工農互惠城鄉一體是科學發展最鮮明的時代標志

【摘要】本文回顧了建國以來我黨探索社會主義新型工農、城鄉關系的歷史經驗和教訓，分析了十六大以來黨中央在處理工農、城鄉關系的探索歷程和最新成果，認為建立工農互惠城鄉一體的工農、城鄉關系是全面建成小康社會的必然歸宿，是科學發展最鮮明的時代標志。

【關鍵詞】工農互惠；城鄉一體化；科學發展；時代標志

十八大報告中提出要推動城鄉發展一體化。“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。這是繼十六大以來中央先后提出統籌城鄉發展、“三化”同步推進之后，我黨在探索和解決工農、城鄉關系方面的又一重大決策，既反映了廣大人民對于國家發展的新期待，更體現了執政黨洞察國情、與時俱進的創新精神。

一、建國以來我黨探索社會主義新型工農、城鄉關系歷史經驗和教訓

新中國建立以來，我黨在探索社會主義新型工農、城鄉關系實踐中，經歷了由以農補工到以工補農的歷史轉換過程。“一五”時期到改革開放前，是以農補工、通過工農業產品“剪刀差”為建立完整國民經濟體系積累資金；十六大以后，轉入以工補農，工業反哺農業，城市帶動農村階段。

社會主義新型工農、城鄉關系如何建立，我們黨開始依據的是第一個社會主義國家蘇聯的模式，即城市領導農村、工業主導農業的做法。1949年3月中共七屆二中全會提出黨的中心工作開始由農村轉為城市。1949年12月周恩來在關于新中國經濟的幾種關系的講話中說“在誰領導誰的問題上，今天我們確立了城市領導鄉村、工業領導農業的方針。”并解釋說資本主義社會就是如此，社會主義更應如此。1951年至1957年，為了應對抗美援朝戰爭需要，打破帝國主義對我國的經濟封鎖，不得不優先發展重工業，把生產資料的生產放在優先地位，但同時又強調要重視農業特別是糧食生產。1958年以后在處理城鄉、工農關系問題上脫離實際，工業建設搞大躍進，農業搞浮夸風，結果使國民經濟遭受重大挫折，陷入1960年到1962三年經濟困難時期。大量已經開工建設的工業項目紛紛下馬，進城的農村人口不得不重新返鄉。1961年陳云在中央工作會議上說：現在“面前擺著兩條路要我們選擇，一個是挖農民的口糧，一個是城市人下鄉。兩條路必須選一條，沒有別的路可走。我認為只有走壓縮城市人口這條路。”（《陳云文選》人民出版社1986年版，第152頁）此后出現了長達十幾年的人口逆向流動，先后有3200萬人口（包括1647萬上山下鄉知青）由城市流向農村。

這一階段的政策特點是以農補工，限制農村人口流入城市，農村富余勞動力大量沉淀在有限的土地上。這在當時的歷史條件下有一定必然性，但同時也導致城鄉二元體制逐步形成并不斷強化。黨的十六大召開之際，我國工業化已達到相當程度，工業反哺農業，城市支持農村成為普遍性的趨向。實現工業與農業，城市與農村協調發展已具備有充分的歷史條件。黨的十六大確立了統籌城鄉發展的基本方略，開始實行工業反哺農業、城市支持農村、“多予少取放活”方針，強農惠農政策體系不斷完善，農村經濟社會發生了歷史性變化，城鄉差距開始逐步縮小。

改革開放后到黨的十六大之前，是市場配置城鄉資源要素，二元經濟結構有所突破的階段。主要標志是農村建立了農民家庭承包經營制度，放開了農產品市場，鄉鎮企業異軍突起，農村富余勞動力向非農產業和城鎮大量轉移，城鄉經濟的關聯度顯著增強，城鄉分割體制有所突破，但也造成資源配置的城市中心主義傾向。

