政府公眾滿意度測評問題研究的進展與展望

摘 要：20世紀90年代以來，以“新公共管理”和“新公共服務”為導向的政府再造改革浪潮在世界各國相繼開展。進入新世紀，我國也確立了以構建服務型政府為基本導向的政府改革思路。在此背景下，公眾對政府服務的滿意度測評成為學術界研究的熱點。文章總結梳理了國外政府公眾滿意度測評研究的脈絡，分析當前我國對這一領域研究的軌跡與趨勢，并對推動政府公眾滿意度問題的理論研究和實踐探索作出了展望。

關鍵詞：服務型政府；公眾滿意度；測評研究

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）02-0096-06

20世紀90年代以來，以“新公共管理”和“新公共服務”為導向的政府改革，要求重構政府職能和價值，強調政府必須具有回應性、責任、服務、民主等基本理念，需要對公眾負責，為公眾服務并及時關注政府與社會的關系以及公眾的利益。公眾對政府服務的滿意度成為檢測政府治理完善與否的關鍵。通過評價政府工作的績效和效率，可以促進政府職能部門不斷完善自身工作。因此，對評價政府公共服務績效的途徑和方式開展研究，逐漸成為學術界研究的熱點，其中基于公眾滿意度的政府公共服務評價體系的構建與應用備受關注。

一、政府公眾滿意度測評研究的興起和進展

（一）國外公共管理領域政府公眾滿意度測評的興起

政府公眾滿意度測評最早源自于企業績效測評中的顧客滿意理念（CS），即通過分析影響顧客滿意狀態的各種因素，從所獲得的信息中析取和建立顧客滿意度指標體系，對管理過程和經營方法進行測評，有針對性地提出解決方案，將其應用在企業的具體經營管理中。隨著“新公共管理”和“政府再造”運動的開展，“顧客滿意度指數模型”（簡稱CSI）在政府部門得以普遍應用——1989年瑞典建立了世界上第一個全國性顧客滿意度指數模型。隨后美國、加拿大、韓國以及我國臺灣等20多個國家和地區先后建立了全國或地區性的CSI模型，其中美國的顧客滿意度指數模型（簡稱ACSI）最為普遍。奧斯本和蓋布勒等代表人物更是倡導建立“受顧客需要而不是官僚政治需要”[1]的顧客導向型政府，顧客滿意度評價體系作為改革后政府行政效率的測評模型應運而生。

（二）國內政府公眾滿意度測評研究的進展

作為政府績效管理的分支領域，國內對政府公眾滿意度測評的研究遠遠不夠。根據CNKI的資料表明，國內較早關注到政府滿意度評價的文獻是左然在1994年翻譯的英國學者約翰·鮑恩的《如何評估中央政府的工作績效》。約翰提出包括“公眾參與途徑”在內的政府績效評價的五個途徑，但他同時認為公眾參與途徑無法提供詳細的評估方法，因此并無詳細闡述。

根據1994年來CNKI數據庫中的期刊文獻統計，到了2004年，我國才開始對“政府公眾滿意度”的相關主題有所關注。近五年來，隨著我國政府改革實踐探索的深入開展，“政府公眾滿意度”的研究也呈快速上升的趨勢，2006-2011年“政府公眾滿意度”的相關研究文獻年均16篇以上。

國內于2004年前后開始關注ACSI測評模型，將公眾滿意度作為政府績效評估重要的價值取向納入測評指標體系之中，另有不少學者通過在層次分析法（簡稱AHP）的基礎上借鑒ACSI模型建立政府績效評價指標體系。以往的政府績效測評，多由政府自身作為測評主體，往往由于政府自身“運動員”、“裁判員”身份兼顧，并不能客觀、真實地反映民意；政府主導的測評面臨群眾敷衍了事，不透露真實想法的窘境[2]。2007年11月13日，廣東省《新快報》獨家公布了由獨立第三方完成的“2007廣東省市、縣兩級政府整體績效指數研究紅皮書”，從五個領域四十個具體指標構建了政府政績測評框架，引發各界強烈關注。由于第三方具有中立性或獨立性，有利于保證群眾滿意度測評的公正性、考核結果的可信性，并能夠逐步建立以群眾為利益核心的中立性測評模式[3]21-24，因此，這一模式正越來越多被倡導，呈現出較快的發展趨勢。

二、政府公眾滿意度測評問題研究的主題和內容分析

（一）研究主題

如前所述，自ACSI模型引入中國以來，我國的眾多學者在其基礎上對“政府公眾滿意度”研究的不同側面進行了更加詳細和具體的深入分析。本文根據中國期刊網CNKI數據庫檢索并經篩選后所得的91篇相關文獻進行分類整理，最終歸納出14個主題，如圖2所示：

