扶貧模式演進與新時期扶貧對策探析

摘 要：貧困（Pverty）作為世界上普遍存在的現象，是人類共同面對且又不懈努力追求破解的永恒主題。人類社會發展的歷史其實就是一部人類的扶貧歷史，消除農村貧困、實現城鄉協調發展是中國政府扶貧的長期目標，也是當今中國構建社會主義和諧社會的重要手段之一。在長期的扶貧探索和實踐中，我國創造出許多行之有效的模式。2011年12月，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》正式發布實施，中國進入新一輪的扶貧階段，新時期農村扶貧模式下的扶貧對策選擇成為一個值得研究的課題。本文以梳理我國扶貧模式的演進為出發點，試圖通過對扶貧模式演進的特點研究，探析新時期反貧困模式下的扶貧對策。

關鍵詞：扶貧； 模式 ； 反貧困； 對策

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487（2013）02-

一. 扶貧模式演進

扶貧模式（Support Poverty Model），應當是一種以消除絕對貧困和減少相對貧困為目標的，扶持農村貧困人口（貧困地區）擺脫貧困的“反貧困”范式。具體包括扶貧決策目標、扶貧資源傳導方式、扶貧實施主體、扶貧手段方式，以及對整個扶貧過程和結果的監測評估等基本環節[1]。中國扶貧模式的演進是一個與扶貧目標任務相適應的變化過程。

（一）以消緩社會絕對貧困為目的的救濟式扶貧（1949—1985）

建國初期，我國經濟發展水平極低、社會普遍貧困，40%—50%的人口都處于生存貧困狀態 。基于此，我國開始實施以解決大多數人基本生存困境為目的救濟式扶貧。這一目標任務下的扶貧模式都是典型的輸血式救助，即以政府為責任主體，以國家財政為經濟基礎，通過財政補貼或實物救濟等途徑保障貧困群體最低程度的生活水準[2]。這種輸血式扶貧在赤貧人口生存困境中只能起到暫時性緩貧作用，并不能真正培養起貧困群體的自我“造血”的能力。

1.臨界生存需求推動的救濟式扶貧模式（1949-1977）。以平均分配制度和城鄉分割體制相結合為顯著特征的救濟式扶貧。在城市，主要通過工業汲取農業的方式，依托保障充分就業，公平享有住房、教育、醫療衛生等公共服務，嚴格價格控制和定量供應，以及相對完善的社會保險、社會福利和社會救助體系等手段，帶動國民經濟增長，提高人們的生活水平； 在農村，主要通過三級所有的人民公社體制依托重新分配生產資料，實行農業合作化，建立合作醫療制度等措施，來解決人們的基本生存問題，實現減貧。 一方面切實保障了普遍貧困狀態下多數城市居民的臨界生存需求，另一方面卻嚴重阻礙了廣大農村地區的發展[3]。截至1978年，農民年人均收入只有134元，人均收入增速僅為1.9%；貧困人口規模高達2.5億人，農村貧困發生率達30.7%。

2.體制改革主導的救濟式扶貧模式（1978—1985）。十一屆三中全會后，以家庭聯產承包責任制為主、統分結合的雙層經營體制逐步取代人民公社的集體經營制度，生存救助為主的無償救濟開始轉向生產幫助兼有的部分有償救濟。體制變革徹底打破了平均分配主義，極大地激發了農民的生產積極性，并迅速緩解了農村貧困狀況。1985年，農民人均年收入增長到397元，年增長率高達16.5%； 絕對貧困人口數量減少到1.25億人，貧困發生率下降到14.8%。 社會普遍性的絕對貧困狀況基本解決。

