化解社會矛盾的法律原則

【摘 要】法治是治理國家和管理社會的基本方式，應當用法治思維和法治方式處理改革、發展、解紛、維穩中的棘手問題。當前中國的社會矛盾化解，應當堅持法治原則；基本權利保障原則；依法有序原則；調解與審判相結合的原則；法、理、情相結合，法律效果與社會效果相統一的原則和預防為先等六項原則。

【關鍵詞】法治思維；社會矛盾化解；法律原則

基金項目：2011年度中國法學會部級法學研究重大立項課題：社會管理的法治化研究

馬克思主義基本理論認為，社會矛盾無時不在，無處不在。所以，一個社會有矛盾原本是很正常的事情。但是，任何事情都有其限度，社會矛盾如果超出了一定的范圍，社會就會出現大的動蕩。因此，依據什么樣的法律原則開展矛盾化解，如何通過積極有效的社會矛盾化解工作，把社會糾紛控制在合理范圍內，是廣大政法工作者應當深入思考和認真研究的基本問題。法律的基本任務之一，就是制度化地化解社會矛盾。十八大報告指出，“法治是治理國家和管理社會的基本方式”；“要用法治思維和法治方式處理改革、發展、解紛、維穩中的棘手問題”。十八大報告啟示我們，社會矛盾化解工作必須堅持法治的基本原則，在法治的柜架內尋求應對之策。

當然，這里有一個前提性問題，即，怎么就算把社會矛盾化解了？按照什么基本標準評判和考核哩？判定社會矛盾得到有效化解應當有三項基本標準：（1）法律標準。即，要有利于促進國家法治的形成，有利于民眾依法辦事風尚的形成。（2）社會標準。即從民眾的心理可接受度的標準來衡量，矛盾的化解要得到老百姓的內心認同。（3）時間標準。即對于社會矛盾的化解，不是一時一事，而是從長遠來講的。例如，有的地方為了平息上訪，花錢買平安，超出法律標準去補償，去堵嘴，實際上引發了更大的社會問題。也就是說，對于一個矛盾的化解，不僅要看它本身是不是得到平息，還要看在社會矛盾化解中，有沒有帶來新的問題，有沒有帶來更大的不良效應。上述三個基本標準之間，法律標準應當成為主要標準。當然，化解社會矛盾，是一項系統工程。因此，需要整個社會全力配合與協同。需要將治標與治本結合起來，將經濟發展與財富合理分配結合起來、將制度設計與法律實施結合起來、將規范官員職務行為與引導民眾依法合理表達訴求結合起來。

社會矛盾化解應堅持哪些原則，理論上并沒有絕對的標準。結合當前的中國實際，我們認為當前我國的社會矛盾化解，必須堅持以下幾個原則：

一、法治原則

法治既是我國的基本治國方略，也應當是化解社會矛盾的根本性、指導性原則。十八大報告明確指出，“法治是治理國家和管理社會的基本方式”；“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”?！盁o論是深化改革還是推動發展，也不論是化解矛盾還是維護穩定，都不得以任何借口以言代法、以權壓法、徇私枉法，都應當以法治思維進行謀劃和決策，都必須以法治方式進行決斷和處理”。如何具體理解化解社會矛盾中的法治原則？這一原則的內容很廣泛，我個人認為，堅持法治原則，至少應當做到：（1）廣大領導干部，必須具備法治思維。掌握權力的人，要知道有所敬畏，要知道自己的權力是有界限的，不能盲目自信，不能認為自己無所不能，不能無法無天。不得在法外行使權力、不得無視法定的條件行使職權。（2）按規矩辦事。就是要按法律程序辦事，不得任意減損或增加法定的步驟和方式，不得隨意顛倒法定程序的順序，不得無視法律的形式或標準，不得隨意違背法律的期間規定和時間要求。（3）絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。（4）我們中華民族，必須牢記文革的教訓，必須注重法律制度的建設和制度的嚴格實施。正如小平同志所說，還是制度靠得住些。