其中綜合性研究有5篇，占總文獻數量的5%；有關公眾服務滿意度測評模式的研究共有16篇，占18%；電子政府滿意度測評研究共有20篇，占文獻量的22%；公共部門績效評價25篇，占總文獻量28%；關于公共政策/行為的研究有8篇，占研究總數的9%；對公務員績效考核研究的占2%，共計文獻2篇；公共產品滿意度測評和第三方評估主體的研究均僅有一篇，分別占文獻量的1%；運用在城市管理上的公眾滿意度測評達到3篇，占總數的3%；對經典模式的學習和借鑒的有關文獻有6篇，其中包括對英國和港臺地區的政府公眾滿意度模式的分析和介紹，占總量的7%；有關研究方法和模式的研究則有4篇，占文獻數量的4%。

（二）研究內容分析

上述14個主題分別根據政府公共服務、物品的提供，公共政策的制定以及對政府公眾滿意度的評價主體和評價方法從不同側面和具體領域進行分析。可以歸為如下幾類：

1. 政府公眾滿意度綜合研究。在此部分的研究中，學者們多從“新公共管理”和政府改革的新模式對政府職能的要求出發，對公眾滿意度與政府部門運作之間的關系作出理論和邏輯推導，最終得出企業部門的顧客滿意度測評模型適合于政府公眾滿意度評價這一結論。有學者把當前國內地方政府公眾滿意度測評的實踐歸結為企業評政府的“甘肅模式”、傳統萬人評議的“珠海模式”和網上評政府的“遼寧模式”等，但這些實踐都尚不成熟，還有待完善[4]；也有學者通過對近年來地方政府公眾滿意度測評實踐的跟蹤研究，指出當前各地方政府公眾滿意度測評的實踐存在著測評工具化、封閉化、簡單化等困境，相關運作機制也有待進一步完善[5]。

2. 公共服務滿意度分析。學者們在借鑒ACSI模型的核心概念基礎上提出了中國政府服務的公眾滿意度測評模型CPSSI，該模型由接受者期望、感知質量、接受者滿意、接受者抱怨和接受者信任等結構變量構成。該模型通過了解政府職能部門的工作是否與公眾預期相符所導致的不同結果，即接受者抱怨或者接受者信任來評價政府部門的政府公眾滿意度[6]。其中部分學者將ACSI模型具體至對社區服務公共滿意度的測評，在考慮社區服務相關特征的前提下選取潛在變量，建立社區服務公眾滿意度測評的因果關系概念模型，其中包括前因變量、公眾滿意、結果變量，并將前因變量進一步細化至7個，最后將變量整合建立測評指標體系[7]；還有部分學者則將視野放在運用ACSI模型對電子政府用戶滿意度的測評上，將ACSI模型中的由價格耐受力和“再購買”意圖組成的“顧客忠誠度”對應于公共部門進行調整，強調顧客期望和感知質量兩個滿意度驅使的重要因素[8]；也有學者嘗試構建了政府信息公開公眾滿意度測評體系，政府形象、公眾期望、信息質量、信息服務、感知易獲取、感知質量、公眾滿意和公眾信任[9]。而作為施政主體，政府自身也在積極謀求改進，特別體現在政府門戶網站評價指標體系的建立與完善上。

3. 公共產品滿意度分析。有的學者從政府供給論入手，認為政府存在的意義是為公眾提供公共產品，因此將關注的重點放在政府提供的公共產品和服務中，認為公眾對于政府的滿意度完全可以由公眾對于公共產品供給的評價或滿意度來表現。換言之，公眾對于各類公共產品的評價就構建了公眾滿意度的結構。

4. 公共政策滿意度分析。有的學者則站在現代政府職能的角度，將ACSI模型引入對公共政策的評估：2004年尤建新將“顧客滿意”的理念引入城市管理[10]，以此為基礎，有學者針對城市管理中“公民共享和非盈利化”的特殊性，對ACSI模型進行改進，建立了一個開放的城市管理公眾滿意度指數模型UMPSI（圖3），用“公眾參與”變量代替了ACSI模型中“顧客忠誠”變量，并取消了“感知價值”變量[11]。相比ACSI模型，UMPSI更注重分析影響公眾滿意度分析判斷的因素而非通過權重比較直接指出城市政府的重點工作。

5. 評價主體分析。2007年就有學者提出“政府和公共部門的顧客滿意度指數研究和測評工作可由第三方學術機構牽頭，聯合質量管理部門和行政監督機構共同完成，通過對各個層次政府和公共部門提供公共產品和公共服務的質量水平和公共滿意度進行客觀測評，將結果反饋給被評價的組織單位，促使其進一步改善產品質量，提高服務水平”。《2007年廣東省市、縣兩級政府整體績效指數研究紅皮書》中，將“促進經濟發展、維護社會公正、保護生態環境、節約運作成本”4個客觀類指標領域層和“達致公眾滿意”一個主觀類指標領域層結合，一起形成“5個領域層40個具體指標”的地方政府績效評價指標體系[3]21-24。在該體系中，主觀類和客觀類的指標領域層以確立因果關系的方法達到吻合。

