“三農問題”：一個一般分析框架

摘 要：文章提出了“三農問題”的一個一般分析框架，指出“三農問題”是發展中國家普遍存在的問題，“三農問題”的一般特征是城鄉發展差距過大，主要表現在城鄉之間居民收入、產業和社會發展等方面。運用這一分析框架，文章分析了我國當前“三農問題”的主要表現，指出我國“三農問題”具有一般性和特殊性，“三農問題”根源是長期奉行“重工輕農、城鄉分治”經濟社會發展戰略的結果，根治途徑是必須實施統籌城鄉發展的戰略。

關鍵詞：“三農問題”；分析框架；統籌城鄉發展

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）04-0073-05

解決好農業、農民、農村“三農問題”事關全面建成小康社會大局，是全黨工作的重中之重。然而，究竟什么是“三農問題”的確切內涵，我國當前“三農問題”的主要表現、性質、根源以及根治途徑是什么，“三農問題”與我國實行社會主義制度和共產黨執政有何內在聯系，這些問題在理論上并沒有完全清楚說明，在實踐中存在很多模糊的認識。如果不能正確地回答這些問題，對“三農問題”的認識就會陷于不得要領，迷失了問題的要害和本質，甚至偏離了方向。本文的任務是建立“三農問題”的一個一般分析框架，闡釋“三農問題”的內涵和一般特征，解析我國當前“三農問題”的主要表現、性質、根源和根治途徑。

一、“三農問題”的內涵和一般特征

（一）“三農問題”用語的緣起和流行

農業、農民、農村“三農問題”從來就是影響我國經濟和社會發展全局的根本性問題，但是，“三農問題”這個用語提出并受到高度關注，卻是最近十多年的事。新中國成立后，在相當長一個時期，理論和政策研究主要關注農業問題，又歸結為糧食問題，這種認識可稱為“一農論”[1]。“一農論”有深刻的經濟根源，我國人多地少，農業落后，溫飽尚未解決，必須最大限度生產糧食，滿足基本生活需要。但是，糧食問題只是中國農業、農民、農村問題的一個部分，理論和政策研究必須走出“一農論”，全面研究農民、農業、農村問題。

雖然對農民、農業、農村“三農問題”研究早已有之，但是，一般認為，“三農問題”這個用語最早是溫鐵軍提出。1996年，溫鐵軍在《戰略與管理》第4期發表《制約“三農問題”的兩個基本矛盾》一文，首次明確提出了“三農問題”用語。溫鐵軍從我國人地關系高度緊張的資源秉賦來認識“三農問題”，他說，“中國從來就沒有純粹的農業調控政策；從來宏觀決策研究的著眼點在于解決農民、農村、農業這‘三農問題’。對農民、農村、農業這‘三農問題’起制約作用的矛盾主要是兩個：一是基本國情矛盾——人地關系高度緊張；二是體制矛盾——城鄉分割對立的二元社會經濟結構矛盾。正是受制于這兩個愈演愈烈的基本矛盾，我國農業因小農經濟嚴重小規模化，土地隨人口增加愈加分割細碎而無法與市場經濟基礎接軌”[2]。2000年，溫鐵軍在《中國農業基本經營制度試驗研究——“三農問題”的世紀反思》一書中，做了更為清晰的表述，“正是因為資源秉賦制約，中國歷來并無純粹的農業經濟問題，我們歷來面對的其實主要是農民問題、農村問題和農業問題這‘三農問題’”；“由于人地關系高度緊張，土地仍然首先作為中國農民最基本的‘生存資料’（并非經濟理論所討論的‘生產資料’），只好按人口平均來分，亦即只能體現與市場經濟的第一原則相對立的公平原則。這就是說，農業經濟理論立論的前提和農經微觀研究追求的目標——‘效率原則’，在中國農村還沒有條件作為第一原則來體現”[3]。

雖然“三農問題”這個用語在1996年就提出了，但是并沒有馬上流傳開，“三農問題”這個用語流行是進入21世紀以后。2000年初，湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平在給時任國務院總理朱镕基的信中稱“農民真苦、農村真窮、農業真危險”。后來，李昌平把他的信引發的一系列事件寫成《我向總理說實話》一書，該書2001年由光明日報出版社出版，在社會上引起很大的反響。“農民真苦、農村真窮、農業真危險”被認為是對“三農問題”的描述，對“三農問題”這個用語的流行起到了宣傳推動作用。