二、基本權利保障原則

去年，中央宣布由中國特色的社會主義法律體系已然形成，對這一結論，我們如何正確理解？必須認識到，有中國特色社會主義法律體系的形成，主要是從市場經濟建設法律體系構建的角度來講的。改革開放以來，我國的經濟立法一直呈飆升趨勢，而社會立法則遠遠落后于經濟立法。統計顯示，在全國人大常委會的立法中，經濟類立法107件，而社會法立法僅17件。但在公共教育、就業服務、基本住房保障、基本醫療、社會管理等方面的制度規定還不十分完善。

十八大報告指出，要“加強重點領域立法”，如何理解？當前我們立法的重點領域，應當是社會保障領域。十八大報告指出，“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點”，要“在改善民生和創新管理中加強社會建設”。“社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。所以，在法治建設的理念和法律制度的設計中，應當多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，使改革發展成果更多、更公平地惠及全省人民，保證老百姓過上更好生活。這里面，還有一個如何樹立和調整發展觀的問題。（1）以往，一些同志對于“發展”一詞的理解過于狹隘，僅僅限于經濟增長的GDP概念。胡總書記指出，科學發展觀則重點強調能夠促進經濟社會和人的全面發展，應當能夠“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”。（2）發展的目的，不是僅僅是為了謀取政績。發展的第一要務，應當是為了保障社會安全、改善人民生活、增進社會福祉、促進社會公平正義。（3）克服單向的發展觀，確保改革、發展、穩定目標的同步順利實現。對基層政府來講，沒有地方立法權。

但是，地方政府有財政支配權，政府在政策制定的時候，應當考慮到對民眾基本權利的傾斜保障，這也是一個社會從根本上減少社會矛盾，預防和減少極端事件的發生最為有效的根本性舉措。

三、依法有序原則

其一，依法有序首先要求依法行政。依法行政要求合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。2010年8月27日，溫家寶總理在全國依法行政工作會議上指出，依法行政是建設法治政府的核心。這是發展社會主義市場經濟的必然要求，是促進社會公平正義的基本保證，是政治體制改革的組成部分，是反腐敗的重要舉措。依法治國的核心和落腳點是依法行政、依法治權、依法治官，而不是依法管理、治理和壓制老百姓。為此，應當減少公權力、擴大私權利。如自從2001年以來，國務院已先后五次取消和調整行政審批項目，加上2012年8月22日宣布取消和調整的314項，國務院十年來分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有項目總數的69.3%。今年的改革重點針對的是投資領域、社會事業和非行政許可審批項目，特別是對涉及實體經濟、小微企業發展、民間投資等方面的審批項目進行了清理，目的就是為改革松綁，還權利于市場。當然，在大幅減少審批項目的同時，要求政府必須加大對于市場的監管。輕審批、重監管，是未來政府行政管理發展的一大趨勢。國家壓縮行政審批事項，反映出來的行政改革和發展思路和信息是，政府部門在調控經濟發展中，應當注意做到有所為、有所不為：（1）政府部門不應當直接去組織融資和操辦項目；（2）不能違法設定行政許可和市場準入，不能對個別企業實行政策傾斜，對于市場管理，應當遵循“非禁即入”的原則；（3）盡量減少或避免直接補貼生產方。 當然，政府在大幅減少審批項目的同時，要求政府必須加大對于市場的監管，輕審批、重監管，是未來政府行政管理發展的一大趨勢。

