礎。在實際工作中把幫扶就業困難群體作為保障和改善民生的重要內容，注重建立就業援助長效機制。其次，針對國有林區就業困難人員較多的實際情況，就要落實以下幾方面，幫助國有林區就業困難人員實現就業。落實公益性崗位安置計劃，優先安置就業困難人員就業，尤其特困、殘疾等弱勢群體；落實崗位上門服務，對企業新增就業崗位，采取就業崗位送上門的措施，使失業人員實現穩定就業；落實創業培訓和各種技能專業培訓，提高其創業和就業能力；落實就業援助活動，積極開展“再就業援助日”、“招聘會”等形式，以促進其就業；落實勞務輸出各項優惠政策，輔助就業；落實小額貸款政策，加強創業者的積極性，從而減輕就業壓力，提高林區就業率。

（6）加強下崗職工再就業培訓政策。林業職工的技能單一和就業觀念落后制約著其就業率的提高。國有林區下崗富余人員普遍文化程度低、使用技術能力弱。為提高國有林區下崗職工的再就業能力，要求政府必須以市場需求為導向，對國有林區失業人員開展針對性較強、多層次、多形式的再就業培訓。而再就業培訓是一項長期的系統工程，必須以政府為主導，充分發揮政府職能部門的作用，建立健全的長效工作機制，完善各項工作制度，統籌規劃、指導就業和再就業培訓工作。依托重點職業教育培訓機構，建立一批專業技能人才培訓基地和區域性公共實訓基地，加快專業技能人才培養，推進現代職業培訓制度的建立。主要圍繞林上林下作物養殖、醫藥研發、旅游管理等相關專業進行專業培訓。同時針對自愿創業的人員開展創業培訓，著力培訓其綜合素質及創業、創新能力。努力培養和造就一大批成功的小企業創辦者和自謀職業者。鼓勵職工建立多元化的就業理念，丟棄“等、靠、要”的就業觀念，樹立從事非全日制、臨時性、季節性等靈活形式工作也是就業的觀念，積極開拓多種就業渠道。把就業培訓與資格鑒定、就業培訓與就業安置等緊密的結合起來，合理利用特有的國有林區就業培訓資源，促進國有林區就業培訓政策的良性循環，從而實現國有林區充分就業。

4.結語

通過實地調查走訪，影響國有林區職工就業的因素主要包括產業結構、職工素質、社會保障體系、政策落實情況等多個方面，國有林區職工在就業方面存在勞動力供給總量嚴重大于需求總量、就業職工收入明顯偏低、職工就業觀念落后等方面的問題。為了解決上述問題，需要政府在產業政策方面不斷優化產業結構，完善國有林區社會保障體系，不斷提高林區職工自身素質，增強就業能力，同時在就業政策方面增強可持續性，未雨綢繆，加強林區職工的就業培訓。本文的研究重點在于通過公共政策的優化來促進林區職工的就業，但在經濟政策、文化政策方面的研究還需增強。希望這些政策建議能夠為政府及林區管理部門解決林區職工就業問題提供有益參考。

[編輯：厲艷飛]