市場配置資源的顯著特點是帶來了利益格局的日益明晰化和生產要素配置的高效化。但是，市場經濟強者恒強，弱者恒弱的內在規律和資本的追逐利潤的“洼地”效應，不同程度地導致了生產要素配置的城市中心主義傾向，使一些弱勢群體、落后地區和弱質行業的發展機遇受損。比如，農村優質資源向城市和非農化流轉、城市改造和土地征用中損害農民利益、農產品流通中擠壓農業利潤等等，就是市場配置資源要素而出現的種種弊端。十八大報告提出要構建工農互惠城鄉一體的新型工農、城鄉關系，就是要用行政調控這一看得見的手，糾正市場這只看不見的手的缺陷，更多地將財政陽光普照農村大地和弱勢群體，實現公平正義的增長。

二、十六大以來黨中央在處理工農、城鄉關系的探索歷程和最新成果

2002年黨的十六大提出了統籌城鄉發展的戰略決策，陸續出臺了一系列促進工農互惠、城鄉一體的政策和對策。主要內容有：實行工業反哺農業，城市帶動農村的戰略；城鄉社保、公共設施和公共服務納入一個盤子規劃，財政陽光更多的普照農村大地；工業化城鎮化和農業現代化同步推進，實施多予、少取、搞活的強農惠農扶農政策。

2003年黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”思想，即：統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。2004年中央在相隔20余年后，重新以“中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見”為主題下發中央一號文件。提出“各級黨委和政府要認真貫徹十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學發展觀，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針”。

2006年，中央1號文件把“統籌城鄉經濟社會發展、推進社會主義新農村建設“作為當年農村工作的主題。同年二月胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部建設社會主義新農村研討班開班講話時講道：全面建設小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村。加快推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系。

2007年，黨的十七大指出，要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成經濟社會發展一體化新格局。同年6月25日胡錦濤總書記在中央黨校的講話，提出了“兩個趨向”的新論點。即在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；而在工業化達到相當程度后，工業反哺農業，城市支持農村，實現工業與農業，城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。

2008年，黨的十七屆三中全會明確提出，要把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，作為新形勢下推進農村改革發展的根本要求。2010年，中央1號文件把加大統籌城鄉力度、進一步夯實農村農業發展基礎作為主題。中共中央“十二五”規劃建議中提出“要在工業化城鎮化深入發展中同步推進農業現代化”。

十八大報告第四個大問題第四節以“推動城鄉發展一體化”為主題。指出“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑”。提出“要加大統籌城鄉發展力度，…促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，…加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。這些新的提法是黨中央以統籌城鄉發展統攬農村工作全局的最新探索，也是科學發展最鮮明的時代標志。

三、建立工農互惠城鄉一體的工農、城鄉關系是全面建成小康社會的必然歸宿

縱觀世界各國經濟社會發展史，工業化和城市化是必經之路，中國發展也不能例外。但是，工業化城市化必須具備兩個歷史條件。一是城市必須為將要進城的人提供足夠的生存空間、生活條件和就業機會；二是農業不僅要能夠提供農村人的食品消費需要，還必須有大量的剩余農產品，以滿足城鎮人口食品消費和其他生活原料的需要。世界各國之間城市化率和工業化水平之所以呈現出巨大差距，基本原因也是由于這兩大歷史條件所發育的程度有所不同。為此，城市管理者必須承擔城市化過程中的財政成本，經過一定的發展和積累過程為城市人口增長創造條件；而農村的管理者必須在工業化城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，為城市人口提供足夠的食物和原料。

當前，我國工業化城鎮化浪潮勢不可擋，而農業的弱質性卻難以克服，因此，與時俱進地建立工農互惠城鄉一體的工農、城鄉關系，比任何時候都顯得重要。經過改革開放來的積累和發展，我國國民經濟綜合實力已空前強大，國內生產總值已達到40萬億元，工業加工能力已被譽為世界的加工廠，外貿進出口量達到2.9萬億美元，相當于20多萬億人民幣，而農業基礎卻很不牢固，農產品特別是糧食供給處于緊平衡狀態，農產品供求市場和價格屢屢出現大的波動，弱質農業就像一把劍，一直懸在我們的頭上，隨時有可能掉下來腰斬我們的全面現代化。“十二五”規劃提出要在工業化城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，十八大報告提出要“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。目的就是要時刻警惕食品安全問題，彌補農業綜合生產能力滯后這一短板。

【作者簡介】

楊沛英，陜西省社科院農村發展所所長，研究員。