農村環境社區治理模式初探

[摘要]在我國大部分城市環境質量逐漸改善的同時，農村環境問題日益突出，形勢十分嚴峻，傳統的環境管理模式無法有效遏制農村的環境惡化。改善農村環境社區治理，應以農村社區為基本單元，利用村民自治的制度資源，實現政府引導、市場激勵、社區自治、農民參與，凝聚各方力量，有效解決農村環境問題

[關鍵詞]新農村環境治理農村社區社區治理

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）01-0072-04

農村環境社區治理指為了彌合因農村環境保護工作缺乏相應的機構、人員和管理政策而形成的環境管理的“結構性”空洞，以農村社區作為政府和農戶之間的橋梁，利用村民自治的制度資源，實現政府引導、市場激勵、社區自治、農民參與四位一體的農村環境治理新模式，是政府單一管制的補充。 一、農村環境實行社區治理的必然性 1.政府由“管制型”向“服務型”的轉變。管制型政府是我國計劃經濟體制下的產物，政府扮演了生產者、監督者和控制者的角色，對本應該由市場調節的微觀經濟主體進行指令性管理，以高度集權、管制泛化、命令行政等為主要特征。管制型政府易導致政府的高度集權和低效運行，難以發揮微觀經濟主體的主動性和創造性。隨著我國市場經濟體制的逐漸完善，以及社會主義和諧社會的構建的提出，管制型政府日益不適應外部環境變化。2004年溫家寶總理在政府工作報告中提出了管制型政府向服務性政府轉變的要求。2005年十屆人大三次會議《政府工作報告》將“努力建設服務性政府”確立為政府改革的目標。服務性政府是一種不同于管制型政府的全新的政府管理模式，是一個有限政府、透明政府、法制政府和責任政府。它以社會公眾的需求為出發點和最終落腳點，還權于市場，還權于社會，政府的角色從管理者轉變為公共服務的提供者。

政府由“管制型”向“服務型”的轉變，為政府實現其職能指明了方向，從治理理念和治理體制上為農村環境從管理到治理的轉變奠定了基礎。

2.鄉村自治歷史傳統。鄉村自治在中國有根深蒂固的傳統，在我國較長的歷史時期中，就有“皇權不下縣”的說法，即鄉村一級不是國家基層政權，而是在縣級的領導之下由鄉村組織行使基層政權的一部分內容。鄉村自治是適合中國國情的一種基層社會治理方式。通過鄉村自治，中國鄉村社會井然有序存在、發展兩千多年。鄉村自治符合現代國家分權與權力理論，因為鄉村自治的良好運作，體現了國家與社會、政府與民眾之間的和諧共存的關系。

鄉村自治既是我國鄉村管理的歷史傳統，也是現代鄉村治理的基本內容，為農村環境從管理到治理轉變提供了歷史傳承和現實基礎。鄉村自治組織能夠維護社會的穩定和促進經濟的發展，也一樣能夠有效保護農村環境，擺脫農村生態危機。

3.農村公民社會的日益壯大。我國改革開放的30年，改革的核心特征是“國家”逐漸淡出“市場”和“社會”領域，而社會自治和公民社會不斷發展壯大。農村經歷了土地承包責任制、鄉鎮企業發展、村民自治、稅費改革、農村醫療體制改革等一系列變革，加上外出務工農民工的增加，各類通訊、網絡覆蓋率的增加，提升了廣大農民的公民意識，涌現出了大量社會組織。這一切為形成現代農村社會治理結構創造了條件，預示著農村乃至我國整個社會變化發展的新方向。

農村公民社會的發展引起了我國農村環境治理結構和治理狀況的變遷，在農村社區環境治理中發揮積極的作用。

4.我國傳統環境管理模式與農村環境問題的不兼容。農村的環境問題涉及占我國絕大多數人口比例的農民和農戶，農戶居住分散，農業生產和農村生活方式多樣，這樣傳統環境管理模式下政府推進型方式很難將上層的環境管理要求傳達給農民；而農村環境污染中包括生活污染、農業生產污染、畜禽養殖污染、鄉鎮企業污染、城市污染轉移，這些來源多樣的污染源隨機、不定時分散在廣袤的農村，對水體、土壤、空氣等環境要素產生污染，對生態環境產生破壞，對人體健康產生危害，這些環境信息很難通過自下而上的渠道反映到政府管理部門。因此，傳統的環境管理模式中政府對環境的管理兩個關鍵環節都不能得到保障，農村環境管理工作出現低效或失效的局面在所難免。

