淺談公共利益的界定

摘 要：最新出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中第一次公開(kāi)界定了“公共利益”這一概念，從法律條文上以定義式的表述方式說(shuō)明了“公共利益”是什么的問(wèn)題，但這一概念的提出是否就是真正意義上的“公共利益”，仍是值得探討的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公共利益；拆遷條例；需要

中圖分類號(hào)：F062 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2013）03-0000-01

一、我國(guó)拆遷條例中的“公共利益”

拆遷條例中第三條規(guī)定了什么是公共利益，內(nèi)容如下：“本條例所稱公共利益的需要，包括：（一）國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；（二）國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；（五）為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；（六）國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；（七）法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。”

從這個(gè)條文中可以看出，對(duì)于什么是公共利益，這個(gè)規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是站在有“需要”的這個(gè)角度來(lái)談的，即公共利益的指向是帶有需求的，是不特定的。

二、公共利益的特點(diǎn)

從“需要”出發(fā)，筆者歸納了一下幾點(diǎn)特點(diǎn)：第一，直接相關(guān)性，即利益關(guān)系的安排，必須直接涉及到公共利益，不能把與公共利益間接相關(guān)的事項(xiàng)也都?xì)w為公共利益。第二，可還原性，即不特定的公共利益必須最終能夠還原為特定類型，特定群體民事主體的私人利益。第三，內(nèi)容的可變性，也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。隨著社會(huì)的發(fā)展，時(shí)間的流失，公共利益的內(nèi)容會(huì)發(fā)生變化，這也會(huì)讓我們的法律適應(yīng)未來(lái)社會(huì)生活發(fā)展的需要。第四，不可窮盡性，即使通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的立法行為、司法機(jī)構(gòu)的司法行為兩個(gè)途徑對(duì)公共利益進(jìn)行具體的確定，公共利益的類型仍然是無(wú)法窮盡的。

三、公共利益應(yīng)該如何界定

（一）先從邏輯分類上進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

公共利益是一個(gè)外延寬泛的普遍概念，應(yīng)該區(qū)別于國(guó)家利益、地方利益、集體利益、公共福利等一些同樣的概念。盡管這些概念同樣是尚未界定清楚的概念，但不能用它們?nèi)ケ硎龉怖妗．?dāng)然，應(yīng)該認(rèn)為這些概念與公共利益是一種交叉關(guān)系。另外，公共利益也是一個(gè)外延寬泛的抽象概念，其所呈現(xiàn)的事物屬性或者關(guān)系，也應(yīng)與上述所應(yīng)區(qū)別的那些概念中的共性要素相匹配，即可能要體現(xiàn)國(guó)家性、地方性、集體性、福利性，如此，才可能充分地體現(xiàn)公共利益的公共性。

（二）再?gòu)膬?nèi)涵關(guān)系上進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

既然，公共利益應(yīng)該是一個(gè)外延寬泛的普遍和抽象的概念，那么，它的寬泛性應(yīng)該是多方面的和多層面的。因此，公共利益不僅是應(yīng)然的，更應(yīng)該是實(shí)然的。這就要求在界定時(shí)，應(yīng)考慮國(guó)家層面的、地方層面的、集體層面的、公共福利層面的等多方面多層面的公共需要。一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的公共利益，應(yīng)該符合國(guó)家的憲法精神，如此，國(guó)家的統(tǒng)治性、治權(quán)性也將寓于其中。在國(guó)家憲法精神下，多層面的利益不應(yīng)沖突，應(yīng)有較好的協(xié)調(diào)一致性，應(yīng)當(dāng)是和諧社會(huì)的公共利益。

（三）從邏輯定義和劃分上去認(rèn)識(shí)。

一般認(rèn)為，利益即好處。但是，公共利益中的“利益”二字是指需要，公共利益是指私人總體或者說(shuō)是指公民總體最基本的共同需要。這就是公共利益的定義。就劃分確定公共利益的概念而言，公共利益是指公民總體在公共秩序、安全、環(huán)境、衛(wèi)生、設(shè)施、建筑、通訊、能源、交通、水利、救災(zāi)、防疫、醫(yī)療、社保、教育、科技、文化、體育、藝術(shù)、文化遺產(chǎn)等多方面的共同需要。而這些公共文明的需要，不僅有國(guó)家層面的，也有地方層面的和集體層面的，但都屬于私人（公民）總體的最基本的共同需要。如此，公共利益具有總體性。

