甘孜藏區維穩與發展研究

【摘要】本文概述了四川甘孜藏區經濟社會發展穩定方面存在的問題以及影響、特點，分析了產生問題的歷史和現實根源，提出促進社會經濟穩定發展的對策：積極發揮法律服務職能，最大限度維護社會公平正義；有效發揮法制宣傳職能，最大限度營造法制氛圍；充分發揮調解工作職能，最大限度減少社會矛盾糾紛。

【關鍵詞】甘孜藏區；穩定；發展

基金項目：本文系四川省教育廳2012年思想政治教育研究重點課題“藏區高校民族團結教育方法與途徑研究”（ 課題編號：CJS12-075）的階段性成果。

近年，隨著甘孜藏區經濟社會的加快發展，利益格局變得多元化，在毗鄰省、縣、鄉、村之間爭奪草場、蟲草、松茸、水電開發、沙石采挖、礦產開采等資源引發周邊地區百姓之間流血沖突的各類矛盾糾紛，每年時有發生，調處解決起來相當棘手，事態控制起來相當困難，邊界和諧構建起來相當不易，不同程度地影響著全州百姓安居、社會穩定、民生工程進程、經濟可持續發展。

一、現狀與影響

甘孜藏族自治州，位于四川省最西部，青藏高原東南緣。東鄰阿壩藏族羌族自治州和雅安地區，南連涼山彝族自治州和云南迪慶藏族自治州，西沿金沙江與西藏昌都地區相望，北接青海玉樹和果洛兩個自治州。幅員面積15.3萬平方公里，全州轄18個縣，325個鄉（鎮），總人口102萬人，藏、漢、彝、回、納西、羌等民族雜居，其中藏族占78.9%，平均海拔3500米以上。是我國第二大藏區的重要組成部分，是內地與邊疆過渡的地帶，是藏漢文化交融的走廊，具有十分重要的戰略地位。

境內資源豐富。其中黃河水系支流和金沙江、大渡河、雅礱江等長江水系河干支流的水能蘊藏量就達3731萬千瓦，居全省市地州之首；全州林地面積6219萬畝，水果、干果及其他經濟林木資源分布廣泛，是我國第二大林區西南林區的重要組成部分；全州天然草地14108萬畝，占土地總面積的62%，多為優質低產草地；蟲草、貝母等中藏藥資源1137種，松茸、木耳等食用菌種達300余種，具有顯著經濟效益；金、銅、鐵、鉛、鋅、云母等可利用儲量的礦種36種118處；海螺溝、跑馬山、稻城亞丁是川西旅游環線資源的重要景點。隨著全州經濟社會的加快發展，這些資源開發已成為支柱產業，挖蟲草、采松茸已成為農牧民增收的主渠道。受各種利益驅動，因爭奪水電、礦產、旅游資源開發和蟲草、松茸采挖引發的各類矛盾糾紛突顯。據不完全統計，2006年以來，全州調處涉及縣與縣、鄉與鄉、村與村以及州際、省際間的各類資源糾紛共計815件，人員傷亡177人，經濟損失約2298萬元，其中，邊界矛盾糾紛300余起，持槍械斗事件l3起。這些矛盾糾紛的發生，不僅影響了當地群眾正常的生產、生活秩序，還給全州各縣在維護邊界和諧、社會穩定與發展方面帶來諸多不利影響。

影響一：這些矛盾糾紛成為全州構建和諧社會的巨大阻力，同時耗費了大量的人力、物力和財力。由于這些矛盾糾紛的發生，部分群眾無心發展生產，而是將一些時間消耗在如何維護自己的利益，如何去報復對方上，嚴重影響地方穩定。譬如2007年，在巴塘縣措拉鄉、茶洛鄉與白玉縣村民因藥山采挖蟲草，雙方發生沖突，釀成8人傷亡的悲劇，并自此在雙方邊界埋下了資源爭奪和仇怨報復相交織的矛盾糾紛隱患，每年一到采挖季節，兩縣在邊界穩控上大力投入，態勢依然嚴峻。