（二）以解決溫飽為目的的開發式扶貧（1986—2010）

針對國家區域性貧困和結構性貧困的狀況，國家“七五計劃”把扶貧開發工作納入了國民經濟和社會發展的整體布局，開始了生產救助與生活救助相結合的，以解決貧困人口溫飽問題為主要目標的開發式扶貧。這一目的下的扶貧模式是典型的發展型援助。在扶貧主體上，成立了各級專門的扶貧開發領導機構；在扶貧方式上，仍然是以經濟扶貧為主，但改變了單純生活救濟的辦法，致力于在貧困地區進行基礎設施建設，改造生產條件，幫助貧困地區形成新的生產能力；在扶貧資源的傳導上，改變單純由財政渠道撥款救濟，扶貧資金無償使用的方式，轉向以財政支付和銀行貸款相結合，無償與有償相結合的扶貧資金投資。

1.縣級瞄準的扶貧開發模式（1986-1993）。1986年6月，國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，決定以縣作為扶貧開發的基本單元，并劃定了331個國家級貧困縣，通過國家財政扶貧資金、以工代賑和貼息貸款三種資源傳導方式，以組織勞務輸出、改善貧困地區基礎設施、定點對口扶持等手段集中全社會力量緩解特定地區貧困。這種以“縣”為重點的開發式扶貧，實現了從傳統分散向區域經濟型扶貧的轉變。1986年至1993年，國家重點貧困縣的農民人均純收入從206元提高到了483.7元，絕對貧困人口由1.25億元下降到8000萬，貧困發生率由14.8%進一步下降到8.7%[4]。

2.八七扶貧攻堅開發模式（1994-2000）。從1991年起，農村貧困人口減少的速度明顯減緩，1991—1993年平均每年只解決了250萬人的溫飽問題。貧困人口主要集中在地域偏遠、農業資源匱乏、生態失調、文化教育落后、生產生活條件極為惡劣的地區。針對這種情況，中央召開第一次全國扶貧開發工作會議，并頒布了我國歷史上第一個扶貧開發行動綱領—《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，重新劃定了貧困縣的標準和范圍，調整了國家扶貧資金投放的地區結構，提出了一系列具體有效的脫貧措施，農民人均收入提高到1347元，農村尚未解決溫飽問題的貧困人口減少到3000萬，貧困發生率下降到3%[5]。

3.綜合扶貧開發模式（2001—2010）。2001年《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》將扶貧工作的重點從以縣級瞄準轉向村級瞄準，在全國確定了14.8萬個貧困村，以整村推進為切入點，以產業化調整農業結構，提高扶貧開發目標的瞄準性，實現了基礎建設、社會服務、文化培訓等各方面的融合發展；2006年起免征農業稅、2007年實施兩項制度銜接、2008年進一步提高了低保補助水平、2009年實行了1196元的新扶貧標準，隨著中央一系列強農惠農支農政策的出臺和實施，我國貧困人口進一步減少。截至2010年，按照年人均純收入1274元的扶貧標準，全國農村貧困人口已從2.5億減至2688萬人，農村貧困人口的比重下降到2.8%[6]。

（三）以實現“兩不愁，三保障”為目的的開發式扶貧（2011-2020）

2010年，隨著綜合扶貧開發模式下扶貧任務的圓滿完成，我國農村地區的溫飽問題已基本全面解決，我國扶貧開發已經從以解決溫飽問題為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段，進入到一個更加注重扶貧對象自我發展能力，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發展突出問題的扶貧開發新時期。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》（以下簡稱《綱要》）明確提出了“兩不愁，三保障” （ 即到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房）的扶貧目標任務。在扶貧主體上，強調調動全社會力量，構建大扶貧格局；在扶貧方式上，改變了以生活救濟為主“輸血式”扶貧，強調生活救助和能力扶貧的“兩輪驅動”，并把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段；在扶貧資源的傳導上，除繼續加大財稅和信貸支持力度外，更加注重以金融服務體制的完善、金融產品和服務方式的創新、民間借貸的規范發展、征信體系的建設等為重點的金融服務環境的打造。