其二，依法有序要求樹立司法的權威。當前，人民法院執法辦案任務越來越重，人民群眾對司法的要求越來越高，司法環境更加復雜，司法公信力受到嚴峻挑戰，司法權威被漠視、被挑戰的事情屢有發生。司法失去權威，民眾必將尋求司法之外的，甚至是非理性、暴力的途徑來表達訴求，最終會導致社會矛盾激化、失控，增加政府維穩的成本。提高司法公信力，不僅需要排除外部的不當干擾，也需要司法機關本身的不斷職業化、專業化、現代化，依法懲治司法腐敗。當前，訴訟案件大量涌入法院，一些人有許多顧慮。其實，我們應當從正面認識到，大量案件涌入法院，至少表明，社會公眾對于法院還是信賴的，不能片面認為這是壞事情。對行政機關來講，尤其是地方政府來講，一定要尊重法院判決，樹立法院權威，才符合社會需求，相反，如果采取堵、壓等方式來壓制老百姓的訴求，只會導致社會矛盾更加激化。

其三，正確理解和對待信訪，依法有序引導民眾通過合法的途徑表達訴求。信訪是黨和政府聯系人民群眾的重要橋梁和紐帶。但當前一部分干部不能正理解和對待信訪制度，少部分干部對于一些不合理的訴求，甚至是無理的訴求，不能嚴格依法辦事，而是采取了息事寧人的做法。從長遠來看，類似做法不僅不能夠有效合理化解矛盾，而且還可能導致司法制度的危機。信訪中的訴求多是利益訴求，非政治訴求，的確應當認真合理對待，應依法保證公民的信訪權利，確保信訪渠道暢通有效。但實踐中，也出現了纏訪、鬧訪甚至是無理上訪的情形，甚至一些案件已經通過訴訟解決完了，但當事人還是繼續上訪，試圖通過上訪謀取非法利益等情形。因此，應當準確合理理解信訪制度。（1）人民群眾的依法維權觀念需要加強。很多人的權益受到侵犯的時候，片面認為只要取得領導干部的干預，權利就會得到維護。其中的部分原因在于：在政府的決策源頭上，不能依法辦事。如拆遷安置補償，經常發生的問題是，能鬧的，就拿的多，結果給群眾形成了錯誤的輿論導向。（2）部分領導干部對待信訪的方式應當改變，對待信訪案件重點應當通過法律程序解決。一些矛盾激化到后期，往往就會有領導出面，通過法外補償等方式解決問題，實際上是花錢買平安，但卻破壞了法治。一些官員為了保烏紗帽，“花錢買穩定”的做法，最終導致的結果是，誰鬧得多，誰得到的利益多，導致信訪人數越來越多，甚至出現了以行政權改變司法權的情形。很多當事人也從這個過程中嘗到了甜頭，上訪、信訪、鬧訪，也成為了很多人的謀生路。這表明，不經法律程序的進行違規補償、超越合法權益進行補償，就會起到很不好的社會示范效應。（3）探索上訪聽證制度，積極化解上訪難題。尤其是，要多吸收老百姓、專家，參與信訪聽證。自2010年起，陜西省紀委監察廳在全省范圍內推行了信訪聽證終結制度。針對信訪糾紛，通過調查事實、采用聽證方法，借助公共輿論力量，消除疑問、講明道理、依法處理，促使當事人終結信訪行為。對涉及政策法律問題的，側重邀請相關專業部門人員參加；對涉及個人利益糾紛的，側重邀請作風正派、處事公道、德高望重的人員參加；對涉及民愿民意問題的，側重邀請人大代表、政協委員、行風監督員、特邀監察員參加。信訪聽證終結制度，拓寬了解決基層信訪問題的方式和途徑，促進了疑難復雜信訪問題及時處理到位，有效防止了重復訪、越級訪的延續和升級。截止2012年4月，全省各級紀檢監察機關共實施信訪聽證終結517起，無一出現反復。 信訪聽證制度的經驗值得繼續探索，并在總結經驗的基礎上大力推廣。

其四，依法有序應做到程序正當。“法治與人治的區別并不在于要不要人的能動性，而在于這種能動性是否只在嚴格的規則、程序和職業技術中發揮”。 中國法律傳統上重實體、輕程序，但實際上程序的價值異常重大。經濟學上有一個原理，就是切蛋糕的原理，即“切蛋糕的人最后一個拿”，這一原理，反映的就是程序的重要性。程序的價值不僅在于它能夠保證實體正義的實現，更重要的是可以為程序的參與者提供表達自己意志的機會與權利，使當事人都毫無例外地擁有平等的表達權利與機會，使法律結果能夠更容易被當事人接受。而程序不合法，則意味著行政行為、司法違法。