影響二：有些矛盾糾紛的規模與范圍日益擴大，波及深廣。在資源開采與開發過程中因地方保護、利益驅動等因素所導致的邊界糾紛日益增多，范圍往往發生在省與省、州與州、縣與縣、鄉與鄉、鄉與村、村與村之間。如：歷年來，每年時有發生的鄉城縣洞松鄉與云南省香格里拉縣東旺鄉的松茸采集糾紛、該縣白依鄉與日珠貢草場資源糾紛；每年時有發生的丹巴縣格宗鄉與之相鄰的阿壩州小金縣、康定縣因蟲草采挖、沙石和礦產開發而引發的矛盾糾紛；2007年稻城縣桑堆鄉與鄧坡鄉的村民因爭奪蟲草資源發生“7·13”群體械斗事件，參與人數多達250余人，造成8死41傷的嚴重后果。

影響三：一些不明真相的群眾被利用，增大社會穩控難度。圍繞資源開發，企業與當地的各方力量之間相互角力爭奪，有的群體事件被別有用心之人或組織利用、操縱，用金錢或物質誘導，將一些不明真相的群眾牽扯進來，增加了矛盾的復雜性。企業為了維護自身的利益在遇到各種糾紛時，不僅向當地政府施加壓力，同時也采用一些外地的做法來防范與解決內外部出現的問題，而不考慮這些做法與措施是否與當地的風土民情相適應，有時不僅解決不了問題反而加劇了矛盾，最后弄得騎虎難下。相對應的，當地的利益集團為保證自己的利益最大化，希望從企業的資源開發中得到盡可能多的好處，在利益驅動下，不考慮法律及政策要求，從而使用一些有悖于道德與法律的手段與方法來實現其目的。雙方都從自身利益出發，產生矛盾糾紛難以避免。如：2007年，丹巴縣太平橋鄉下宅龍村一組的村民認為由于宅龍水電站截流的原因，導致他們沒有足夠的水用來推磨從而與該站管理員發生矛盾，最后發展成群體性斗毆事件，導致多人受傷。近年，巴塘縣茶洛鄉夏塞銀礦開發商與當地老百姓資源利用補償費糾紛多次調處無果，一直存在矛盾激化的隱患。

影響四：有些矛盾糾紛不利邊界和諧。近年，資源開發引起的邊界糾紛日漸增多，對和諧邊界的影響也更加深遠，原來被認為不值一錢的荒地灘涂因為資源開發而變得炙手可熱，一些熱點目標本就分布在地界不清、歸屬不明的地段，這樣更加劇了邊界糾紛的發生，增加了和諧邊界的隱患。最為典型的是：每年時有發生已持續10余年的因爭奪蟲草松茸資源而引發的巴塘縣波戈溪鄉與列依鄉的世代打仇冤的惡性矛盾糾紛。2005年德格、白玉兩縣發生草場邊界糾紛，造成5人死亡12人受傷的嚴重后果。近年，得榮縣水電開發工程中，在定曲河和許曲河的沿線一些村寨，村民隨意圈地盤、占沙地、零星種植樹木，和水電建設工程方討價還價，矛盾糾紛不斷發生。近年，丹巴縣太平橋鄉則與相鄰的阿壩州小金縣新格鄉在爭奪荒山荒坡、小金河域沙石等問題上沖突不斷……

