農(nóng)民市民化的制度障礙與路徑選擇

[摘要]目前，我國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到50%，人們的生產(chǎn)方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)行為、生活方式、價(jià)值觀念都將發(fā)生極其深刻的變化。但由于法律制度安排，導(dǎo)致了“半城市化”問(wèn)題，損害了城市化中農(nóng)民的合法權(quán)益。權(quán)利正義論為分析我國(guó)農(nóng)民市民化的制度障礙和路徑選擇，提供了科學(xué)的方法論工具。賦予農(nóng)民平等參與城市化的各項(xiàng)權(quán)利，是城市化科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]權(quán)利正義論 農(nóng)民市民化 平等參與權(quán)

[中圖分類號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2013）01-0056-03

權(quán)利正義論主要代表人物約翰·羅爾斯在其《公平的正義》一書(shū)中提出“最大的均等自由原則”和“差與原則”兩個(gè)基本原則，且前者優(yōu)先于后者。權(quán)利正義論既注意到了體制正義在社會(huì)正義中的普遍方法論價(jià)值，又提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的一系列基本原則。這為分析我國(guó)農(nóng)民市民化的制度障礙和路徑選擇提供了科學(xué)的方法論工具。賦予農(nóng)民平等參與城市化的各項(xiàng)權(quán)利，是城市化科學(xué)發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的必然選擇。

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重已達(dá)50%。這標(biāo)志著中國(guó)數(shù)千年來(lái)以農(nóng)村人口為主的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，中國(guó)從一個(gè)具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的大國(guó)，進(jìn)入了以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段。它意味著人們的生產(chǎn)方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)行為、生活方式、價(jià)值觀念都將發(fā)生極其深刻的變化。我國(guó)近三成農(nóng)業(yè)戶籍人口已居住在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)人口具有巨大吸引力。

我國(guó)城市化取得了飛速的發(fā)展，但工作和居住在城市中的農(nóng)業(yè)戶籍者大多處于“半城市化”狀態(tài)，即農(nóng)民已經(jīng)離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房、就醫(yī)等許多方面難以享有與城市居民同等的待遇，在城市沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利，不能真正融入城市社會(huì)。

一、農(nóng)民參與城市化的主要制度障礙分析

（一）農(nóng)民失地未換得市民身份

我國(guó)城市化的核心問(wèn)題就是要解決農(nóng)民適格的市民化身份。從現(xiàn)行法律制度考察，我國(guó)實(shí)行“城市化與國(guó)有土地捆綁式”的法律制度，并通過(guò)制定土地管理法及實(shí)施條例等一系列法律法規(guī)和具體制度予以實(shí)現(xiàn)。按照這一制度安排，我國(guó)的城市化就只能以國(guó)有化征收農(nóng)民集體土地的模式來(lái)推進(jìn)。一種“攤大餅”式的城市化擴(kuò)張，并沒(méi)有解決失地農(nóng)民的市民身份，而多半是以簡(jiǎn)單、低廉的貨幣補(bǔ)償、安置了事，造成大量失地農(nóng)民成為“三無(wú)”人員，處于城市化邊緣，最終成了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。如據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，1987年至2001年間，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300多萬(wàn)畝，其中近70%為政府征收所致。而根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間，耕地的占用量將超過(guò)5450萬(wàn)畝，有可能讓許多的農(nóng)民失地又失業(yè)。

（二）農(nóng)民無(wú)權(quán)參與城市化發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，除了第22條規(guī)定“村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意”外，城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是各級(jí)人民政府的職權(quán)，被城市化的農(nóng)民無(wú)權(quán)知情、參與、表達(dá)和決策，只有被動(dòng)地去適應(yīng)政府規(guī)劃的城市。由于政府集土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)等于一身，城市化存在自我不斷擴(kuò)張的固有天性，城市規(guī)模正在不斷急速膨脹，1998～2005年，我國(guó)城市建成區(qū)面積就從2.14萬(wàn)平方公里增加到3.25萬(wàn)平方公里，年平均以6.18%的速度擴(kuò)張。一些地方通過(guò)縣改市、縣改區(qū)、建新城、建新區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的辦法，擴(kuò)大城市規(guī)模。一些縣級(jí)市的城區(qū)面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴(kuò)展。據(jù)664個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，2005年城鎮(zhèn)居民人均用地面積已達(dá)133平方米。比國(guó)家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出33平方米。與此同時(shí)，農(nóng)村集體土地也相應(yīng)地被減少了。在這個(gè)動(dòng)態(tài)城市化擴(kuò)展過(guò)程中，農(nóng)民也同時(shí)被動(dòng)態(tài)地排除在城市化發(fā)展之外。

（三）農(nóng)民無(wú)權(quán)自主進(jìn)行城市化

我國(guó)憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”該款規(guī)定無(wú)異于城市化等于國(guó)有化征收。換言之，農(nóng)村集體的土地?zé)o權(quán)平等參與城市化發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)，土地管理法第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”即我國(guó)也排斥了鄉(xiāng)村自主的進(jìn)行城市化的任何可能性，使得民眾只能在政府指定或者承認(rèn)的國(guó)有土地上進(jìn)行城市建設(shè)。這即是說(shuō)，如果某一農(nóng)村沒(méi)有得到政府的承認(rèn)，即便是該農(nóng)村區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了人口與產(chǎn)業(yè)的聚集，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變，那么其依然屬于農(nóng)村。“城中村”現(xiàn)象，也在被國(guó)有化征收著。雖然“城中村改造”在一定程度能為被征收農(nóng)民提供當(dāng)時(shí)較合理的補(bǔ)償交換條件，但當(dāng)這一輪國(guó)有化征收改造完畢后，被“改造”的農(nóng)民將永久失去自己原本的土地發(fā)展權(quán)（溢價(jià)歸公）。