四、調解與審判相結合的原則

當前我國的案件數量急劇增加，政法機關一方面應充分發揮人民調解、綜合治理等各種社會力量的作用，努力把矛盾糾紛化解在前端環節；另一方面，對進入司法渠道的民商事糾紛，堅持“調解優先、調判結合”，最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增加和諧因素。調解處理糾紛的做法，在中國源遠流長。近年來中國法學界有人主張引進“恢復性司法”，認為這是西方處理糾紛的很好的制度，我們細致研究了“恢復性司法”的內容，發現其實不新鮮，其實就是我們的傳統的調解、社區工作等做法。中國古代有悠久的和解法律文化傳統。中國古人崇尚講天理、講人情、求和合的社會秩序理念、推行禮法并舉的社會治理策略，注重運用體系化與多樣化的調解方式。如在漢代，即選任老有修行、能率眾為善者主持調解；唐代基層分設鄉正、里正與村正，負責地方治安，并有權處理輕微的刑事案件和田土、婚姻等民事案件。至兩宋，隨著民事糾紛的增多，調解呈現制度化的趨勢。明清時期，調解體系已臻于完善。中國古代的調解大致可分為民間調解、官府調解和官批民調三種模式。陜甘寧邊區對調解、和解制度的給予了大力的繼承、創新和實踐。陜甘寧邊區的和解、調解制度，是中國共產黨人和陜甘寧邊區人民群眾繼承歷史傳統所創造的解決民事糾紛和刑事案件的獨特方式，也是中國共產黨人對于人類法治實踐和經驗的重要貢獻。陜甘寧邊區創立的一些列和解、調解的理論、觀念和制度，對于今天中國的法治建設，仍具有重大的啟迪意義。

新形勢下，創新人民調解的具體做法，是時代的要求。近年來，深圳市福田區區委區政府，開拓創新社會矛盾化解工作，利用轄區豐富的律師服務資源，通過招投標向有資質的律師事務所購買法律服務，借助律師的專業力量開展人民調解服務， 社會效果良好，是值得借鑒的一種社會管理創新性做法。

不僅民事中我們要推行調解，而且我們也要合理推行刑事和解。（1）刑事和解要符合公平理念。很多民眾和理論工作者認為，刑事和解是“以錢贖罪”、“花錢買刑”，認為刑事和解有違刑事法律的公平性，對有錢人有利，于窮人不利，容易造成刑法適用上的不公平。我個人認為，這種觀點根據并不充分，只能說明持此論者對公平、公正的理解上存在偏狹。這種觀點以抽象的公平觀來否定刑事和解實踐的有效性與合理性，會直接剝奪被害人獲取民事賠償的可能性，會制造事實上的更大社會不公平，制造新的社會矛盾，弊大于利。需要說明的是，因經濟條件不同而導致的刑事和解結果上的差異，可以通過完善相關制度而平抑、縮小。如適用附條件不起訴；推行暫緩賠償和分期賠償，使暫時無力賠償的加害人也可以適用和解程序；積極探索除金錢賠償之外其他的補償方式，如設立社區服務令、公益勞動等方式，使加害人能夠通過勞動換取被害人和社區的寬恕和諒解。（2）刑事和解可適用于重罪案件。反對重罪案件和解者的主要理由是：重罪案件的刑事和解缺乏運作的法理邏輯根據，違背了罪刑法定原則，超越了能動司法允許的合理限度，轉移了國家對犯罪的發生本應承擔的社會集體罪責，而且潛藏著司法腐敗的巨大危險。但是，越是嚴重的刑事犯罪，對被害人的侵害就越嚴重。相應的，更應肯定重罪案件中被害人獲取賠償、與加害人進行和解的合理性。如果重罪案件中加害人對被害人進行了積極的賠償，悔罪認罪，取得被害人的寬恕，說明其行為對被害人造成的利益侵害在一定程度上得到了修復，社會危害性的評價也有所減輕。這一結果符合司法化解社會矛盾和恢復人際關系的原初目的，因此，應當尊重加害人的努力和被害人的和解意愿，并在量刑中加以體現。（3）刑事和解不應損害被害人的合法權益。聯合國大會為了加強對受害人的權利保障，專門通過了《為罪行和濫用權利行為受害者取得公理的基本原則宣言》。未來，被害人訴訟權利的強化、刑事附帶民事訴訟制度的完善、犯罪被害人的國家補償、社會組織對被害人的心理康復和救助等，都是保障被害人權益的可行辦法。但在當前，允許刑事和解是保障被害人權利的最有效機制。