二、形式與特點

近年來，受優勢資源開發利用熱潮帶來的利益驅動，資源糾紛與邊界糾紛相互糾結的特殊現實情況日益凸現，新型矛盾糾紛呈現形式與特點為：

一是幅度走勢上升化。各縣的蟲草資源分布不均，隨著蟲草松茸資源的逐漸枯竭和價格的猛增，因受利益驅動，跨界采挖、違規采挖引發群體性糾紛隱患嚴重，顯上升趨勢。

二是惡性程度加劇化。在各類群體性事件中，因草場爭奪、蟲草采挖等資源糾紛引發的械斗事件增多，且規模較大，行為方式劇烈，惡性程度加劇。

三是表象多樣化、性質復雜化。因征地拆遷、涉法涉訴、土地承包和非法占有土地等引發群體性、復雜性矛盾糾紛。

四是行為方式偏激。有些矛盾糾紛屬突發事件，因為言語不合就大動干戈。

五是處置工作困難化。各縣因草場、蟲草、水電、礦產等資源糾紛引發的械斗事件，都與群眾利益密切相關，有的是歷史遺留問題和新問題疊加在一起，有的是群眾要求的合理性與反映形式的違法性交織在一起，牽涉面廣，比較復雜；事件中大都有群眾性共同違法的行為，調查取證難，給處理帶來難度。

三、成因分析

資源開發、利用和爭奪所引發的糾紛是一種新型的人民內部矛盾，它的產生有歷史原因，有現實原因；有客觀原因，也有主觀原因。概括地講，主要有以下幾種情況：

1、歷史原因

甘孜州整體發展相對滯后，基礎設施薄弱、經濟來源少、群眾文化水平低、宗族觀念重、家族利益靠前，農牧民群眾在處理資源邊界糾紛時，往往沿用傳統習慣或陳規陋習處理問題。突出表現在以下三個方面。一是宗教意識濃厚。甘孜州農牧區宗教氛圍較濃厚，農牧民群眾對神山、神水有濃厚的宗教感情，有的甚至與迷信思想交織，主觀的認為因水電開發、礦業開采會影響到住宅、墳地的風水和神山的地脈，害怕資源開發會觸怒神靈，帶來災難，對資源開發給自身的發展進步、民生改善所帶來的好處認識不足，因此對該地區的水電開發和礦業開采持質疑與對立態度，總是以各種理由進行抵觸和阻撓。二是地緣觀念作祟。新中國成立以后，雖然對省、州、縣、鄉界作了“注重歷史，維護現狀”的政策勘定，但由于歷史的生產生活習慣，錯誤的認為只要處于本村或本戶的地界內，一切的東西都是本村或本戶的，絕對不允許外人染指；牧區藏民族以部落聚居的習慣仍延續至今，個別區域界線不明晰，草場權屬不清，爭議雙方對多年前已調處的資源糾紛結果互不認可；一些群眾因仇冤致部落械斗被迫遷離，近年來又陸續返籍，從而與原住部落之間以歷史習慣為由，爭地權、爭草場、爭資源，矛盾糾紛隱患長存，部落械斗、群體事件隨發。三是經濟發展滯后。長期以來，農牧民經濟來源單一，經濟收入偏低，出現了“坐在金山上過窮日子”的尷尬局面，群眾心理失衡，就向資源開發企業提出苛刻條件，甚至對礦產和水電開發產生抵觸情緒，引發了不少矛盾糾紛。

2、現實原因

當前，全州社會經濟發展既處在發展的機遇期，同時又處在矛盾凸現期。一是文化底子差，法律宣傳較差，公民法律意識缺乏。長期以來，農牧民群眾受教育程度普遍較低，政策法制宣傳起點低、效果慢，對黨的改革政策和國家法律法規認識不深、掌握不夠，一旦有事，缺乏顧大局、識大體、懂法守法、依法維權的意識，往往采取違法乃至極端不理智的方式表達訴求，導致矛盾糾紛乃至惡性事件發生。二是利益驅動與資源銳減成反比。州農牧民群眾致富門路窄，增收渠道單一，蟲草、松茸、貝母、草場等資源仍是群眾經濟收入的直接來源，群眾對蟲草、松茸、貝母、草場等資源有較強的依賴性，資源市價又逐年走高，農牧民對此期望值就高，因爭奪資源就寸土必爭。加之，近年草場退化、沙化和鼠蟲害的面積大，蟲草資源產量下降，現有的草場也不能承載現有的牲畜，農牧民出現跨界挖蟲草、牧牛羊，爭資源、奪草場的邊界糾紛就高頻發、難控穩。三是資源開發問題與群眾生產生活的沖突。近幾年來，甘孜州通過招商引資，打造能源強州，大力開發礦藏、水電資源，隨著各項工程推進，庫區建設、基礎設施建設、企業與村寨、企業與村民、外來民工與本地民工等之間難以避免的矛盾糾紛不斷增加；某些采礦、水電開發企業認識不到位，對道路維護、環保治理投入不足，對工程占地、安全生產、移民安置、祖墳搬遷等問題工作不細致、解決不徹底，影響了群眾正常的生產秩序，污染了生活環境，甚至危及身體健康、生命安全，引發矛盾沖突。

