城鎮化中城鄉義務教育均衡化策略

【摘 要】城鎮化對城鄉義務教育均等化訴求，具體體現在政策支持和資源保障兩個方面，針對城鎮化中城鄉義務教育均衡發展面臨的政策、師資、辦學指標等方面的突出問題，提出強化均衡價值理念，實施弱勢補償政策；建立教師交流制度，實行資源共享機制；構建科學評估體制，引導教育均衡發展等具體策略。

【關鍵詞】城鄉 義務教育 城鎮化 均衡 訴求 策略

城鎮化是經濟持久增長的內生動力，拉動內需潛力巨大。黨的十八大報告多次強調“新型城鎮化”，表明新型城鎮化已經成為我國應對國際金融危機、擴大國內需求、調整經濟結構和轉變經濟發展方式的重要抓手。義務教育作為具有較強特性的公共物品，在我國新型城鎮化進程中，具有基礎性、先導性和全局性的重要作用。作為事關國計民生的農村義務教育，在城鎮化進程中經受了前所未有的影響，發生著重大變革。對此，教育部提出了初步規劃，“力爭2020年實現區域內基本均衡”的目標，黨的十八大報告進一步指出，要堅持走中國特色城鎮化道路，“均衡發展九年義務教育”。實行城鄉義務教育均等化，是“農村最大的公共事業”，是推進農村綜合改革、建設社會主義新農村的堅強保證，是政府公共財政的基本職能和擴大公共財政覆蓋農村范圍的必然要求。城鄉義務教育均衡已經成為促進城鄉社會公平的基礎和關鍵，已經成為我國今后一段時間發展教育的重要問題，當前，應研究新型城鎮化對義務教育均衡發展的訴求，遇到的問題和提出其發展的具體策略。

一、城鎮化對城鄉義務教育的均等化訴求

2011年，我國城鎮人口6.91億人，農村人口6.57億人，城鎮人口首次超過農村人口，城鎮化率達到51.27%，是我國社會結構的一個歷史性巨變，標志著我國城鎮化發展進入新階段，對經濟社會各方面都產生了深刻影響。城鎮化必然推動農村社會向城市社會演變，但絕不是以城市文明替代農村文明。農村義務教育是農村的希望，應當成為“為農”服務的教育。當前，迫切需要理解和按照黨的十八大報告的要求，“大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜”。我國農村義務教育在全面普及后正進入一個新的時期，面臨著推進公平、提高質量的雙重任務，全面實現城鄉義務教育均衡發展目標，其現實訴求主要是兩個方面：

（一）城鄉義務教育均衡化的政策支持

城鄉義務教育均衡實質是指在平等原則的支持下城鄉教育機構、受教育者在義務教育活動中平等待遇的實現，最基本的訴求是社會在城鄉教育群體間平等地分配教育資源和份額，達到教育需求與教育供給的相對均衡，最終落實在城鄉人們對義務教育資源的支配和使用上。城鄉義務教育均衡包含配置、供需和動態均衡的三重內涵，這三種均衡都依靠義務教育政策支持實現，政策支持的主要體現：一是教育資源分配均衡，政府應該平等提供城市和農村的辦學條件，使城鄉之間、城鄉各內部學校之間的諸多辦學要素得到均衡發展；二是教育制度保障均衡，保障城鄉學生學習的權利平等實現，獲得同樣平等的入學機會；三是學習進程機會均衡，城鄉學生擁有平等的學習、就業和成功的機會；四是教育目標設定均衡，同樣平等關注并為之提供城鄉學生潛能最大程度的發展的環境和條件。

（二）城鄉義務教育均衡發展的資源保障

城鎮化對農村義務教育的改革發展推動作用主要反映在教育資源上，一是明顯改善了農村義務教育辦學資源條件，與2001年相比，2010年全國農村小學生均教學及輔助用房面積從2.8平方米提高到3.5平方米，體育場館面積和教學自然實驗儀器達標學校分別從46.8%、45.5%提高到54.6%、50.4%；二是整體提高了農村義務教育教師隊伍素質，2010年，我國農村小學、初中專任教師合格率分別為99.4%、98.4%，分別比2001年提高3.0和11.3個百分點；三是初步催生了農村義務教育資源現代化雛形，在城鎮化進程中，城市先進的教育理念、辦學思想、管理模式逐步向農村輻射。但由于我國地域遼闊，各區域間經濟社會發展極不平衡，差異特征明顯，城鄉社會發展的二元體制導致城鄉經濟差距，二元體制還未徹底消除，在長期歷史發展中形成的城鄉義務教育的差距依然存在，國家教育經費投資長期集中高等教育和城市居民的局面難于徹底轉變。以2007年為例，農村生均公用經費支出為403.76元，雖然比2006年的248.53元增長62.64%，但依然低于全國平均水平，更遠低于城市生均公用經費。北京市普通小學生均公用經費是2951.59元，上海是2844.93元；而位于西部的貴州省，生均公用經費僅有198.56元，不足200元，不足全國平均水平的一半。而位于中部地區的江西省該項支出僅有283.34元。這種地區差距的背后實質是城鄉差距，所謂公用經費是指保證中小學正常運轉的費用，在實際中，一般農村主要是用于購買學校所需的水電、紙筆等滿足學校正常運行的費用。由此可見，相當一些地區農村與城市相比，必然存在教育經費短缺、教育資源配置不足、基礎設施建設落后和滯后等問題。長此以往，城市義務教育成為既有資源配置模式的最大受益者而形成良性循環成為信息化“強勢群體”，反之，農村成為“弱勢群體”。

