基本公共服務供給方式的國際視

[摘要]過去一個多世紀中，主要國家進行改革和創新，形成了各種基本公共服務供給模式。本文介紹了國際上基本公共服務的主要供給方式，界定了政府自身在基本公共服務供給中的主要角色，政府與企業、社會組織的合作方式，社會組織在基本公共服務體系中的角色。最后，論文分析了基本公共服務供給的新情況新趨勢，諸如社會經營的發展和數字政府的基本特征等。

[關鍵詞]基本公共服務供給方式 國際趨勢

[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）01-0066-06

一、重視基本公共服務供給方式問題 黨的十八大報告把基本公共服務體系建設擺在重要位置，要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。加快完善基本公共服務體系是新保障改善民生，推動社會體制改革，完善社會管理體制的重要途徑。

自2005年10月黨的十六屆五中全會提出促進基本公共服務均等化戰略構想以來，我國在基本公共服務體系建設領域進行了大量的理論探索和實踐創新。按照十八大的戰略部署，從新時期經濟社會發展的實際出發，綜合考慮我國人口規模、城鄉差別、地區差別和群體差別等因素，加快形成可持續和人民滿意的基本公共服務體系，必須在創新基本公共服務供給模式上下功夫。

基本公共服務制度是人類20世紀建立的最重要的制度文明之一，是指國家或社會依據一國憲法和法律，以政府作為責任主體，通過一定的制度安排和作用機制，為本國國民提供經濟福利的國民生活保障和社會穩定系統。過去一個多世紀中，主要國家分別對自己的基本公共服務體系進行了改革和創新，形成了各種各樣的基本公共服務供給模式。研究和借鑒這些供給模式，對于我國新時期的基本公共服務體系建設不無裨益。

二、國際上基本公共服務的主要供給方式

（一）政府自身在基本公共服務供給中的主要角色

政府干預市場和社會的方式很多，在公共領域直接供給服務和物品、強制、禁止、外包等。在國外，公共服務通常是由地方政府負責的，或者說，是由地方政府直接提供的。地方政府或者自己直接提供，或者通過合同來安排其他組織提供。至于采取何種方式，主要取決于是否節約成本，是否專業化和是否使服務對象滿意。對許多公共物品來說，政府基本上是安排者或提供者。在這種制度框架內，政府如何安排服務的生產是界定政府角色的核心問題。從現代社會發展趨勢看，在公共服務領域，政府越來越多地扮演制度安排者的角色。

1.政府的財政支持

政府對基本公共服務的財政支持主要表現為補貼、減稅、代用券等。一是政府補助，是指政府通過給非營利組織補助，確保其向公眾提供優質公共產品。政府補助的形式包括直接撥款、免稅、稅收優惠、低息貸款、貸款擔保等。居民可以通過接受補貼的社會組織獲得更多的公共服務和公共產品，非營利組織則通過接受政府補助得到成本補償。政府補助的領域主要包括公共教育和醫療、某些科研項目、社會福利、基礎設施等。二是稅收減免或稅收支出，是地方政府為實現一定公共目標而采取的激勵措施，實際上，它也是地方政府的財政支出。例如，美國的慈善捐贈就與稅收政策有一定關系，政府通過稅收間接調控基本公共服務供給，讓社會直接參與基本公共服務供給活動，這樣可能節省成本。三是代用券，是政府發給居民的公共服務消費憑證，居民可以用來替代現金從私營機構或非營利組織購買一定的公共服務或公共物品，在美國聯邦層次，代用券主要用于食物、醫療補助或醫療保險以及教育津貼等。在地方層次，代用券廣泛應用于社會服務，包括幼托、老人項目、戒毒等。

2.直接生產

直接生產是政府自己的事情，不涉及非營利組織和其他生產組織。這種生產方式的好處是政府可以直接控制生產過程，確保產品質量，問題是會造成轄區內部的生產壟斷和專業性缺乏，也會造成規模不經濟，最終造成公共服務水平下降。而且，只有當參與直接生產的政府雇員對其服務對象具有強烈的責任感時，或者說具有強烈的公共價值或公共責任時，這種安排才會是有效的。

3.聯合生產

這是指當一個或多個規模很小的地方政府無法提供一定規模的公共服務時，需要若干個地方政府聯合起來生產，例如，在加拿大溫哥華的圖書館是由該地區八個市聯合提供的。在丹麥，供暖和體育設施的修建往往需要地方政府聯合生產，跨地區行動。很多情況下，從效率出發沒有必要建立小而全、大而全的基本公共服務體系，在這樣的模式中，就要破除行政化羈絆，發揮社會配置資源的作用。

