對預(yù)算法修正案的修改建議

摘 要：如果想了解一國的政治，應(yīng)該首先了解它的預(yù)算；如果想了解該國政策的受益者是誰，答案可在預(yù)算中尋找。對有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》，1994年頒布，2004年，全國人大正式啟動了《預(yù)算法》的修訂工作，8年多來，各界也一直在推動這部法律的修改，但卻在去年12月之前一直沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。直到2012年7月6日，《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》終于公之于眾。本文對預(yù)算法修正案提出一下自己的淺見。

關(guān)鍵詞：立法宗旨；立法主體；公眾參與；有效監(jiān)督

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）03-0000-01

一、 從立法宗旨的角度出發(fā)。

預(yù)算立法的最終目的我認(rèn)為是人民可以將各個部門的職能工作通過預(yù)算公開環(huán)節(jié)，全數(shù)進(jìn)行監(jiān)督，有效了解政府運(yùn)營，避免政府濫用權(quán)力，損害納稅人權(quán)益，有效控制政府權(quán)力。即是控制與監(jiān)督政府的權(quán)力。《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》的第一條：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”法條用“國家”確定了預(yù)算法的實(shí)施主體是國家，但是沒有說清楚是哪個主體，是立法機(jī)構(gòu)還是行政機(jī)構(gòu)？權(quán)責(zé)任不明、不具有可歸責(zé)性。

還有就是“宏觀調(diào)控”這個詞范圍太大，沒有針對性，很空泛，預(yù)算法還涉及到很多具體甚至細(xì)微層面的事務(wù)。從縱向?qū)哟握f，預(yù)算不僅涉及中央或省這樣的大范圍層面，而且也涉及地縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的小范圍層面。從橫向說，預(yù)算不僅涉及部門之間的資源配置，同時也涉及單位之間、項(xiàng)目之間、單位各種投入要素之間的配置。這些通常都不包含在“宏觀”這個概念中。所以用宏觀調(diào)控?zé)o法讓人清晰的明白預(yù)算法的目的。建議把關(guān)于其宗旨的條款第一條修改為：“為了規(guī)范公權(quán)機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為，明確預(yù)算過程參與者的權(quán)利和義務(wù)，使預(yù)算的分配和監(jiān)督正常有序的進(jìn)行，根據(jù)憲法，制定本法。”

二、 從立法主體的角度出發(fā)。

全國人大代表人民行使權(quán)力，人民通過全國人大決定是否納稅、怎樣納稅及繳納多少稅的權(quán)力是人民當(dāng)家作主的重要標(biāo)志，也是人民當(dāng)家作主的基本保證。《憲法》規(guī)定：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。《立法法》規(guī)定“只能制定法律”的事項(xiàng)，其中有“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”和“對非國有財產(chǎn)的征收”。稅收的立法權(quán)屬于人大。但長期以來，我國稅法絕大部分都由國務(wù)院或國務(wù)院的所屬部門——財政和稅收部門所制定的暫行條例，這些條例在實(shí)踐中取代了原本應(yīng)該通過全國人大的立法程序來制定的法律。盡管這一情況是由于人大對國務(wù)院的授權(quán)所產(chǎn)生的，但我們認(rèn)為該項(xiàng)授權(quán)應(yīng)該終止了。這是由于，法律規(guī)定人大有權(quán)授權(quán)，同時也有權(quán)不授權(quán)或終止已經(jīng)授予的立法權(quán)。《立法法》規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。”改革開放以來，我國已取得了制定和應(yīng)用法律管理經(jīng)濟(jì)的大量經(jīng)驗(yàn)。繼續(xù)授權(quán)無異于人大在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中立法權(quán)的全面放棄。因此，應(yīng)該讓稅收立法權(quán)回歸人大。建議將預(yù)算法修正案第25條：“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍，按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。”修改為“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍，由國務(wù)院負(fù)責(zé)提交方案，經(jīng)全國人大審批之后生效執(zhí)行。”因?yàn)榇_定預(yù)算收支范圍是保障預(yù)算完整性的關(guān)鍵性條款，應(yīng)由人大負(fù)責(zé)。