這一扶貧模式主要表現出以下三個方面的特征：

1.拓寬扶貧范圍，實現更多人口受惠。隨著過去十年國家扶貧開發工作確定的目標和任務的全面完成，《綱要》提出了“兩不愁，三保障”的扶貧目標，并根據這一目標任務，將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準。新的扶貧目標的提出以及扶貧標準的相應調整，將絕對貧困人群和低收入人群都統一納入了我國新時期扶貧開發的對象范圍，表明新時期我國的扶貧不再僅僅局限于脫貧領域，而是要實現在脫貧基礎上的穩步致富。這一方面為更多亟需幫助的人群能夠得到國家扶持提供了保證，另一方面也反映出我國扶貧任務核心向保障公平分配，以及給予貧困人口更有尊嚴的生活的轉變，對我國今后十年的扶貧開發工作提出了更加嚴峻的挑戰。

2.突出扶貧重點，聚焦連片特困地區。經過近幾十年的規模化、系統化扶貧，新時期，我國貧困人口主要集中部分生產生活條件十分惡劣的連片特困地區。針對這一現狀，《綱要》提出了要把連片特困地區作為新時期扶貧開發主戰場，并在民生保障，特色優勢產業培育，基礎設施建設，生態建設和環境保護等方面明確了相應的政策傾斜。以連片特困地區為主戰場，集中力量組織扶貧攻堅，是黨中央根據全面建設小康社會總體目標作出的重大決策，也是針對新時期扶貧開發面臨的新任務、新要求作出的重大部署，這將從根本上促進我國基本公共服務均等化的實現，加速改變連片特困地區落后面貌。

3.提升扶貧層次，強調形成大扶貧格局。在實現四個“更加注重”的總體要求以及“兩不愁三保障”目標任務的大背景下，我國扶貧工作已經從過去相對狹義的開發性扶貧進入到相對廣泛的大扶貧領域。在《綱要》中，這種“大扶貧”格局主要表現在兩個層面：一是扶貧對象“大”，即以“中央標準+地方標準”確定扶貧對象。《綱要》明確要求各地要“因地制宜制定扶貧政策……”，事實上地方各級政府在保民生、保穩定的過程中，也確實因地制宜的采取了不同的扶貧措施，其扶貧對象遠大于中央政府確定的扶貧對象數量；二是扶貧力量 “大”，即《綱要》明確提出了構建“專項扶貧+行業扶貧+社會扶貧+國際援助” 的“三位一體”的大扶貧格局，并就如何充分調動政府扶貧機構、政府所屬各部門、社會非政府組織以及其他財富擁有者等力量共同參與新時期扶貧開發工作進行了詳細的闡述。

二.新時期扶貧模式視角下貧困成因分析

（一）新時期扶貧模式的特點

1、扶貧形勢：從絕對貧困到轉型性貧困。改革開放以前，我國農村地區受經濟、社會、歷史、自然、地理等方面制約，特別是人民公社的體制嚴重制約了廣大農民的生產積極性，廣大農村地區處于絕對貧困的狀態。而新時期的貧困，不管是個體呈現的，還是不同地區呈現出來的差異很大程度上是由于工業化轉型所造成的。改革開放以后，一些地區受政策傾斜就先發展起來了，而另一些自然條件比較差，又一時難以受惠于開放政策的地區，就變得貧困了。過去十年是中國城市化最快的十年，這使得中國轉型性貧困大量涌現，比如留守兒童、留守婦女、貧困轉移等問題。本來一些人口在農村不算貧困，可到城市后，成了城市的貧困人口。我們過去的扶貧政策、扶貧戰略是在低收入狀態下，針對絕對貧困人口和相對很低收入群體的一套戰略。而制定新時期的扶貧戰略要考慮到我國目前所存在的快速轉型的變化——我國已進入到中等收入社會，面對的是以收入不平等為特點的轉型性貧困。過去扶貧工作著力解決“絕對貧困”、“極端貧困”帶來的低層次的基本衣食問題，未來要以“提高發展能力”、“縮小發展差距”等更高的標準來解決貧困問題，更好地結合對弱勢群體的保護進行開發性扶貧。