“三農問題”這個用語真正在全國流行，是2002年黨的十六大以后。黨的十六大報告提出全面建設小康社會，黨中央正視城鄉二元結構折射的城鄉發展差距過大，首次提出統籌城鄉經濟社會發展。2004年，黨的十六屆四中全會提出解決好農民、農村和農業“三農問題”事關全面建設小康社會和社會主義現代化建設的全局，是全黨工作的重中之重。在這次會議上，胡錦濤總書記提出“兩個趨向”的重要論斷，明確指出中國現在總體上已經到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。“重中之重”的表述表達了黨中央對“三農問題”的高度重視，從此，“三農問題”這個用語在全國空前流行。

（二）“三農問題”的內涵與一般特征

一般而言，“三農問題”就是農民、農業、農村問題。但是，這個回答并沒有清楚解釋“三農問題”的具體內涵，沒有說明“三農問題”所指的農民問題、農業問題、農村問題究竟是什么。如果停留于這種解釋，會使人們對“三農問題”的認識陷于不得要領甚至偏離方向。君不見，在“三農問題”用語流傳的過程中，由于沒有對“三農問題”的含義明確界定，很多人對“三農問題”的理解發生了“個性化”，一些人望文生義，在很泛的意義上談“三農問題”，把凡是與“農”有關的都說成是“三農問題”。一些人認為中國不僅有“老三農問題”，還有“新三農問題”①。“三農問題”儼然成了一個“筐”，什么問題都可以往里面裝。

筆者認為，“三農問題”是農民問題、農業問題、農村問題的總稱，“三農問題”不是一個問題，而是一組相互聯系的問題，農民問題、農業問題、農村問題是“三農問題”的不同方面和具體表現。農民問題、農業問題、農村問題之間存在緊密的內在聯系，不能孤立地進行研究并試圖解決；同時，農民問題、農業問題、農村問題又具有相對的獨立性，可以而且必須在聯系中分別進行研究。只有這樣，才能全面把握“三農問題”的豐富內涵，找到解決“三農問題”的突破口和切入點。

有一種認識，認為“三農問題”是中國特有的問題。對此，筆者不能茍同。筆者認為，“三農問題”不是中國特有的問題，而是發展中國家普遍存在的問題，“三農問題”的一般特征是城鄉發展差距過大，呈現明顯的二元結構。既然“三農問題”的一般特征是城鄉發展差距過大，最本質的“三農問題”是什么？我們認為，“三農問題”中的“農民問題”是城鄉居民的收入差距過大，不是說農民收入沒有增長，而是遠遠落后于城市居民；“三農問題”中的“農業問題”是城鄉產業的發展差距過大，不是說農業沒有發展，而是遠遠落后于工業；“三農問題”中的“農村問題”是城鄉公共事業的發展差距過大，不是說農村沒有發展，而是發展遠遠落后于城市。

綜上，我們將“三農問題”定義如下，“三農問題”是發展中國家普遍存在的城鄉發展差距過大問題，主要表現為城鄉之間在居民收入、產業發展和社會事業等方面的發展差距過大。

二、我國“三農問題”的主要表現

現有文獻對我國“三農問題”的表述和歸納不完全一致，原因在于對“三農問題”的內涵沒有明確定義。運用上述分析框架，筆者認為，我國“三農問題”主要表現在以下三個方面：

（一）農民問題：城鄉居民收入差距擴大

改革開放以來，我國城鄉居民的收入水平都有很大程度的提高，但是，由于城鄉收入增長速度不同，城鄉收入差距不是縮小而是擴大（見圖1）。統計資料顯示，1978年改革開始時，我國城鎮居民人均可支配收入343.3元，農村居民人均純收入133.6元，城鄉居民收入差距為2.6倍（以農村為1）。改革率先從農村開始，農民收入獲得較快增長，1984年城鄉居民收入差距縮小到1.8倍。此后，農民收入增長起伏，增長速度落后于城市，城鄉收入差距又不斷擴大。1993年我國城鄉居民的收入差距超過了改革初期達到2.8倍，2002年達到3.1倍，2007年達到3.3倍。需要指出，有研究認為，以城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入計算的城鄉收入差距偏小，農村居民收入中大約30%是實物收入，30%用于簡單再生產，而城市居民的實際消費中包含住房、教育、衛生、社會保障等福利性收入，估計人均每年3000元，城鄉居民的真實收入差距在6倍以上[4]。據《世界銀行1998年發展報告》，36個國家的數據顯示城鄉收入差距一般為1.5倍，超過2倍的極為罕見，按照貨幣收入計算，當今世界城鄉收入差距大于中國的只有南非和津巴布韋兩個國家，如果考慮城市居民的實際消費，則中國是目前世界上城鄉收入差距最大的國家②。