（四）還有必要從客觀存在和中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的視角去認(rèn)識(shí)。

公共利益是客觀存在的。這種存在不需要證明，大概不會(huì)有人否定這種存在。至少，統(tǒng)治者和社會(huì)公眾對(duì)公共利益是內(nèi)心認(rèn)同的，這顯然是存在決定的。我國(guó)的法律，比如信托法第五十七條，認(rèn)定救濟(jì)貧困；發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)事業(yè)；促進(jìn)人民健康；發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)等具有公共利益性。這說(shuō)明，我國(guó)的法律已經(jīng)在對(duì)公共利益運(yùn)用了劃分的方法進(jìn)行確定。另外，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，此情形下的公共利益秉持，可能具有前瞻性，也可能具有盲目性，這都是具有一定探討性的。

（五）公共利益的界定。

這里可以有兩種方式，一是定義方法，一是劃分方法。

定義式如下：公共利益是指域內(nèi)公民總體最基本的共同需要。這種共同需要應(yīng)符合憲法精神，屬于公民總體的公共秩序、公共安全等公共文明建設(shè)各方面的基本的共同需要；這種共同需要的秉持應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家、地方、集體的相對(duì)獨(dú)立性和總體協(xié)調(diào)性。

劃分式界定：公共利益是指國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的公共秩序、公共安全方面的政府項(xiàng)目、軍事項(xiàng)目；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目；地方基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目；戰(zhàn)爭(zhēng)、救災(zāi)等緊急社會(huì)狀態(tài)；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共項(xiàng)目所內(nèi)在的公民總體最基本的需要。

四、再論我國(guó)的“公共利益”

從以上的分析和探討中，可以看出我國(guó)的公共利益的界定，是一種劃分式的，但是混雜了國(guó)家和私人利益沖突的帶有中國(guó)特色的界定。無(wú)論是國(guó)家還是私人，在面對(duì)“公共”這一字眼時(shí)，會(huì)出現(xiàn)不可避免的矛盾，在中國(guó)這樣一個(gè)強(qiáng)調(diào)集體觀念，要求人民至上，個(gè)人靠邊的國(guó)度里，很容易將公共利益與集體利益掛鉤，最后混為一談。

公共利益應(yīng)為大多數(shù)人所享有，那些以公共之名而為的行為，其受眾多為少數(shù)人，比如為了“國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房的需要”這一款內(nèi)容，這其中是否包含了這些單位的宿舍樓、培訓(xùn)中心、招待所、對(duì)外餐廳、商店、附屬公司的經(jīng)營(yíng)性建筑的建設(shè)，如果在此不加以限定，幾乎所有國(guó)有單位的任何建筑都可以用這個(gè)名義進(jìn)行建設(shè)，最后還是會(huì)出現(xiàn)公物私用的現(xiàn)象。而事實(shí)情況證明，只要是不加以限制的規(guī)定，都是缺乏效力的。再比如 “廉租房建設(shè)、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、舊房改造”這兩款中，筆者認(rèn)為也是存在著爭(zhēng)議的：首先，廉租房建設(shè)、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、舊房改造等都屬于住宅建設(shè)，是要出售或出租給私人使用的，不是直接的“公共利益”。其次，廉租房建設(shè)、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)應(yīng)該在低成本土地上開(kāi)發(fā)，才能保證成為真正的廉價(jià)與經(jīng)濟(jì)。通過(guò)拆遷取得的土地成本非常高，建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的可能性為零。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商不可能以如此高的成本來(lái)建設(shè)所謂廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，而只會(huì)是建設(shè)高價(jià)樓盤(pán)用于出售。既然不存在這種善事、義舉，那么為什么還要在定義中加入此一條呢，此條與直接相關(guān)性有著天然的沖突。

五、結(jié)語(yǔ)

雖然拆遷條例中的“公共利益”距離理想中的狀態(tài)還有著相當(dāng)?shù)牟罹啵遣豢煞裾J(rèn)的是，這是一次重要的嘗試，至少可以表明公共利益這一概念開(kāi)始正式進(jìn)入人們的視線中，并且有了初步的探索，而不再是以前那種模糊不清的面貌，這是該規(guī)定最具有意義的一點(diǎn)，必須得到承認(rèn)，我輩所要做的就是將之發(fā)展下去，付諸不懈努力。

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