因此，農村環境問題特殊性的客觀存在和我國傳統環境管理模式的先天缺陷，形成了我國鄉鎮環境管理的“結構性”空洞和“功能性”空洞。要使我國農村環境得到改善，需要調動農村群眾參與的積極性，農村環境管理模式從管理到治理成了必然要求。

二、農村環境社區治理的效能

1.有效解決市場條件下環境資源私人產權界定的高交易成本，和國家統一管制的低效率難題。農村社區因為地緣和血緣關系，具有天然的同一性，當通過政府引導和市場調節，強化環境相關利益的同一性時，由農戶組成的社區就像一個家庭的延伸，使環境資源在社區層面上私有化，以一個同一的擁有者的身份使環境資源產權明晰，而不需要產權農戶層面私有化時的高交易成本。比如，將山林、草地等產權劃分到農戶層次很難，但劃分到社區，就比較容易了，而且這與我國法律規定部分森林和山嶺、草原、荒地、灘涂屬集體所有相契合。同時，社區共有通過農戶間的合作達成高度一體化，從而使資源使用和保護的激勵強度如同農戶私有一樣。

2.社區在農戶和政府間起承上啟下的作用，既能體現人性化又能整合農戶力量，是解決農村環境問題最有效的平臺。社區是家庭的延伸，地緣、血緣所建構的守望互助的人際交往關系，以及共同的文化價值使得農村社區更具備人性化，因此，通過社區社會控制力可以約束某些不好的環境行為，激勵、宣傳好的環境行為，如社區通過宣傳、教育，可以加強社區農戶對公共利益的認同和社區的歸屬感；利用熟人網絡的互相關注，監督破壞環境的行為從而起到約束的作用；社區組織能更直接、方便反映群眾訴求。

社區可以整合農戶力量，代表社區農戶同企業和政府對話、溝通，增強了農戶個體的話語權：對于污染源的治理，社區集中治理比單元治理節省成本，還可以實現內部資源對于環境保護的共同投入；對生產資源和生活資源的社區整合，能起到優化配置的作用。

3.實現當地傳統生態環境知識和現代科技知識的有機結合，有效保護和改善農村環境。農村的環境管理固然離不開普遍性的科技知識，如各類標準的制定，各類治污技術的運用，但是很多技術的運用只是從末端去解決環境問題，這被實踐證明不適用于農村環境問題的解決。農村社區的農民在長期的生產生活過程中，形成了一套適應和保護當地環境的獨特知識體系，任何環境管理模式都需要本土知識的參與。農村社區中共同的文化價值、社會紐帶、社會聲望體系以及與地緣相關的共同生態環境利益追求，使社區在農區生態建設中擁有獨特的優越性。農村社區管理可以實現當地傳統生態環境知識和現代科技知識的有機結合，將普適性的科技知識與特殊的地方生態知識結合起來，有效保護和改善農村環境。

4.實現環境資源產權下放與社區自治的有效耦合，最能契合國家法律規定的部分自然資源的集體所有制，實現公共產權對公共資源的供給和維護。根據我國憲法第9條第10條規定，農村耕地、宅基地、自留地、自留山、部分礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬集體所有，但對集體如何界定，法律規定較含糊，未明確集體是屬于村小組、村還是鄉鎮一級所有。由于鄉鎮屬于國家的最基層的行政機關，而村小組的組織大多消失，因此，應將村作為農地所有權之主體，依據新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第8條第2款的規定，村民委員會具有管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產的權利。在實踐中，很多地方行政村是實質上的自然資源的產權主體。而農村社區也一般以行政村為載體，以村為村民自治單位，農村環境社區治理契合了國家法律部分自然資源的集體所有制的規定。國家亦可以將農村環境相關的環境資源產權下放至農村社區。村民委員作為新時期的農村自治組織載體，對社區內的自然資源與環境資源的管理是其自治內容之一，根據新修訂的《村民委員會組織法》在第7條和第8條第2款規定，農村環境的社區治理能實現環境資源產權下放與社區自治的有效耦合，避免“集體行動困境”帶來的“公有地悲劇”，實現對公共資源的供給和維護。

5.實現環境管理硬約束和軟約束的融合效應。農村環境的社區治理一方面可以依靠國家的環境政策管制企業或農戶污染破壞環境的行為、激勵保護和改善環境的影響。另一方面，農村社區的農民在長期的生產生活過程中，形成了一套適應和保護當地環境的獨特知識體系，農村社區可以有效利用這些傳統生態環境保護知識，并結合當地居民的生產生活特性，制定有利于環境保護的村規民約，確立在農村環境社區治理中居民的相關權利和義務，以約束農村居民的日常生活行為。