二、城鄉義務教育均衡發展遇到的主要問題

（一）教育政策的城鄉不均衡

長期以來，我國教育政策制定的價值取向是以“城市為中心”，教育公共政策大多優先滿足或只反映城市人利益，忽視城鄉教育資源的巨大不平衡問題，近年來最新中小學的教材和課程改革也主要確定在城市，最終其定案以城市學生學力為依據，并不適合廣大農村學生的特點與需求。城鄉教師待遇標準和師資配備標準不同，導致農村年輕優秀教師流入城市，農村義務教育質量難于得到保障和提高。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出基礎教育實行地方負責、分級管理后，義務教育經費主要由地方政府尤其是縣鄉政府負擔，中央財政承擔義務教育比重低，由于縣鄉政府經濟極不平衡，支持經濟落后縣鄉教育的財政轉移支付制度未建立和完善。政策不均衡造成農村義務教育“弱勢群體”得不到城市“優勢群體”共享的優質教育資源，城鄉整體不均衡問題依然在所難免。

（二）教師資源的城鄉不均衡

在農村義務教育“弱勢群體”中，教師享受不到城鎮化帶來的惠利，在城鎮化義務教育發展中，必須“教師先行”。城市一貫是推進義務教育教學改革的重點，教師在教育教學改革中廣受鍛煉，在游泳中學游泳，加之思想相對開放，接受新事物快，教師群體教育水平迅速得到提高。農村管理體制和運行機制不健全，缺乏規劃和技術指導，受教育環境的局限，教師得不到真正教育教學改革的體驗，加之農村相對封閉，教師接受新事物相對較慢。教師大多要么在上級組織的教育培訓中學習過一些教育教學改革與現代信息技術理論以及教育信息技術，但在課堂中并不操作；要么未曾接觸真正的教育教學改革和使用過網絡等信息技術進行教學。

（三）辦學指標的城鄉不均衡

在教育基礎設施建設中，長期以來農村義務教育評估的辦學條件標準低于城市，為不少地方官員忽視或減少義務教育資源投入，換取經濟方面的暫時發展提供了空間。學校義務教育基礎建設效益評價指標體系不健全和不完善，管理部門缺乏學校辦學效益和績效考核評價指標，學校注重硬件投入，輕成本效益績效核算，一方面城市學校教育基礎設施建設出現超過實際需要不切實際的超前消費，另一方面農村學校超過實際能力舉債建設，增加了基礎設施和實驗信息化設備的運行成本。目前農村學校義務教育的公用經費指標，除公用開支外，無法保障甚至無法提供更多經費用于現代教育技術設備的正常運轉。

三、促進城鄉義務教育均衡發展的策略

（一）強化均衡價值理念，實施弱勢補償政策

義務教育的城鄉均等實質就是人權平等在教育上的具體體現，人們受教育的機會及其結果的均等和公正。我國已經形成的義務教育不均衡的狀況是區域因經濟社會發展水平差異，特別是城鄉間經濟社會差異在教育資源上呈現顯著的不均衡和不平等性。因而，城鄉義務教育的均衡發展必然迫切需要強化均等平等公正的價值理念，對農村義務教育弱勢群體實施補償和傾斜政策。其理由：一是教育均等理念要求，補償政策是對城鄉現實義務教育不平等的反動和補救；二是教育近期效果的要求，弱勢群體沒有一定的“加速度”補償政策，與強勢群體實施“同速度”甚至“低速度”政策，永遠趕不上強勢群體狀況；三是教育長遠效益要求，根據“木桶理論”和系統理論，城鄉義務教育的整體質量水平取決于“木桶短板”，重點要加強農村義務教育的投入；四是教育政策的合法性要求，農村學生眾多，義務教育政策的價值選擇滿足和符合絕大多數社會成員的利益訴求，才具有較強的合法性。

（二）建立教師交流制度，實行資源共享機制

城鄉義務教育的均衡最終是要在農村學生層面得以實現，實現城鄉學生一樣的發展上。師資不均衡是城鄉義務教育不均衡的突出表現，進而在城鄉教育質量上體現出不平衡。解決這一問題應學習其他國家的有效經驗，如日本和韓國政府就制定和實行校長和教師定期輪換政策，對不發達地區任教的教師提供高薪和補助，同時規定，一些將要提拔的教育官員和教師也必須到邊遠、貧困地區工作一段時間之后，才能提拔和晉升。各級政府可以建立和實行優質教師交流政策和優質教育資源共享機制，幫助農村學校盡快提高師資隊伍的整體水平，堅持和使這項政策機制常態化，可以解決不同學校師資出現的閑置和緊缺的矛盾，平衡教學工作任務，最大限度發揮優質師資的作用，同時充分利用教育信息化帶來的資源共享平臺，更好更快促進城鄉共享義務教育優質資源。

（三）構建科學評估體制，引導教育均衡發展

教育督導評估對各類學校辦學起到了“指揮棒”的導向作用。但教育評估將重點放在對學校鑒定分等上，必然導致地方政府為“政績漂亮”，把有限資源集中投入所謂城市的“重點”“窗口”“示范”等學校，誤導社會和家長，加劇城鄉學校間的不平衡，直接導致學校兩極分化，產生優者愈優劣者愈劣的“馬太效應”。因此，城鄉義務教育信息化均衡發展，首先必須改變已有教育評估體制，樹立科學均衡發展觀，并以此為導向，制定統一的、非歧視化的學校評估標準，敦促各級政府改善薄弱學校，遏制少數辦學條件較好的學校之間無限攀比的現象，淡化對學校等級評估，為學校和學生營造一個公平競爭、個性發展的環境。促進農村義務教育弱勢群體發展，提高其質量，根本改善其狀況面貌，實現其跨越式發展應該成為各種辦學指標體系、評估體系、經費投入指標體系中的重要內容導向。

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