注：城鄉居民收入均為當年價格。

圖1 我國城鄉居民的收入差距

（二）農業問題：城鄉產業發展差距擴大

改革開放以來，我國城鄉產業都有很大程度的發展，但是，由于“重工輕農”的經濟發展戰略，城鄉產業發展差距不斷擴大，城市以工業為代表的產業生產手段和組織方式已經實現了相當程度的現代化，而農村農業的生產手段和組織方式還相當落后，距離現代化有很大的差距，很多地方的農業處于弱質地位。主要表現在：第一，農業基礎設施薄弱。由于農業投入不足，農田水利設施失修，有效灌溉面積減少，旱澇保收面積和機電排灌面積提高緩慢，農村交通、電力等基礎設施發展落后。第二，農業生產手段改善緩慢。2000年全國平均每個農業從業人員擁有農業機械總動力1.603千瓦，擁有農用大中型拖拉0.003臺，擁有小型拖拉機0.039臺。2004年，全國平均每個農業從業人員擁有農業機械總動力2.093千瓦，擁有大中型拖拉機0.0037臺，擁有小型拖拉機0.048臺。4年之間只有微小的改善③。第三，農業經營規模細小分散。據農業部數據，2003年全國2.4億農戶，戶均7畝，平均6塊④。第四，農業勞動力文化素質偏低。由于城鄉教育資源占有不均，城鄉居民受教育程度差距懸殊，農村勞動力以小學和初中文化程度為主，這種局面一直沒有明顯改善。

（三）農村問題：城鄉社會發展差距擴大

在“重工輕農、城鄉分治”的經濟社會發展戰略下，我國城市的基礎設施和公共福利事業建設由政府出資，日新月異錦上添花，而農村主要依靠集體經濟力量，致使農村基礎設施和公共福利事業落后或嚴重缺失。主要表現在：第一，城鄉基礎設施發展差距擴大。2004年全國農村有145個鄉、50124個行政村不通公路，不通公路的鄉鎮88%在西部地區，不通公路的行政村82%在中西部地區⑤。2006年農村96%的村莊沒有排水溝渠和污水處理系統，89%的村莊將垃圾堆放在房前屋后、坑邊路旁甚至水源地、泄洪道、村內外池塘，無人負責垃圾收集與處理。2007年全國仍有3億多農民飲用不合格的水，農村飲用水符合飲水衛生條件的僅為66%。第二，城鄉教育事業發展差距擴大。據國務院發展研究中心的一項研究，自實施義務教育以來，在農村義務教育資金的投資比例中，中央政府占2%，省和地區合起來占11%，縣占9%，鄉鎮負擔78%，農村教育經費更多依賴預算外資金和農民集資⑥。農民教育負擔沉重，農村適齡兒童入學率低，輟學率高，農村教育資源超負荷運行，教育水平不高。第三，城鄉衛生事業發展差距擴大。我國衛生投入向城市嚴重傾斜，80%以上的農民完全自費醫療。2000年世界衛生組織《世界衛生發展報告》對191個成員國衛生籌資和分配的公平性進行排名，中國排第188位，居倒數第四，與巴西、緬甸、塞拉利昂等國一起排在最后⑦。第四，城鄉社會保障事業發展差距擴大。我國城市居民享有較多的社會福利以及較高的水平，而農村居民主要依靠家庭保障，保障水平低，社會保障缺失。

三、我國當前“三農問題”的性質

對我國“三農問題”性質的認識存在分歧。一些人認為“三農問題”是我國特有的問題，甚至是改革開放以后才產生的問題。一些人認為“三農問題”是經濟問題，生產力水平不高是“三農問題”的根源；一些人認為“三農問題”是經濟社會結構和體制問題。一些人認為“三農問題”不是單純的經濟問題，而是一個重要的政治問題[5]；一些人認為“三農問題”是小農經濟與市場經濟的矛盾，解決“三農問題”就要消滅小農經濟[6]。筆者認為，“三農問題”不是中國特有的問題，而是發展中國家普遍存在的問題，我國是一個社會主義的發展中國家，對我國當前“三農問題”的性質，可以從發展中國家的普遍性和中國的特殊性兩個角度進行認識。