4.由準政府性機構生產

在美國，準政府性機構的特點是，一方面，它們兼有政府和私人的法律特征，可以得到政府的支持；另一方面，它們也受到社會監督，防止其濫用權力。由國會批準政府建立的私人或非營利機構有效地適用于公共目標，例如，在美國，政府就用此類工具和手段推動基礎設施建設。政府性公司的使命是提供市場性的公共服務，以服務收入滿足或基本滿足其支出。政府性公司涵蓋的范圍很廣：從著名大公司，如美國郵政公司和聯邦存款保險公司，到不知名的小公司，如財政部的聯邦融資公司和司法部的聯邦監獄工業公司。不管其執行何種職能，或從公眾或從自身角度看多么“私有化”，政府性公司都是受憲法限制的代理人。

（二）政府與企業、社會組織的合作方式

美國學者研究發現，私人部門、非營利組織和公共部門在教育領域聯合起來發揮不同的作用，諸如提供一系列的金融（諸如設施、工資）、政治（法律、可信度）、組織（諸如課程、管理）的好處。跨部門的合作有利于提升教育部門優質服務的能力。

1，簽約外包

這是指政府與一家組織，比如其他政府組織、營利組織或非營利組織簽訂供給合同，它是政府提供公共服務的常用模式。簽約的范圍包括公共工程、衛生和社會福利，甚至還有法律服務、文書工程和計算機服務等。在簽約外包中，政府作為公共服務的提供者，將具體管理運營權交給受托方運作，由政府向非營利組織付費購買其生產的公共物品和服務。簽約外包可以節省政府的財政支出，也可以提高服務的專業化水平，提高服務效率。簽約外包常用于一些直接面向社會的公共服務，諸如街道清潔、樹木維護、公共交通、交通信息服務、公共圖書館、醫療衛生等。

政府在考慮合同外包對象時，既要考慮效率，也要考慮服務質量和消費者的滿意狀況。20世紀70年代，政府外包考慮更多的是效率。近年來，越來越多的公共服務外包給非營利組織，主要是從服務質量和服務需求出發的。這也就是人們通常所謂的客戶理念。

一個特殊的等級結構則是丹麥的教會組織。從管理的角度看，這是屬于中央政府的機構，但從宗教事務的角度看，它屬于自治組織。教會承擔的管理職能包括丹麥人口出生和死亡的登記，所有的葬禮儀式也都在國家教堂所管理的墓地進行。

合同外包并不意味著絕對沒有成本或者成本就很低，事實上，由于合同外包是通過談判、制定規則、執行和監管等一系列過程來實現的，交易成本不會很低，盡管其服務成本可能會降低。合同外包還依賴政府管理部門相關工作人員的管理能力，通常，影響政府合同外包的因素有：財政狀況、績效評估、人力資源。

私人部門和非營利組織參與基本公共服務供給這種現象已經延續了幾十年，其發展和增長也極具戲劇性。基于基本公共服務的特點，一般能夠進行合同外包的服務通常具備以下特點：服務的范圍和標準明確，可以測量；監督成本較低；不會形成壟斷，各類社會主體包括市場主體都可以參與競爭。澳大利亞維多利亞州肯尼特政府的改革，確實大大提高了地方公共服務供給的效率，但是，大大增加了地方政府追求效率的壓力，與此同時，消費者也受到影響，因為，在這個過程中，私人部門關注更多的是效率而不是服務質量。除此之外，維多利亞政府還遇到了管理上的人力資源匱乏問題。讓從事行政的管理人員監管專業性服務通常是一個巨大挑戰。

最近一些年來，德國越來越多的以前屬于地方政府的任務和機構（如游泳池、體育和休閑設施、文化設施等），被社會組織（尤其是像運動俱樂部那樣的協會）或社會性私人團體所取代。典型的例子是體育俱樂部職能的轉變，它自20世紀90年代開始已經成為標準的行政管理實踐。其程序是簽訂協議，在此協議下，體育俱樂部承擔維持體育設施的責任，以作為所給予的較低補貼和資費的回報。這可以被看做是公共功能私人化的市民社會樣式，這一樣式遵循新公共管理戰略而采取的是市場和私人企業導向。

利用外部資源供給基本公共服務的核心問題是正式合同的簽訂，支付者和服務供給商之間必須有一個正式的協定。大多數合同包含了績效的內容，諸如支付者規定了某些標準和要求，并使之與支付聯系在一起，在不能達到合同目標時，拒付最后欠款等，或者對于服務完成優秀的機構給予獎勵。