6.農村環境的社區治理既是村民強烈的環境訴求，也是政府改善農村環境的職能需求。隨著農村社會經濟的不斷發展，農村公民社會的日益壯大，村民環境意識逐漸增強，面對著工業、城市的污染轉移，農村資源的不斷掠奪和外輸，農村畜禽養殖的擴張，農業生產資本依賴性的增強所帶來的農業污染，農村生活城市化所帶來的生活污染，農村環境遭到極大的破壞和污染，已嚴重損害村民的身體健康，甚至成為當地經濟發展的制約因素。村民對優質生活和生產環境的利益訴求，極大地推動和促進村民參與農村環境管理的熱情和積極性，有助于農村環境社區治理的有效開展和施行。

三、完善農村環境社區治理的保障體系

1.環境法律政策保障體系。我國已經建立了較為完善的環境保護法律體系，但是這個體系結構完全是在工業和城市污染的基礎上建立的，因為農村環境問題的特殊性，現行的環境保護法律體系在諸多方面顯示與農村環境問題的不匹配。因此農村環境社區治理的環境法律政策應當在平衡城市與農村利益方面多下功夫，以保障城鄉的共同發展，徹底改變疏于和忽視農村環境保護的傾向。同時，我國農村環境政策體系創新還需遵循以下原則：有利于農村經濟的發展，有利于“三農問題”的解決；適合于農村生產、生活方式的家庭化、個人化、無序化特征；有利于農村鄉鎮機構的精簡。

2.行政保障體系。雖然，農村環境的社區治理不同于傳統的政府單一管理模式，但是，政府在社區治理中仍是不可或缺的力量。政府是農村環境社區治理公共產品的主要供應者。政府應該為社區治理提供一個寬松的外部環境，寬松的外部環境是社區自主治理環境的必然要求。政府還應適時引導和監督社區環境管理行為。

3.市場保障體系。農村環境問題的錯綜復雜，既可能出現“政府失靈”，還可能出現“市場失靈”，所以必須將政府管制和市場調節機制有機結合起來，發揮多種手段的共同作用，才能取得我國農村環境保護工作的順利進展。縱觀環境政策工具的演化過程，以“庇古稅”和“科斯定理”為理論依據的市場機制，在約束排污行為和激勵環境友好行為方面發揮了重要的作用。在農村環境治理中，應嘗試引進和發展更加有效的環境經濟激勵手段以及自愿性手段，如通過農戶環境經營付費手段激勵農戶進行生產生活方式的改變，以使農戶自主選擇有益于環境的生產方式。這些經濟激勵手段都有助于農村環境的社區治理。

4.社區保障體系。社區是政府與農戶關系的一個主要連接點，因此，要有效保護農村生態環境、農民環境權益，需要建立社區的保障體系。首先，社區需要將國家有關環境保護方針、政策傳遞給村民，協助政府完成各項環境任務。其次，社區需組織村民達成環境集體行動。不論是環境保護，還是環境污染和破壞，都涉及到外部性問題和“集體行動困境”，這些都需要社區組織村民達成集體行動才能解決，從而保護社區環境。三是搭建政府環境管理與農民環境訴求之間溝通的平臺。作為政府和農戶之間的連接點，社區一方面需要向農戶傳遞國家環境相關政策，另一方面要向政府表達農戶的環境訴求。要充分發揮村民代表大會、村民代表、農村黨員及其他農村社會積極分子的作用。四是發揮農村其它經濟組織的效能，農村社會存在的經濟組織是農村社區環境治理的重要輔助主體，這些經濟組織能通過市場激勵機制更好地調動農戶保護環境的積極性。

5.農民參與保障體系。農村環境的社區治理離不開農民的積極參與，發揮農民參與農村環境管理的積極性，需要政府和社區的積極引導。首先政府或社區需要開展環境宣傳教育，提高農民的環境意識。其次要做好信息收集和公開制度，讓農民能及時了解自己所生活的環境情況，信息公開是農民參與環境管理的前提條件。此外還要通過市場手段激勵農民積極參與，農民是我國參與自然資源管理的最大群體，農民的行為可能有益于環境也可能造成環境的退化，制定旨在增加其環境友好行為的市場激勵機制至關重要。