2、扶貧方式：從外源式發展到內源式發展。通常情況下，一個區域的發展動力主要來自兩個方面， 一是地區內部要素作用的結果， 二是依靠外來要素推動。前者被稱為內源式發展， 后者被稱為外源式發展。對于一個相對落后的貧困地區而言，通常被認為存在內部發展動力不足，缺乏經濟發展的要素條件和活力，表現出過于傳統、缺乏企業家、缺乏技術、因循守舊等特征。因而，外部援助推動落后地區的發展是必不可少的，即通過嫁接、移植先進地區的現代化發展模式，促進落后地區迅速實現現代化。內源式發展核心理念是主張一個地區的發展應在內部尋找發展的源泉和根本動力，強調發展最終都必須是從各自社會內部中創發出來的， 而不是簡單地從外部移植過來的。內源式發展是一個本地社會動員的過程，其最終目的是發展本地在技能和資格方面的能力，它使得發展的過程由本地控制，發展的選擇由本地決定，發展的利益保留在本地。扶貧不等于單純地給錢，貧困地區必須明確自己的發展目標，尋找適合自身情況的發展模式；扶貧不僅僅要導入物質資本，還要注重人力資本、自然資本、社會資本的導入，否則貧困人口會從生活貧困走向另外的貧困，比如生態貧困或是能力性貧困，這將比原來的情況更糟糕。未來扶貧方式需要充分考慮到貧困村之間的差異性、村落內部不同群體的異質性等問題，將外在的扶貧資源與貧困村的文化屬性、人口特征、資源稟賦等結合起來， 尋找適合村落特點的扶貧發展模式[7]。

3、扶貧目標：從單一目標到多元目標。過去根據我國農村經濟發展的階段性特征，我國的扶貧任務主要是以解決廣大農民的溫飽問題為主要目標，黨和國家啟動全國范圍有計劃、有組織的大規模開發式扶貧，取得了舉世矚目的巨大成就，基本解決了廣大農民群眾的溫飽問題。新的歷史階段，綱要提出了“兩不愁三保障”的多元目標，要求不僅提高農民群眾的收入水平，還包括保障教育、醫療、住房服務等，實現扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接，表明我國扶貧工作從過去相對狹義的開發性扶貧進入到相對廣泛的大扶貧領域。保障義務教育、基本醫療和住房是強調基本公共服務均等化的體現，未來中國經濟發展將更加注重轉變經濟發展方式和統籌發展，實際上是縮小差距，使經濟發展惠及包括低收入人群在內的所有人，最終實現“貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”的任務。

4、扶貧路徑：“輸血”— “造血” —“輸血和造血協同互動”。扶貧路徑正確與否將直接影響到農村的扶貧進展和效果。基于農村社會發展的客觀差異和認識的深化，農村的扶貧模式及其實踐由“輸血”模式轉向了“造血”模式再向“輸血和造血協同互動”轉變。實踐表明，單一實施這兩種模式都具有一定的局限性。“輸血式”扶貧模式主要是指各級政府及相關部門出錢物對貧困者直接進行救濟，以求得暫時的溫飽，其本質是“一種社會救助”，但“輸血式”扶貧模式已經不能適應改革開放帶來的社會新變化，不僅農村返貧率較高，而且不能從根本上幫助貧困者有效脫貧。“造血式”扶貧模式是指“扶貧主體通過投入一定的扶貧要素（資源）扶持貧困地區和農戶改善生產和生活條件、發展生產、提高教育和文化科學水平，以促使貧困地區和農戶生產自救，逐步走上脫貧致富道路的扶貧行為方式，也稱為‘開發式’扶貧模式” [8]，該模式最大的優點是通過激發貧困地區和貧困人口自身的積極性和創造力，使其走上自我發展的良性循環道路。但“造血式”扶貧模式基本上是一種區域扶貧，很容易忽視貧困戶的個體差異，因而真正貧困的農戶很難獲得一定力度的扶貧。基于農村社會經濟發展仍然落后和90%的貧困人口仍然在農村的客觀現實，實現“輸血造血”協同的扶貧模式就成為新時期我國農村扶貧的必然選擇。一方面仍要進一步搞好“開發式扶貧、產業化扶貧、科技文化扶貧”等 “造血式”扶貧工作， 實現農村社會整體的較快發展；另一方面，有針對性地實施“輸血式”扶貧模式，通過“以點帶面”的效應來實現農村社會的穩定和諧發展[9] 。