“大調解”的總方向總體是正確的。但是也應注意，調解優先不等同于只能調不能判，調解應當基于自愿，不能不分是非、抹稀泥。

五、法、理、情相結合，法律效果與社會效果相統一的原則

中國文化從思維上重內容輕形式。中國人常說的“情”至少有三層意思，一是指“情感”，它是與邏輯相對的概念；二是指道德意義上的“情理”，是一種常識性的正義的感覺；三是指與法律相對應的“事實”，如法律上經常所講的“情節”。 古代司法官員斷案的基本方法是“衡情度理”，把法律與事實揉合在一起，每個案件在處理時，除了遵循一般性規則，還充分考慮事實的個別性和特殊性。

把天理、國法、人情有機結合，堅持“恭行天理、執法原情”的文化傳統在當前依然具有現實意義?，F在有些判決要么法律依據適用不準，要么說理不清，要么讓民眾從感情上難以接受。出現這種問題的根本原因不僅僅在于執法、司法人員的業務能力有所欠缺，還在有的人于機械執法（司法），無法實現法、理、情的在司法中的融會貫通。理解了法、理、情相結合的內涵，有利于政法干警在工作中做到法律效果與社會效果、形式正義與實質正義的統一。

當然，審判人員要始終堅持法律效果與社會效果的統一，在法律之內尋求社會效果。要全面的把握相關的法律規定，善于掌握法律的精神實質，按照既定的、科學的規則解釋和適用法律，正確合理的解決規范沖突，積極能動的填補法律的漏洞。審判人員要堅持走群眾路線，培養敬業精神，不能就案辦案，機械辦案，要把法律吃透，把案情和問題吃透。

六、預防（預警）為先的原則

有效的預防、減少矛盾，具有更為重要的積極意義。貫徹預警為先的原則，目前已經有很多具體有效的做法。如在社會矛盾預防方面，浙江諸暨市的楓橋經驗在這方面做的很好。他們提出了很有創意的“四前工作法”：即組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前 的工作方法。從排查調處各類小矛盾、小糾紛做起，堅持抓源頭、抓苗頭，基本達到了“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的效果，有力地維護了社會穩定。

黨的十八大報告指出，要“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”。這一主戰為建立創新預警為先的原則，提供了新的思路。建立健全重大決策社會穩定風險評估機制，有助于擴大社情民意的反映渠道，從源頭上避免和減少損害群眾利益現象的發生，這也是對于維穩思路的一大創新。既往，政府決策主要基于發展經濟的目的進行決策。以后，凡是涉及到征地、房屋拆遷、養老、公司改革、企業排污等重大項目、重大事項、重大決策，凡是未經過社會穩定風險評估的，不應再頒發項目許可證。即，對于那些可能引發群體性事件的重大建設工程，應當積極探索將社會穩定風險評估納入重大項目的決策中，通過社會穩定風險評估，積極預防和化解影響社會穩定的各種風險。

【作者簡介】賈 宇，西北政法大學校長、教授、博士生導師。