如表2所示，主觀類中的“公眾滿意”一項通過對客觀類中的收入、就業、社會保障、政府職能部門服務能力等具體指標的評價得出，主觀類和客觀類指標并不各自獨立成項，而是通過因果和衍生關系達成一致。

另一些學者用矩形陣的方法構建出測評中國政府公眾滿意度的體系。他們通過矩形陣對不同層級政府以及地方官員推行政策的總體滿意度和一些特定公共品和公共服務的滿意度做出測評并確立“重要”和“滿意”兩個維度形成政府績效評價矩陣[12]。用矩形陣的方式確定出政府施政的成功和不足之處，同時表明了政府角色轉變和施政的方向。

6. 對策分析。學者們不斷尋求將ACSI模型結合具體國情重新創造或將ACSI模型與其他模型進行整合以更好的實現對策優化的途徑，其中運用較為廣泛的是層次分析法（AHP）與ACSI模型的結合應用。一般來說，對AHP的利用有助于站在更宏觀的角度評價政府績效，如政府運作需考慮的成本、規范以及如何與地方實際進行更好的結合，而不是僅以公眾滿意度的視角進行闡述。但在評價體系中，公眾滿意度往往仍是構成體系的重點，一些學者敏銳地關注到這一點，進而將AHP和ACSI模型有機結合，將“顧客滿意”作為一級指標進行元素分解。他們指出，在ACSI模型中，滿意度CSI是最重要的指標，因此公眾滿意可作為公眾滿意程度模型的一級指標；感知質量、公眾期望、公眾抱怨等可作為二級指標；根據公共部門的不同特點和不同的服務與產品，又可以把二級指標繼續細化到每一種不同類別的部門、產品和服務中去，形成三級指標；在此基礎上根據測評的需要繼續細化，形成四級甚至五級指標[13]；另有學者結合AHP和ACSI模型建構出我國政府公眾滿意度指標體系，將“政策接受者滿意”分為“公眾期望、服務質量、感知價值、公眾抱怨、公眾信任”等五個組成元素，然后進行更細致的元素劃分，核心變量“公眾滿意度”或者“顧客滿意度”成為新體系的一級指標，公眾期望、預期質量、感知質量、感知價值、顧客抱怨和顧客忠誠等結構變量通常作為新體系的二級指標，兩者結合使模型更具層次，劃分更加科學，因而在更多的實證性研究中被普遍應用。

三、政府公眾滿意度評價模式研究的反思與探討

如前所述，當下的國內學界開始越來越多地關注對政府公眾滿意度測評模式的研究，但是當對理論和實踐聯系要求越來越緊密的時候，相關研究也存在一些不足和局限：

（一）理論研究起步較晚，文獻積累有限

隨著公民意識的覺醒，公民的政治參與越來越多樣化并更具廣泛性，但與此相應的政府公眾滿意度研究起步較晚，在國外已經開始進行量化分析時，我國還在對“百萬市民評政府”、“萬人評機關”的測評活動進行描述性研究。雖然ACSI模型在全球普及之初我國尚有學者能夠敏銳地對這一領域予以關注，但在隨后的發展中這一研究卻一直處于缺失的狀態，從1994年開始至今的18年間，我國有關政府公眾滿意度的研究僅百余篇，而且無論從研究的數量還是從研究的深度和廣度都有很大局限。

（二）理論研究分布不均，理論建構缺失

在現有文獻中，相關研究的地區分布情況，東部地區的研究人員居于首位，其中長三角和珠三角地區的研究最多，而整個西部加起來不過5篇，研究人員分布及其不均衡。另外對國外以及港臺地區先進經驗的借鑒只有4篇，相關研究也相當不足。總體而言，大部分的政府公眾滿意度研究仍處于探索階段，一方面缺乏專門探討ACSI模型和相關模型的基礎理論的文章，另一方面由于缺乏對ACSI模型基礎理論的研究，一些學者對ACSI模型的改造尚不成熟，創新不足，多有重復。

（三）研究領域倚重，研究范圍有待拓展

從研究內容上看，我國政府公眾滿意度的研究主題多集中于對政府職能實現程度進行測評，而對政府運行效率，測評方法，測評主體的研究相當不足。單就前者而言，學者們的關注點仍聚焦在對公共服務的滿意度分析上，卻忽略了對公共服務的承擔者，即公務員工作水平評價的研究，而且對公共產品和公共政策的滿意度測評關注更少。另外，對于ACSI模型在其他公共領域的應用，政府公眾滿意度測評主體的確定以及測評方法研究等方面，學者們甚少觸及，更無法形成系統的體系。