（四）農(nóng)民無(wú)權(quán)參與城市化土地交易市場(chǎng)

我國(guó)憲法第10條第3款規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”但是這主要是針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓，而不包括集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓在內(nèi)。如土地管理法第63條：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”由此可見(jiàn)，我國(guó)除了破產(chǎn)、兼并等極少數(shù)情形外，禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)平等參與國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)民自然無(wú)權(quán)共享集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化帶來(lái)的巨大成果。廉價(jià)征來(lái)的集體建設(shè)土地，帶來(lái)了城市土地的利用率低下，土地浪費(fèi)驚人。據(jù)400個(gè)城市調(diào)查，城市建城區(qū)閑置土地占建成區(qū)面積的1/4。

二、農(nóng)民市民化的路徑選擇探討

通俗地講，城鄉(xiāng)一體化，就是要解決人往哪里去，錢從哪里來(lái)的問(wèn)題，本質(zhì)上是農(nóng)民市民化的問(wèn)題。因此，針對(duì)“半城市化”問(wèn)題，應(yīng)賦予農(nóng)民平等參與城市化的各項(xiàng)權(quán)利。

（一）賦予失地農(nóng)民平等的市民資格

在高速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)。其還承載著13億中國(guó)人的糧食安全和7億農(nóng)民的生存和發(fā)展，理應(yīng)受到法律的平等保護(hù)。因此，在農(nóng)民因城市化發(fā)展而作出犧牲，失去自己的土地財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)從法律制度層面上保障農(nóng)民獲得名副其實(shí)的市民資格。凡是沒(méi)有根本解決失地農(nóng)民的市民身份和市民待遇問(wèn)題的，一律不得征占農(nóng)民土地。這是落實(shí)黨的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”重大思想的具體體現(xiàn)，必將從法律制度上為我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供根本保障。

（二）賦予農(nóng)民平等的城市規(guī)劃參與權(quán)

農(nóng)民群眾平等參與決策城市發(fā)展規(guī)劃才可能是科學(xué)的城市化，也才是農(nóng)民自己的城市化。農(nóng)民平等參與城市化規(guī)劃的權(quán)利主要應(yīng)包含如下內(nèi)容：一是農(nóng)民依法享有土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃參與決策權(quán)。在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，農(nóng)民特別是被納入未來(lái)城市發(fā)展范圍的農(nóng)民，依法應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和決策權(quán)。凡是絕大多數(shù)農(nóng)民反對(duì)的規(guī)劃，不能通過(guò)實(shí)施。規(guī)劃一旦依法確定，具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得任意調(diào)整。二是農(nóng)民應(yīng)有參與城市化方式的規(guī)劃選擇權(quán)。即農(nóng)民是以保留集體土地抑或是放棄土地的方式參與城市化建設(shè)，何時(shí)決定參與等，應(yīng)由農(nóng)民自己選擇。三是農(nóng)民參與城市化后應(yīng)得到平等的市民化待遇，進(jìn)而讓該部分農(nóng)民提前享受城市化發(fā)展帶來(lái)的文明成果。賦予農(nóng)民這一權(quán)利，能有效抑制扭曲的城市發(fā)展觀和政績(jī)觀，破解地方政府“土地財(cái)政”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)耕地有效保護(hù)和國(guó)家糧食安全，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

（三）賦予農(nóng)民平等的城市化建設(shè)權(quán)

我國(guó)一些所謂“最合適人類居住城市”、“全國(guó)生態(tài)文明示范城市”缺乏市民特別是農(nóng)民群眾的積極參與，不是廣大人民群眾樂(lè)意居住和生活的城市。馬克思指出：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，”“是人類不能出讓的生存條件和再生條件。”因此，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有利用自己土地參與城市化建設(shè)的選擇權(quán)，即有權(quán)要么在自己的土地上進(jìn)行城市化建設(shè)，要么是以放棄土地來(lái)參與政府主導(dǎo)的城市化建設(shè)。如果是前者，農(nóng)民們應(yīng)依法進(jìn)行規(guī)劃，并經(jīng)國(guó)家主管部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。如果是后者，政府依法征收了農(nóng)民土地，應(yīng)為失地農(nóng)民提供適格的市民身份，讓農(nóng)民以市民身份參與城市化建設(shè)，共享城市化文明成果。

（四）賦予農(nóng)民平等的土地市場(chǎng)交易權(quán)

契約與自由同義，沒(méi)有契約就沒(méi)有自由。正是通過(guò)契約人們才獲得自由。集體建設(shè)用地使用權(quán)，只有成為真正可交易的商品，并能平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能充分體現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。賦予農(nóng)民平等的土地市場(chǎng)交易權(quán)，前提條件一是取消政府對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)一級(jí)交易市場(chǎng)的壟斷權(quán)，恢復(fù)政府本來(lái)的市場(chǎng)監(jiān)管者角色。二是科學(xué)做好土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃經(jīng)政府、農(nóng)民代表和專家學(xué)者等民主協(xié)商議定，并經(jīng)人民代表大會(huì)表決通過(guò)，依法發(fā)生法律效力，未經(jīng)法定程序不得修改。凡是納入規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)民都可以按照法定程序平等參與市場(chǎng)交易。三是整合現(xiàn)有國(guó)有土地使用權(quán)交易平臺(tái)和市場(chǎng)，建立規(guī)范統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)交易平臺(tái)和市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)交易的便利化和低成本。四是制定與之相配套的土地使用權(quán)交易所得稅征收辦法，并在農(nóng)民、政府和用地者之間確定合理的分配比例，實(shí)現(xiàn)多方共贏。