（二）新時期貧困成因分析

研究貧困的致因是實施反貧困的前提基礎，只有弄清新時期貧困發生的機理，才能“對癥下藥”。

1.扶貧目標對象瞄準偏差。我國扶貧資源和項目的配置受市場和政府雙重約束。在市場機制作用下，扶貧資源和項目配置客觀上偏好取向基礎條件相對充分的區域和自有資源相對豐富的貧困戶，往往不利于向自然環境相對惡劣、社會經濟狀況貧窮落后的區域以及缺乏資金、技術、經營能力等的貧困、深度貧困人口流動；在壓力型政府體制下，扶貧資源和項目往往很難最終到達那些自有資源貧乏的貧困農戶以及特困群體。政府官員為尋求政績，迅速攫取政治資本，在扶貧開發的實際過程中，會選擇置換掉原定的扶助貧困對象，而將扶貧資源和項目投入到能夠帶來重大經濟效益的產業上，或者分配給那些能夠在短時間內利用扶貧款迅速改善生產和生活狀況的農戶；部分官員甚至會在逐利思想的影響下，將貧困資源和項目配置給有一定經濟和政治資本的尋租者，加劇扶貧對象瞄準的偏差甚至偏離[10]。

2.利益主體間的不當博弈。中央政府、地方政府（特別是縣級政府）、扶貧部門以及企業和農民是扶貧開發工作中主要涉及的利益主體。這些不同主體應當是利益共同體，在我國的扶貧工作中互相合作、共享成果。但是在實際的扶貧過程中，不同主體之間往往因利益不同而存在著各種矛盾，主要表現為[11]：中央政府以減少貧困人口、維護社會公平與穩定為目標的扶貧與地方政府以地方財政收入最大化為目標的扶貧之間的矛盾；地方政府之間為爭取扶貧資金和項目競爭甚至是不當競爭而產生的矛盾；專門扶貧部門與中央要求的對口扶貧部門之間因部門利益驅使而產生的矛盾；地方政府在扶貧過程中與企業和農民不當爭利而產生的矛盾等。這些分歧和矛盾的存在往往會使中央政府確定的扶貧對象、扶貧資源以及扶貧項目在反貧困行動中難以合理配置和協調落實，從而出現削弱甚至抵消扶貧績效的現象。

3.扶貧資金有效供給欠缺。資金是生產要素中比較短缺的要素，扶貧資金的有效供給對貧困地區的經濟社會全面發展起著不可替代的作用。但是，從供給對象來看，地方政府往往只重視扶貧資金的經濟收益，致使農村教育、養老、醫療等公共服務資源占有量太少且質量不高，進而造成貧困地區發展困難；從供給結構來看，銀行風險規避特性使貼息貸款更多投向工業企業，這種對農民的排擠效應對地區經濟增長和貧困減少都起到了負面作用 。以工代賑在工程技術不斷革新、勞動工具不斷進步的條件下，更多的目標異化為一般公共工程，兌現的勞務報酬越來越偏離政策瞄準的貧困對象 。政府雖然逐年加大對貧困地區的財政供給，但是由于農村貧困人口的分布越來越趨于分散化，扶貧資金更多的是被機械地進行條塊分割，再加上資金使用監管力度不夠等，從而影響了扶貧資金減貧脫貧效用的發揮[12]。