3、其他原因

一是利益分配不公。有些鄉、村靠開發優勢資源而得利，沒有資源開發的鄉、村就會因此眼紅；在資源開發的鄉、村群眾內部，有的人因資源開發而受益，也會存在一部分人眼紅，因此引發矛盾糾紛。二是訴求方式不當。部分群眾法制意識淡薄，無視或漠視法律的底線，受法不責眾的誤導，認為只要人數眾多，甚至主導老人、婦女、病殘出場，不管自己的主張是否合理合法，言行是否偏激，政府都會考慮，甚至解決，陷入“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的怪圈。

四、對策與建議

由于甘孜州特殊的地理與人文環境，資源開發利用與邊界利益矛盾糾紛有其特殊性和復雜性。一直以來，各級黨委、政府高度重視邊界地區和諧穩定工作，以排查調處邊界地區資源矛盾糾紛為突破口，重視司法行政的法律服務、法制宣傳、人民調解的柔性治理社會功能，特別是人民調解在化解社會矛盾糾紛方面的獨特功能優勢。據統計，2006～2010年，全州人民調解組織調解成功各類矛盾糾紛計27871件，年均調解5574件，成功率為96%。僅2010年甘孜州就調處省際邊界糾紛3起，制止可能引發的群體事件1起，群體性上訪1起。可見，司法行政職能在化解社會矛盾構建平安和諧邊界上大有作為，優勢作用明顯而不可替代，能夠更好地積極主動發揮職能。

1、積極發揮法律服務職能，最大限度維護社會公平正義

經濟和社會發展要求司法行政工作提供及時便捷的法律服務，引導律師參與資源開發與利用中涉法涉訴問題的矛盾化解工作，對群眾反映強烈的問題，能夠解決的及時解決；暫時不能解決的，要做好解釋工作，條件具備后及時解決；對要求過高的，要注重引導教育，對一些過激行為要耐心疏導，但對于目無法紀、不顧他人利益而煽動鬧事、挑起群體性事端的，堅決依法治理，促進人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題得到有效解決，切實維護好黨委政府以及司法行政機關的威嚴。

2、有效發揮法制宣傳職能，最大限度營造法制氛圍

法制宣傳教育工作是構建和諧社會的一項基礎性工作，針對甘孜州農牧區村民文化水平相對較低、法制意識淡薄的現狀，注重組織實施“六五”普法規劃，注重最大限度地擴大法制宣傳教育的覆蓋面，注重運用群眾喜聞樂見的“入耳”、“ 入腦”形式開展法制宣傳教育，注重發揮廣播、電視、報刊等傳媒手段的法制宣傳效果，切實開展好法制宣講工作，真正做到讓老百姓“知法、懂法、守法”。

3、充分發揮調解工作職能，最大限度減少社會矛盾糾紛

全州各級司法行政機關和人民調解組織在各級黨委、政府領導下，要建立和完善以人民調解為主的社會化解矛盾解決機制，全力排查化解資源邊界糾紛，發揮人民調解在構建平安甘孜的“第一道防線”作用。