首先，我國的“三農問題”具有一般性。“三農問題”不是我國特有的問題，而是發展中國家普遍存在的問題，我國是發展中國家，必然存在“三農問題”。舊中國有“三農問題”，我國在計劃經濟時期也有“三農問題”，我國當前的“三農問題”是歷史上“三農問題”的遺留和延續，“三農問題”不是新中國甚至改革開放后產生的。正確認識當前我國“三農問題”的一般性質具有重要意義，“三農問題”與我國實行社會主義制度和共產黨執政以及改革開放無必然聯系，不能用“三農問題”否認社會主義制度和共產黨領導，否認改革開放。

其次，我國的“三農問題”具有特殊性。我國是社會主義國家，社會主義制度為解決歷史遺留下來的“三農問題”提供了制度條件，然而，我國城鄉發展差距擴大，歷史上遺留的“三農問題”不僅沒有消除，反而累積和疊加，變得更加尖銳和引人注目。我國當前的“三農問題”不是發展中國家普遍存在的一般性城鄉發展差距問題，而是制約經濟和社會發展的“瓶頸”，是全面建設小康社會特別是建成小康社會的難點和重點，是全黨工作的重中之重。正確認識當前我國“三農問題”特殊性質的意義在于，雖然“三農問題”與我國實行社會主義制度和共產黨執政無必然聯系，但是，能否有效治理“三農問題”，客觀上成為檢驗社會主義制度優越性和共產黨執政能力的試金石。如果共產黨領導的社會主義中國不能成功治理“三農問題”，人們就有理由對社會主義制度的優越性和共產黨的執政能力產生懷疑。

四、我國當前“三農問題”的根源和根治途徑

（一）我國當前“三農問題”的根源

我國當前的“三農問題”是歷史上“三農問題”的延續，黨和政府不是今天才面臨和解決“三農問題”，然而，“三農問題”屢治無效愈演愈烈，從根本上說是長期奉行“重工輕農、城鄉分治”的經濟社會發展戰略的累積性后果。新中國成立之初，面對千瘡百孔的國民經濟和嚴峻的冷戰國際環境，黨和政府選擇了依靠本國農業剩余優先發展工業的經濟社會發展戰略。為了確保工業化的順利進行，國家制定和實施了一系列“重工輕農、城鄉分治”的二元經濟和社會管理制度，中心是轉移農業剩余。由于對“三農”取多予少，農民、農業、農村在國家經濟發展戰略中長期扮演“納貢”的角色，這就必然使歷史上遺留下來的“三農問題”得不到根本解決，而且更加嚴重。因此，“三農問題”雖然不是社會主義制度造成的，但歷史遺留的“三農問題”愈演愈烈，卻是長期奉行“重工輕農、城鄉分治”經濟社會發展戰略的結果。

（二）我國當前“三農問題”的根治途徑

既然“重工輕農、城鄉分治”的經濟社會發展戰略是“三農問題”愈演愈烈的根源，從根本上解決“三農問題”，就必須實施統籌城鄉發展的戰略。

第一，統籌城鄉發展增加農民收入，縮小城鄉收入發展差距。改革開放以來，農民收入增長主要依靠“農內”和“農外”兩個渠道，“農內”收入依然是農民收入的重要來源，但是“農外”收入成為農民收入增長的主導性因素。實施統籌城鄉發展的經濟和社會發展戰略，一方面，通過工業化和城市化創造就業崗位，轉移農業剩余勞動力，消除對進城農民的制度歧視，保護農民工權益，促進農民“農外”收入增長；另一方面，工業化和城市化增加城市人口，增加農產品需求的數量和種類，提高農產品質量需求，促進農業生產發展和結構調整，促進農民“農內”收入增長。

第二，統籌城鄉發展建設現代農業，縮小城鄉產業發展差距。改革開放以來，我國農業現代化建設一直受人多地少、資金不足的制約。實施統籌城鄉發展的經濟和社會發展戰略，一方面，工業化和城市化轉移農業剩余勞動力，減輕農村土地的承載壓力；另一方面，從根本上調整國民收入分配格局，工業反哺農業，城市支持農村，推進農業現代化建設。