2.特許經營

這是政府賦予某一或某些組織壟斷經營權，使其通過向消費者收取使用費來為生產服務提供資金，政府并不直接為公共服務付費，而是特定經營組織在一定時間內享受特許經營權（通常是排他性的權利），直接向公眾有償提供其生產的物品或服務。特許經營把地方政府從直接的監管中解放出來，同時也提高了公共服務的供給效率。選擇特許經營的最佳條件是，一個或幾個生產者可以最大限度節省成本，收取費用又是保障資金的適當方式。特許經營又可以分為排他性和非排他性兩類，它們的區別在于非排他性特許經營的制度安排者是政府和消費者。在特許經營這種制度安排中，政府授權某一組織直接向消費者出售某一服務或產品。特許經營包括場域特許使用和租賃。前者主要是指政府將一些特定公共領域安排給私人機構運營，后者主要是私人企業租用政府的有形資產。 3.公私伙伴關系 這是指地方政府與企業聯合生產公共服務的模式。在這種模式中，地方政府通常為生產商提供土地、政策優惠、撥款、貸款、免稅以及以低于市場價格收購生產商的產品等。立法機構對此類伙伴關系加以限制，避免政府濫用權力。在美國，該模式應用于公共汽車、火車運輸，以吸引資金，開展項目管理，提升服務水平。

4.混合策略

通常是指地方政府在采用一個公共服務供給模式的同時，不排除使用其他模式。從美國的經驗看，在地方和城市基本公共服務體系發展中，單一的合同外包正在被多元的合作策略取代，在效率、市場管理和居民滿意等多元評價體系中平衡，就不能僅僅使用單一的手段，而是發展出基本公共服務供給的組合手段。進入21世紀以來，國會和總統日益轉向設立混合組織以執行公共政策和履行指定給傳統行政部門和機構的職責。粗略地看，可以分為五類：政府發起設立的企業；聯邦資助的研發公司；與政府機構相關的非營利機構；風險投資基金；國會特許的非營利組織。對一些美國城市的研究發現，混合策略，諸如把市場手段與計劃有機結合起來，可能比單一的手段更有效。也有人把這種方式稱為行政管理領域的新公共服務，以替代曾經風靡一時的新公共管理。英國的有關研究表明，把信息技術引入混合策略會帶來更大的革新或變革。

合作生產，一些涉及到人的服務，諸如教育、治安、消防、醫療衛生和社會服務，往往需要服務供給者與消費者之間的密切配合才能達到預期的目標，例如社區治安需要社區居民與警察的合作才能實現。在這樣的服務中，公共服務的消費者也是公共服務生產的合作者，合作與效率之間的關系十分密切。合作性服務網絡已經成為一種較為普遍的公共服務供給模式，尤其在社會服務領域。這類網絡面臨的問題是其多元化和相互關聯，網絡的治理模式已經建立，非正式的網絡治理還有待于完善。

（三）社會組織在基本公共服務體系中的角色

1.志愿生產

根據《美國公平勞動標準法案》，志愿服務被定義為，“個人把自己的服務時間貢獻給從事公民活動、慈善事業或人類發展為目標的公共機構（或組織），而不企求經濟補償或報酬”。南加利福尼亞的法律規定，凡是個人向機構或政府無償貢獻自己的物品或服務，都可以被視為志愿者。

志愿生產，主要是指由公民自愿地、不為報酬而提供的一些公共服務，典型的例子是美國和加拿大居民自愿參與消防活動，成為消防志愿者。在加拿大，志愿者還參與由政府發起的僅僅提供部分資金的公共服務項目以及社區服務項目。過去幾十年間，美國的各級政府與非營利機構的合作越來越多，如果志愿者提供的服務能夠為居民接受，可以說，志愿生產是所有公共服務生產中最有效的方式。在美國，志愿者參與公共部門的活動似乎是一個歷史傳統。19世紀30年代，托克維爾就發現，美國簡直就是一個“參與的國度”。在德國，社會服務的提供傳統上是按照依附性的原則，地方政府在其中扮演了十分“有效”的角色，而社會服務的“提供”則留給非公共、非營利的福利組織。這些不同類型的制度安排派生了不同類型的公共服務類非營利組織。