4.貧困主體素質認識不足。構成生產力要素的勞動者的素質嚴重影響著生產力的發展。貧困人口的身體健康、思想觀念、教育水平、文化技能等綜合素質得不到持續有效的提高，在扶貧開發過程中，就很容易受知足常樂、安于現狀等傳統觀念的影響，養成不作為的“等、靠、要”思想；在農業生產中，也往往只能且只愿沿襲傳統的自給自足式農耕作業，進而陷入“貧困—教育水平低—主體素質低—生產能力低—貧困”的惡性循環 。因此，能力貧困應當是束縛貧困地區經濟發展，致使貧困人口脫貧后又返貧的主要根源。但是，在以往的反貧困實踐中，無論是宏觀決策者還是決策執行者，都過分強調資金、基礎設施等物質資本投入是改變貧困狀況的主要途徑 ，而忽視了貧困主體素質積累和提高對消除貧困的根源性作用，這種對貧困認識上的失誤必然難于培育貧困地區發展的內生動力，必然導致脫貧效果的不理想。

5.社會保障體系不盡完善。農村社會保障體系滯后、社會保護不足是貧困發生的又一重要致因 。新農合雖然一定程度上緩解了農民看不起病的窘境，但仍存在籌資水平低、長效籌資機制缺乏、醫療機構過度市場化等問題，農民醫療費用負擔仍較重，貧困地區“因病致貧”、“因病返貧”現象依然十分嚴重 ；農村養老保險制度目前僅限于在部分農村地區試行，覆蓋范圍小、保障層次和社會化程度低，無法滿足我國農村因家庭養老功能的不斷弱化而產生的社會養老需求；就業援助政策往往僅是強調通過就地提高生產能力來脫貧，而沒能積極地為貧困勞動力人群融入市場化、工業化、城市化提供針對性的扶助 。而那些在城市就業的農村人口，也往往因為文化水平、社交能力等的限制，從事的一般都是技術含量低、重體力的工作，替代性大、穩定性差[13]，很難改變其貧困狀況，甚至這種狀況還延續為代際傳遞現象 。

6.自然生態環境相對脆弱。人類賴以生存的環境資源是貧困地區實現脫貧的自然前提，也是貧困地區經濟社會發展的根本依托，發揮著穩定和調節的功能 。貧困人口大都分布在干旱半干旱、高寒、荒漠等地貌復雜多樣、自然災害頻發的地區。自然環境的劣勢往往會引致經濟發展的落后。貧困帶來的生存危機會迫使人們放棄可持續的自然循環規律，不惜以嚴重破壞生態環境為代價，尋求地區經濟發展落后和貧困面貌的改變。而環境的破壞又會導致自然災害的發生，增加地區經濟發展的資源投入成本，使貧困地區陷入到“貧困-生態環境破壞（過耕、過牧、過采）-自然災害（水土流失、土地沙化、泥石流及洪澇災害等）-資源投入增加-返貧”的陷阱之中，難以沖出“貧困-脫貧-返貧”的怪圈 。

三.新時期反貧困模式下的扶貧對策

（一）強化政府責任，積極實施扶貧開發戰略

扶貧開發是一項系統工程。各級政府及相關扶貧部門要從改善國家及地區宏觀發展環境的高度，提高對扶貧工作重要性的認識 ；要把扶貧開發納入地區經濟社會發展戰略及總體規劃，在各自的職能范圍內切實履行責任，加強對地區致貧原因、地理地貌、產業特色的研究，不斷完善規劃制定、扶貧項目引進與落實以及基礎設施建設等工作，制定切合實際的財政補貼、資金投入分配、信貸支持、稅收優惠等具體扶持政策，以及科學合理完善和創新地區扶貧機制體制等，努力搭建好政策服務平臺，形成完整的政府扶貧支持體系；各級政府要切實落實好扶貧開發目標責任制和考核評價制度，通過建立貧困戶卡片檔案，逐級簽訂對口扶貧責任書等方式，將各級機關、企事業單位以及黨政干部與扶貧開發工作密切聯系在一起，提高地區扶貧開發效率。