第三，統籌城鄉發展建設農村公共事業，縮小城鄉社會發展差距。城鄉社會發展差距擴大的根源在于“重工輕農、城鄉分治”的經濟社會發展戰略，城市的公共事業由政府建設，而農村主要依靠集體經濟力量。縮小城鄉社會發展差距，必須實施統籌城鄉發展的公共產品供給制度，推進公共服務均等化，加強農村公共事業建設。

五、結論

本文從“三農問題”用語的緣起與流行著手，討論“三農問題”的特征和內涵，分析我國當前“三農問題”的主要表現、性質、根源和根治途徑，建立了一個“三農問題”的一般分析框架（見圖2）。

圖2 “三農問題”的一般分析框架

“三農問題”的一般特征是城鄉發展差距過大，主要表現在城鄉之間居民收入、產業、社會發展等方面。“三農問題”是發展中國家普遍存在的問題，我國是發展中國家，必然存在“三農問題”。但是，我國當前的“三農問題”不是發展中國家的一般性城鄉發展差距問題，而是制約經濟社會發展的“瓶頸”，是全面建成小康社會的難點和重點，是全黨工作的重中之重。“三農問題”與我國實行社會主義制度和共產黨執政無必然聯系，是長期奉行“重工輕農、城鄉分治”的經濟社會發展戰略的累積性后果。因此，統籌城鄉發展是解決“三農問題”的根本途徑。

注釋：

①例如，李培林認為，我國的“新三農問題”是農民工、失地農民和村落終結。見李培林：《序言》，孟德拉斯《農民的終結》（李培林譯），社會科學文獻出版社，2005年版，第5頁。程必定認為，我國的“新三農問題”是農民工、老人農業和空心村。見程必定：《中國的兩類“三農”問題及新農村建設的一種思路》，《中國農村經濟》2011年第8期，第4-11頁。

②轉引自李實：《中國個人收入分配研究的回顧與展望》，《經濟學》（季刊）2003年第2期，第388頁。

③根據《中國統計年鑒》2005年第443頁計算。

④轉引自李功奎、鐘甫寧：《農地細碎化、勞動力利用與農民收入——基于江蘇省經濟欠發達地區的實證研究》，《中國農村經濟》2006年第4期，第42頁。

⑤轉引自《深化農村稅費制度改革政策走向研究》課題組：《建設新農村背景下的農村改革：一個整體性政策框架》，《改革》2006年第10期，第6頁。

⑥轉引自馬曉河：《統籌城鄉發展、建設新農村及其政策建議》，《改革》2006年第1期，第6頁。

⑦轉引自World Health Organization.The World Health Report 2000，210-211。

參考文獻：

[1]傅 晨.三農問題：方法論、內涵及其任務[A].謝元態，翁貞林.統籌城鄉發展，深化農村改革——2004年中國青年農業經濟學者年會論文集[C].北京：中國農業出版社，2004：8-12.

[2]溫鐵軍.制約“三農問題”的兩個基本矛盾[J].戰略與管理，1996（4）：17-23.

[3]溫鐵軍.中國農業基本經營制度試驗研究——“三農問題”的世紀反思[M].北京：中國經濟出版社，2000：37.

[4]農業部產業政策法規司課題組.統籌城鄉和統籌城鄉經濟社會協調發展研究[J].農業經濟問題，2004（1）：27-31.

[5]王朝科.“三農”問題成因的機理分析：基于勞動力單向流動的視角[J].經濟理論與經濟管理，2008（7）：75-80.

[6]趙 磊.“三農問題”的癥結究竟何在[J].農業經濟問題，2005（6）：12-17.

責任編輯 莫仲寧

A Research Framework ： Issues of Agriculture， Farmers and Rural Areas

Fu Chen

（South China Agricultural University， Gaungzhou， Guangdong， 510642）

Abstract： The paper proposes a research framework of issues of agriculture， farmers and rural areas and points out that such issue is a common problem in developing countries. The general feature of issues of agriculture， farmers and rural areas is characterized by oversized rural-urban development divide， which are mainly manifested on rural –urban residents income， industry development and social development， etc.. The paper applies the research framework on analyzing the main features of the issues and points out the general nature and specific nature of the issues， which is the outcome of the strategy of laying stress on industry at the expense of agriculture and rural-urban divide governance.

Key words： issues of agriculture， farmers， and rural areas， research framework， maintain coordinated development in rural and urban regions