香港公共服務的最大特點之一是官助民辦，民間機構作用巨大。香港政府通過宏觀規范管理、咨詢培訓、政策引導、經費資助等方式，大力扶持和發展類似東華三院這樣的社會組織，提升社會福祉。香港政府每年的社會福利預算超過60億港幣，并向約180個非營利組織提供資助，總計約有2.7萬名受政府資助的非營利組織雇員在從事服務社會的工作。若不把社會保障開支計算在內，政府用于社會福利的開支中約有2/3作為補助金撥給了民間服務機構。經過100多年的發展，香港的社會服務組織已經構成香港社會的基礎、社會福利系統的重要組成部分。香港慈善組織與政府的關系主要體現為“伙伴關系”的合作。政府依賴其提供大量的社會服務，并同時為其提供大量的資金支持。政府在對這些組織進行資助的同時，還建立了服務質量與績效監測系統，對不同的服務設計了不同的資助與服務協議，明確規定了各方的作用與責任，制定了各種服務質量標準。

2.社會企業

慈善組織通過下屬服務單位開設各項社會性收費服務，通過社會性服務的盈利來補貼福利性服務，包括運作“社會企業”項目。以香港東華三院為例，社會收費收入占其收入的13.4%，是收入中的第二大項。在建設非盈利殯儀館時，政府撥給九龍鉆石山地段建設，建成后為廣大市民提供廉價服務，對經濟困難的家庭免費殯儀，其盈余會投入東華三院的其他福利事業中，進一步擴大服務福利的范圍，增強其組織的實力。

三、基本公共服務供給的新情況新趨勢

（一）社會經營的主要特征

社會經營必須是可持續的，這也就要求它的業主不能僅僅依靠捐贈，必須在社會發展中增加它所幫助的窮人和其他人群的收益。它的力量在于不斷汲取資金，持續運作，超過運作最好的慈善機構。與社會慈善比較，社會經營鼓勵它的受助者保持個人尊嚴和自立。我們看到，即便是一些很好的慈善機構和慈善項目也往往難免使受益者的自我發展動力消失貽盡。

福利不過是納稅人通過政府實現自己慈善目標的一種方式。換句話說，政府福利及其衍生出來的服務體系及其活動，也存在一個可持續性問題，歐債危機已經向我們提出了這個問題，需要進一步探索。經過一個多世紀的社會政策和社會福利實踐，確實到了需要思考福利體制改革的時候了。

社會企業也是當代社會領域的重要創新。社會企業的主要特點是鼓勵社會組織以商業模式來提供社會服務，同時實現自身的可持續發展。這被人們稱為“社會企業學派”。社會企業作為非營利組織采用市場方法解決社會問題的一種探索，在過去20年中得到長足發展，出現在世界各地，采取不同的方式方法。“社會企業學派”把公共部門延伸到了市場領域，或者說把市場手段引入到公共領域，使傳統的慈善事業等非營利活動走向制度化和可持續性。在英國，2008年社會組織總收入的80%是通過社會企業方式獲得的。“社會經營”的特點是：它在啟動經營之前首先要確定面對和需要解決的社會問題是什么，然后選擇市場經營方式去解決社會問題，而后者，一般意義上的經營是首先要確定經營項目是否有利可圖，市場需求和規模有多大。在社會經營中，社會目標是第一位的，營利是第二位的。

社會創新是指通過發揮人們的創造性，以新的方式解決社會問題，解決的方式可以是商業模式，也可以是非商業模式，但必須是有效的、可復制的、創新性的，有人將其稱為“社會創新學派”。從國際經驗來看，社會創新已經覆蓋了就業、扶貧、社區服務、醫療衛生、教育等部門。未來它還將覆蓋因互聯網發展而導致的社會關系的變革和社會結構的變遷。社會經營屬于社會創新的形式之一。

社會經營也不同于一般意義上的合作社，這種由羅伯特·歐文首創的社會組織形式的特點，是通過經營使全體社員受益，使窮人獲得權力，鼓勵自力更生、促進經濟發展。在當代，它仍然不失是一種很好的創造社會財富的組織形式，例如在住宅合作社可以建設工薪階層支付得起的住宅，食品合作社可以生產有營養的、安全的食品，金融合作社可以為那些一般難以得到貸款的人提供資助，等等。但是，一般意義上的合作社類似于經營機構，只是簡單地將人們集合起來經營，其收益在社員之間分紅。這不是社會經營。

社會經營與企業社會責任也不一樣。企業社會責任通常是由營利組織設計一系列的項目。最基本的是企業的法律責任，包括遵守國家的各項法律，不違背商業道德。在高層次上是企業對社區、環境保護、對社會公益事業的支持和捐助。企業的社會責任通常是企業為提高自己的社區形象，做一個“好鄰居”或“優秀市民”而做出的舉動。企業不可能捐贈其全部資源用于社會發展，或者5%，或者更多，但不會是95%，而社會企業將會是100%。