（四）學科整合匱乏，研究方法規范性有待加強

如前所述，政府公眾滿意度的測評十分復雜，其影響因素涉及多個學科領域的知識，不是僅靠某一個學科就能夠盡善盡美地解決，也不是一兩門學科的簡單綜合就可以實現的。客觀上要求鼓勵更多不同學科背景的學者參與其中，加強各學科的交流，尤其是管理學、政治學、社會心理學之間更應加強整合。而目前的研究者們僅從公共管理學或者政治學的角度著手，研究局限在某一領域，視野狹窄。從研究方法來看，目前的研究方法規范性程度較低。在現有91篇文獻中明確采取研究方法的研究僅有31篇，這些研究中采用個案研究的僅有8篇，采取定量研究的文獻不過9篇，比較研究則只有4篇。目前我國關于政府公眾滿意度的研究大部分為實證性研究，但是研究方法的創新性不足使得現有文獻以描述性研究為主，僅停留在對顧客滿意度模型或者相近模型的簡單介紹，解釋性研究和探索性研究偏少，遠遠不能滿足我國實踐的需要。

四、政府公眾滿意度研究的趨勢與展望

（一）政府公眾滿意度研究的趨勢

對政府服務的公眾滿意度進行測評，其目的是對政府公共服務做出明晰的把握，從而推動政府部門在公共事務中效率的提高。我國已有的對政府公眾滿意度評價的實踐，類似“萬人評政府”的初步探索為當下的研究積累了一定的經驗，國外的經典測評模型也為當下的研究提供了可學習的范本。展望未來10年，相關研究將呈現出如下趨勢：

1. 實踐需求緊迫，研究前景廣闊。

隨著我國公民意識的覺醒和政府改革的不斷推進，公民對政治參與的需求不斷增加，公民需要對政府的相關回應做出系統科學的測評，政府公眾滿意度測評的應用將迎來飛速發展的時期。因此，在未來的實踐發展中，該領域的研究前景非常廣闊。

2. 研究領域進一步拓展，理論水平進一步提高。

今后的研究中，對測評模式的基礎理論、研究主體多樣性、測評模型在不同公共領域內的具體應用將成為主要的研究內容，而有關領域中的研究進一步深入之后，相對應的理論體系也將進一步成熟，對經典測評模式的應用也將更加適合于我國具體國情，理論水平將不斷獲得提高。

3. 學科整合與研究方法規范化程度進一步加強。

目前的研究成果之所以稍顯數寡，是因為各學科之間的整合程度尚低，研究角度和模式受限。今后的研究中社會學、管理學、政治學等學科將從專門走向綜合，從單一視角走向多種視角，從局部走向整體，不斷從新的角度拓寬研究的范圍。

（二）政府公眾滿意度研究展望

隨著我國自新世紀以來以構建服務型政府為基本導向的政府改革思路的確立，對政府如何行使行政權力，如何在制定政策和執行政策過程中保持與社會密切聯系等問題提出了新的要求。經濟發達國家在20世紀80年代就開始進行顧客滿意度的研究和實踐。我國作為政府公眾滿意度研究的后發國家，擁有很多可學習的范本。但社會制度不同帶來的政策制定（經濟制度、教育制度等）以及生產生活方式等各個層面的不同，中西方國家具體的行為模式和辦事程序的不同，國情和民族文化的不同卻客觀存在。因此，我們在對國外的先進經驗進行借鑒時需經過改造，才能與我國實踐進行有機結合。而隨著我國非政府組織的發展，各類NGO組織不斷興起，第三方作為群眾滿意度測評主體的方法在當下具備了實現的物質基礎，逐漸成為發展迅速的模式。總體而言，我國的政府公眾滿意度研究在早期實踐的基礎之上，利用西方的量化模型對政府公眾滿意度體系進行構建和雕琢，在發展過程中涌現出不同的評價主體，最終逐漸形成具有中國特色的政府公眾滿意度評價體系。

結 論

我國政府公眾滿意度研究只是一個開端，還需要今后長期的深入探索才能建立起本土化的政府公眾滿意度指標體系。當下我國的現狀是，社會公民意識尚不很成熟，在一個公民社會基礎薄弱的國家里還面臨著更多的心理和技術問題。在這種情況下，社會評價本身也容易趨于簡單化、平面化和以偏概全，難以形成理性共識。因此，理論界所關注的應不僅僅是模式自身的完善和提升，還應該通過促進民主進程，加強公民意識，完善市場經濟制度和推動政府改革等措施來解決模式實踐中所面臨的窘況。

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責任編輯 凌經球