（1）強化思想認識。加強資源矛盾、邊界糾紛調處，維護邊界和諧是認真貫徹中央、省委藏區工作會議精神，推進全州跨越發展、長治久安的重要舉措，是構建和諧甘孜的重要內容，是執政為民的內在要求。資源爭奪、利益紛爭是邊界糾紛的火點，邊界地區的發展，平安是前提，和諧是保障。甘孜州許多群眾生活在邊界地區，邊界的矛盾和紛爭，給群眾造成了重大的損失和傷害。司法行政機關要充分認識構建邊界和諧的重要性，要增強政治意識、大局意識和責任意識，始終把加強邊界糾紛調處、維護邊界和諧作為關系全局的大事要事，發揮人民調解具有扎根基層，深入群眾，便民利民的特點和優勢，最大限度地把邊界矛盾糾紛解決在基層。

（2）強化組織建設。一是各縣司法局應設立“邊界聯調協作”領導機構和工作人員，化解邊界矛盾糾紛實行“一把手”工程，確保專人具體負責邊界地區人民調解協作聯調工作。二是各級司法行政機關、鄉鎮（街道）司法所、人民調解委員會以及村（居）人民調解委員會應當分級簽訂邊界聯調協作協議，建立健全州、縣、鄉、村四級責任體系。邊界地區鄉鎮（街道）、村（居）可以設立聯合人民調解委員會，其日常工作由所在鄉鎮（街道）的各人民調解委員會主任輪流負責。邊界地區聯合人民調解委員會委員在雙邊人民調解委員會委員中推選產生，搭建合作平臺，共同開展矛盾糾紛的預防、排查、調處。三是邊界地區聯合人民調解委員會應加強程序化、制度化、規范化建設，有相應的標牌、印章，調解制度、程序以及相對固定的工作場所等，確保人民調解工作依法規范有序進行。四是邊界地區聯合人民調解委員會應堅持“調防結合，以防為主”的工作方針，充分發揮人民調解法制宣傳教育功能，不斷增強公民的道德素質、法律意識、法制觀念和依法辦事的水平，從源頭上減少邊界毗鄰地區矛盾糾紛的發生。譬如：2006年初，石渠縣委縣府組織政法、公安、司法、縣人民調解委員會等相關部門先后與色達縣、甘孜縣、 德格縣、玉樹縣、稱多縣、瑪多縣、達日縣、江達縣等14個附近縣建立了縣與縣間邊際周邊平安和諧邊界建設協作聯系機制，簽訂建設平安和諧邊界協議書，周邊10個鄉鎮參與省際周邊平安和諧邊界建設，共同簽訂平安和諧邊界建設公約，健全縣、鄉、村三級平安建設網絡。周邊平安共建重在聯防、聯心、聯席、聯責，本著與西藏、青海6縣共建共創平安和諧邊界的要求，縣、鄉、村三級平安共建組織經常保持聯系，加強交流溝通，互通邊界治安動態信息，共商平安建設措施。

（3）強化制度建設。一是建立定期聯席會議制度。各縣邊界司法局應定期輪流召開一次聯席會議，通報維護社會穩定情況，了解掌握交界地區矛盾糾紛動態，分析研究交界地區的矛盾糾紛形勢，共同研究預防和解決矛盾糾紛的辦法、措施；總結、交流、推廣經驗。二是建立聯防、聯調、聯誼“三聯”制度。各縣司法行政部門應定期或不定期開展互訪和“三聯”工作，共商預防、排查、調處跨區域矛盾糾紛工作；加強相互間的聯系溝通、合作互助。三是建立信息交流制度。積極進行社情、民情信息的交流，全面、及時了解掌握毗鄰地區的資源糾紛動態，互通情報，共享信息，實現區域內人民調解信息共享與交換，強化區域聯防聯動聯調。四是建立健全矛盾糾紛聯合排查機制。各縣司法行政部門每年應組織各鄉鎮司法所和各人民調解組織注重矛盾糾紛排查，特別要加強對山林、礦產、水電庫區、蟲草松茸采挖區域等資源涉邊重大矛盾糾紛的排查，認真分析研究矛盾糾紛的起因、特點、趨勢及對策，及時向接邊人民調解聯調機構通報預警信息，共同商定處置方案，共同采取有效措施，共同組織妥善調處。五是建立邊界地區人民調解聯動調處機制。發生涉及跨地區矛盾糾紛時，根據矛盾糾紛的性質和嚴重程度，由相應的人民調解聯調機構協調解決。一般矛盾糾紛應及時通報，及時組織調解；重大疑難復雜糾紛、群體性事件應及時向當地黨委、政府和上級協作機構匯報，由黨委、政府或上級協作機構協調妥善處理。六是建立“三大調解”銜接機制。充分整合調解資源，加強人民調解、行政調解、司法調解的銜接配合。對當事人不愿通過人民調解或人民調解不成功的邊界矛盾糾紛，人民調解員應積極引導糾紛當事人走行政、訴訟或其他合法渠道解決利益訴求，避免矛盾糾紛激化。七是建立學習交流制度。積極進行跨區域業務交流，采取多種方法、形式相互組織人民調解工作管理指導人員、人民調解業務骨干進行交流學習，共同提高人民調解工作管理指導水平和人民調解員業務素質。八是建立檢查、督促制度。上一級人民調解聯調機構應當定期或不定期檢查、督促、指導、協調下一級聯調協作機構的工作，并建立相應制度。