三、 從公眾參與人大職權(quán)的角度出發(fā)。

憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。在預(yù)算法中明確公民在預(yù)算過程中的權(quán)力是與我國憲法精神相一致的。相反，如果這些權(quán)利得不到保障，將會使憲法所說的“一切權(quán)力”失去了具體內(nèi)容而成為空泛的口號。建議在《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》中增加關(guān)于預(yù)算過程中公民權(quán)利的內(nèi)容：公民享有預(yù)算全過程的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。落實(shí)到具體條款，例如增加修改第86條，建議增加條款：“公民、法人或者其他組織對本法規(guī)定公開的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整或決算有權(quán)依法申請公開，對公開義務(wù)機(jī)關(guān)公開行為不服的可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。”公民管理國家事務(wù)的機(jī)構(gòu)是各級人民代表大會。人大代表是公民參與管理國家事務(wù)的紐帶和橋梁。只有人大代表了解廣大人民群眾對預(yù)算的要求和愿望，代表公眾在各級人民代表大會上表達(dá)他們的訴求，通過討論、質(zhì)詢、投票等方式將這些人民群眾的要求體現(xiàn)在預(yù)算過程中，才有可能使預(yù)算最大限度地符合公眾的要求。現(xiàn)行的預(yù)算法中沒有涉及各級人大代表權(quán)職的條款，實(shí)踐中也存在著人大代表履行職責(zé)的問題和制度障礙。建議增加關(guān)于各級人大代表的預(yù)算職權(quán)內(nèi)容：各級人大代表負(fù)有征求和了解廣大人民群眾對預(yù)算的意見和建議的責(zé)任；有獲取、知悉履行代表職責(zé)所必須的預(yù)算信息的權(quán)利；有通過各級人民代表大會充分反映和表達(dá)公眾的預(yù)算訴求的權(quán)利和義務(wù)。

四、 從有效監(jiān)督的角度出發(fā)。

現(xiàn)行《預(yù)算法》的最大缺失在預(yù)算權(quán)高度集中，缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制；預(yù)算欠缺全面性，不足以反映整個政府真正的財政收支狀況；預(yù)算活動封閉運(yùn)行，缺少過程控制和公眾參與，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。我國預(yù)算法規(guī)定了各級人大及其常委會對中央和地方的預(yù)算監(jiān)督（即立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督）和各級政府監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行、各級政府財政部門對本級各部門及其所屬各單位的監(jiān)督、政府審計部門的監(jiān)督（即行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督），政府掌管著人民的錢袋子，如何監(jiān)督審查預(yù)算的合理分配至關(guān)重要，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重要性怎么都不為過。除了在立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，能不能設(shè)立一個專門的審計法院來協(xié)助他們監(jiān)督財政法令的貫徹執(zhí)行，以及負(fù)責(zé)檢查國家、政府各部門、公共機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的收支是否符合規(guī)定，以及財產(chǎn)、基金和資產(chǎn)的使用情況。這樣就形成了立法、行政機(jī)關(guān)督及審計法院監(jiān)督三位一體的對預(yù)算的全面監(jiān)督，這個想法是對現(xiàn)行預(yù)算法的監(jiān)督體系的重大變動，但有想法才有改變，首先得敢想。

建議在第九章 監(jiān)督 第72條的后面，增加第73條：“中華人民共和國審計法院是國家的預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)。”增加第74條：“政府的、官方的以及半官方機(jī)構(gòu)的財政決算、國家股份占了一半以上的企業(yè)和國有企業(yè)的決算都必須依法送交審計法院審查，并且向?qū)徲嫹ㄔ禾峁┫嚓P(guān)情況，審計法院在寫出預(yù)算執(zhí)行情況的審查報告之后，提交全國人大審批。”增加第75條：“地方審計法庭負(fù)責(zé)審計地方政府、地方公共機(jī)構(gòu)的賬目及管理。”以后的條款都依次順延。

很多專家學(xué)者對預(yù)算法修正案提出了很有建設(shè)性的好的建議，都匯聚了廣大人民群眾的集體智慧，相信群眾的參與熱情會很大程度的推動預(yù)算法的完善與進(jìn)步，以此來維護(hù)國家預(yù)算的最高利益，真正實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算“取之于民、用之于民”的最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《中華人民共和國預(yù)算法》（1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過 主席令第21號公布）