有關營利企業和傳統非營利組織的法律法規在世界各地已經日趨完善，但是涉及社會經營的法律法規還是鳳毛麟角。無論是在現有的法律還是非法律框架內開展社會經營都存在諸多難題。值得欣慰的是，2007年，加拿大政府以及一些美國的地方政府開始考慮與社會經濟有關的法律。如通過技術研發來提供一些能夠解決貧困、饑餓、疾病、健康、失業、遺棄兒童、毒品、住宅、污染、環境的產品，這是社會經營的關鍵之一。建立一個社會經營發展的全球環境，讓企業家們充分認識社會經營，鼓勵非營利組織、非政府組織、基金會以及慈善機構參與這個領域。瑜奴斯還設想建立相應的創新實驗室，在一些大學建立類似的孵化器，建立社會投資基金，在條件成熟的時候建立社會證券市場。

（二）由電子政務到數字政府

數字化，或者叫做智慧城市建設正在成為全球運動。英國的基本公共服務體系建設正在逐步走向數字化，使用者在服務發展和國家信息化方面必須與其他有關部門合作，導致這種現象的原因有三：一是信息技術的自然發展。二是媒體的推動。三是政府公共服務公開化和透明化。使用信息技術和數字化已經成為英國乃至國際上開展公共服務的基本手段。數字設計與公共服務改革、發展和供給正在成為一個國際性的課題。另外，有關這個過程的“社會設計”仍在開發之中，包括社會動機、社會創新、公共政策以及媒體的應用等。由于其特殊地位，紐約市政府是美國最大和最復雜的地方政府。紐約市政府的35萬工作人員、120個機構向全市大約800萬居民提供4000多種服務。作為一個不夜城，每周7天，每天24小時的有效服務是不可缺少的。紐約市信息技術和電話通訊局與有關企業合作在2003年建立了31l電話臺，幫助紐約居民提供公共服務，確保居民基本能夠得到他們需要的各類服務。

電子政務對公共行政提出了新的挑戰，其中之一就是政府機構和職能的調整。政府從居民的便利出發，而不是從政府自身的便利出發進行改革。政府也必須通過電子系統了解居民的態度來調整自己的行為，提高基本公共服務的效率，改善基本公共服務的供給方式。美國和歐洲的一些國家把電子公共服務列入政府公共服務發展規劃，重點發展與教育、醫療衛生和電子政務有關的公共服務。通過電子網絡對健康檢查和監督已經非常普遍。在歐洲，電子政務通過14000多個公共服務供給機構，來監督20項基本公共服務的可及性、復雜程度及其存在的問題。在電子政務中，信息技術可以用來測量，包括測量特別服務；測量行政機構的財政負擔和效率；通過用戶滿意度監測系統察看用戶的受益程度；在區域（城市）層次上測量20類基本公共服務；測量與政府服務目標的一致性；修改或擴展20類基本公共服務，這或許引導電子政府走向更大的公共服務建設。

為了發揮公共信息的作用，近年來，英美等要求國有企業、公共機構和從事公共服務的私人部門和社會組織實行信息公開。英國法律規定，政府部門與私人企業合作的涉及金額5000英鎊以上的項目，所有合同必須公開，但是涉及公司商業秘密部分的內容可以不予公開。為了確保信息公開，英國政府專門建立機構對有關信息公開進行監督。美國的《信息自由法》規定公民有權向公共機構申請索取的公共信息。由電子政府到數字政府的發展和轉變，給當代政府的機構、政治和行政管理帶來了深刻變革，它使過去以機構為中心的基本公共服務供給，轉向以市民為中心的供給模式，市民參與也越來越重要。數字自治通過訪問網址、移動服務供給、網絡會議等方式，改革政府的公共服務供給方式，提高服務質量，降低服務成本，滿足居民的需要，提高政府的公信力，為經濟復興提供新的動力。從2010年開始，美國新罕布什爾州決定發展數字化服務，通過網站等提高居民的個人服務和自我服務能力。該州有的縣甚至嘗試把互聯網作為公共服務供給（諸如社會照顧等）的首選渠道，并通過互聯網提高效率，降低投入。當然，新罕布什爾州的設計者們也發現了這種技術的弱點：它將減少人們面對面的接觸，但是確實可以滿足一些人的需要。