（4）強化機制建設。一是對邊界地區糾紛隱患、群體性事件和矛盾糾紛的調處以發生地為主，相鄰地協助，相互積極協作配合，及時共同調解。二是符合下列情形之一的，由涉及邊界地區人民調解協作小組協商，密切協作，各司其職，共同調處：①發生群體性事件。邊界地區人民調解聯調機構就涉及邊界地區重大疑難矛盾糾紛，在積極進行矛盾糾紛化解工作的同時，應根據情況，各自逐級上報本方上一級人民調解聯調機構，由雙方同級協作機構聯系、溝通，協調解決。②可能轉化為刑事案件的事件，由鄉鎮（街道）司法所、人民調解委員會在當地黨委政府的統一領導下妥善調處；重大情況的可報縣級人民調解聯調機構協調調處，特別重大和特殊情況的應逐級上報，并由邊界聯調協作辦公室出面協調。③其它涉及邊界地區穩定的重大矛盾糾紛，由縣人民調解聯調機構協調調處；重大情況可報州人民調解聯調機構協調調處。④在辦理和解決跨界矛盾糾紛時，承辦方需到對方區域內開展工作的，應及時向協作方通報，并提出具體協作事項；協作方應本著“異地優先、以鄰為重”的原則，大力支持，提供便利，通力協作，積極配合。克服地方保護主義，不偏袒本方人員，確保矛盾糾紛得到公平、公正解決。⑤認真做好活動記錄和資料積累，建立健全協作檔案制度。調解涉及邊界地區的矛盾糾紛均應制作人民調解協議書。對制作的調解協議文書分別送本方上一級人民調解聯調機構、涉及毗鄰邊界地區的同級的一方備案；各方應按檔案管理的有關規定立案歸檔，妥善保存。⑥切實提高對建立人民調解聯調協作機制必要性和重要性的認識，避免過分強調共性而忽視個性，過分強調區域統一而忽視區域差異，應當充分發揮各方的優勢和特點，互相尊重，按照有關法律法規和公序良俗推進人民調解聯調協作。三是聯調協作過程中，要注重針對性的法制教育和政策宣傳，達到“調解一案，教育一片”的效果，從源頭上預防或減少資源矛盾、邊界糾紛的發生。

時代呼喚和諧，民生需要和諧，科學發展離不開和諧。穩定是和諧的基本要求，謀長久之策，行固本之舉，構建小康、平安、和諧甘孜，就要堅持不懈地及早及時及好地調處各類矛盾糾紛，特別是群眾敏感的資源和邊界矛盾糾紛的早發現、早化解，保障全州人民群眾安居樂業。

【作者簡介】

陳光軍 四川民族學院教師，法學碩士。主要從事思想政治教育研究。