（二）細化貧困類別，提高政策措施的針對性和有效性

新時期扶貧政策的制定，應當充分考慮貧困地區和貧困人群的特點， 采取差異化的政策措施，避免“撒胡椒面”和同質化政策，切實有效地提高扶貧開發的邊際效益。細化貧困群體，針對勞動能力受限的貧困人口，要力爭做到應保盡保，通過救濟式扶貧解決其基本生活問題 ；針對有一定自我發展能力的貧困人口，通過給予資金扶持、產業指導、轉移培訓等方式促其脫貧致富；針對自我發展能力較強的貧困人口，則通過提高城鄉勞動力市場一體化程度，減少戶籍等體制機制障礙等方式，增進其整體福利水平。細分貧困地區，對于生態脆弱地區，要加大轉移支付力度，建立生態補償機制保障并引導超載人口有序轉移，積極挖掘地方經濟發展潛力和優勢；對于資源較富集地區，則要創造條件、合理開發，通過調整產業結構、發展特色優勢產業等方式改變地區貧困落后面貌。

（三）培育優勢產業，推進產業化扶貧進程

產業的培育和擴張是扶貧開發的著力點，貧困地區應當依托當地自然資源等，在市場差異化中確定支柱產業，做大做強特色優勢產業，形成特色的產業集群，并不斷向前、向后延長產業鏈條，切實提高產業化水平；應當建立和完善農產品行業協會以及農業生產合作社等組織，鼓勵做大做強龍頭企業，將產業化扶貧與農民組織化程度提高相結合，提高農民現代市場的主體地位，增強其談判能力和競爭力；應當不斷加強農技服務體系建設，推動其向公益性服務與經營性服務相結合轉變，建立覆蓋全過程、綜合配套、便捷高效的科技服務體系；此外，產業化扶貧還應與地區城鎮產業支撐體系建設相融合，通過發展二、三產業吸納更多的農業勞動力實現轉產就業，拓寬貧困人口增收減貧渠道。

（四）健全保障體系，實現基本公共服務均等化

做好基本公共教育、基礎設施建設、基本醫療衛生服務、基本社會保障服務等，使多元利益主體均衡受益，讓貧困群體共享經濟發展成果，是實現公共服務均等化的基本保障[14]。建議加大義務教育轉移支付力度，大力發展貧困地區的基礎教育、職業教育和技術培訓教育，并建立各類教育經費的分級分擔制度；完善以鐵路、國道和高速公路為骨架，縣鎮公路為動脈，通村公路為網絡的路網體系，搭建貧困地區與重要經濟節點間的連接平臺；設立貧困農村醫療救助基金， 實行以預防為主的公共衛生計劃，并建立鼓勵醫學畢業生、城市醫生深入貧困地區提供醫療服務的長效機制，切實提高貧困地區醫療衛生服務能力；逐年增加中央財政投入及補貼比例，建立社會保障資金合理增長機制，并逐步擴大農村養老保險制度覆蓋范圍，不斷減輕農民個人保障負擔；搭建電子政務、智能交通、地理信息、遠程教育、遠程醫療等信息服務平臺，通過信息技術的應用，加速貧困地區脫貧減貧。

（五）重視智力投入，培育發展內在動力

瞄準貧困戶勞動力資源實施智能開發，重點改變有勞動能力的貧困人口及其家庭的知識、技能存量和就業資本存量狀況，是促成有勞動能力的貧困人口提高能力、擺脫貧困的根本途徑。要積極開展宣傳工作，切實改變貧困戶的“等、靠、要”思想，幫助農戶培養競爭意識，樹立教育投資效益最大化理念；要切實貫徹落實國家有關義務教育方針，并建立向貧困地區適度傾斜教育投資的長效機制，逐步實現貧困地區學前教育、義務教育、中等職業教育的全額政府買單；要進一步加大財政投入和補貼力度，確保每年財政對人力資本投資投入的增速高于其財政收入的年增速；要充分利用各類科技資源，實施以農村實用技術和勞務技能培訓等為主要內容的科技培訓，并通過訂單、定向、定點、外出、網絡等方式，抓好勞動力的轉移培訓，提高貧困人口向非農產業轉移的就業能力。

（六）完善機制體制，提升扶貧服務水平

構建扶貧機制體制是促進貧困人口融入經濟社會正常循環體系，實現永久脫貧的重要保障。要建立以績效為導向的考核機制和扶貧資金分配機制，解決扶貧資源和項目瞄準或使用上偏離扶貧目標群體的問題；建立扶貧資金項目公示制度、以及扶貧資金簽收反饋制、扶貧資金管理問責制等，完善扶貧資源監管體系；實行扶貧干部縱向、橫向交流掛職制度等，強化扶貧隊伍建設；通過按比例逐年增加中央專項轉移支付、規定一定比例地方財政投入扶貧工作等方式，完善財政扶貧投入機制；繼續挖潛農業銀行、農村信用社等扶貧能力，支持發展村鎮銀行、農村資金互助社，規范發展小額貸款公司，逐步建立起傳統金融機構、新型農村金融機構和農村小型金融組織相輔相成的，可適應貧困地區多層次金融需求的金融扶貧機制 ；同時以培育農村信用體系建設為依托，逐步建立起扶貧擔保機制、扶貧貼息貸款風險補償機制等，改進農村地區金融生態環境。

（七）調動社會力量，形成扶貧開發合力

社會扶貧是針對政府財政扶貧而言的，是指動員和組織一切社會力量開展的所有扶貧活動和扶貧行為的總和。由于政府有限的扶貧資源投入遠遠不能滿足廣大貧困人口的脫貧需求，因此，財政扶貧只能作為扶貧開發的引子，起到“粘附效應”，充分利用各種社會力量，全面捆綁各類扶貧資源， 有效發揮資源的聚合效應和整體使用效益，建立政府引導、全社會共同參與的大扶貧格局是扶貧工作得以進展的有效保證。要通過大力宣傳扶貧的目的和意義等，培養全社會的扶貧責任和志愿精神；要通過公開扶貧工作的各個環節，增強扶貧資源使用的透明度，取信于扶貧參與者；要通過建立與各類社會組織的協商和溝通機制，使各類扶貧參與者熟悉參與扶貧的程序，掌握與扶貧有關的各種信息；要不斷完善扶貧政策體系，保障扶貧參與者的各種權益；同時，也要給予參與者必要的物質和精神激勵，持續激發各種社會力量的扶貧熱情。

（八）改善生態環境，緩解生態貧困

扶貧開發必須與生態環境建設緊密結合、同步推進。要倡導優生優育，通過控制人口數量和質量，使人口的變動和發展同經濟、社會、資源、環境的變動和發展相適應， 從而緩解人口對資源和生態環境的壓力；要依據資源承載能力和環境容量，規定資源的利用方向、方式和限額等，加強自然資源管理，把資源開發利用同保護管理結合起來，確保資源的保值和增值；逐步增加資源開發的技術含量，以提高開發效率，減少對環境的不利影響；要建立、完善合理的資源保護利益補償機制，將處于自然環境保護區的以發展農業經濟為主業的傳統農民轉變為以保護和恢復生態為主業的生態民，由國家支付其利益損失，并保證其生態補償收入高于原有的農業收入；對于一些不適宜人類生存發展的地區，要按照先難后易的順序，有計劃、有步驟、分期分批地實施移民式扶貧，將貧困人口安置到自然資源比較富裕和生態環境好的地區，通過改變生產和生活環境，改善其貧困狀況。

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作者簡介： 趙強社（1968-），咸陽市統籌城鄉發展辦公室主任，管理學博士， 高級經濟師，研究方向：農業與農村社會發展。