國外調控土地價格的經驗及啟示

摘 要：目前我國房地產市場調控仍處于關鍵時期，國外調控土地價格的一些經驗做法值得借鑒。我國應繼續加強土地調控力度，強化各地的土地管理，完善土地流轉制度，充分發揮財政金融的作用，以此來抑制土地價格的上漲趨勢。

關 鍵 詞：土地價格；調控；土地管理；土地流轉

中圖分類號：F031.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2013）03-0066-03

目前我國房地產市場調控處于關鍵時期，控制土地價格勢在必行。如何抑制我國土地價格上漲，或許從其他國家調控土地價格的經驗做法中可以得到一些有益的啟示。

一、目前我國土地價格情況

（一）地價總體水平上漲

中國土地勘測規劃院數據顯示，2013年第一季度，我國地價總體水平繼續小幅上漲，環比、同比增速持續上升。全國主要監測城市地價總體水平為3175元/平方米，商服、住宅、工業地價分別為5964、4702和676元/平方米。

從區域看，三大重點區域綜合地價環比、同比增速持續上升，珠江三角洲地區各用途地價環比、同比增長明顯，居三大區域之首，商服、住宅、工業地價環比增長率為1.85%、3.20%、2.19%；同比增長率分別達到5.93%、5.62%和6.44%。其中，深圳市的漲幅尤其明顯。

從城市看，第一季度，全國主要監測城市中，半數城市住宅地價環比變化處于平穩區間， 漲幅超過3%的城市大致呈東、西兩極分布，東部包括深圳、寧波、佛山、順德和湛江；西部包括西寧、呼和浩特；漲幅最大的城市是位于中部的安陽。分一、二、三線城市來看，一線城市住宅地價全部環比上漲， 二線城市中除哈爾濱外全部上漲； 三線城市上漲的占81.15%，但其中半數漲幅低于1%。住宅地價變化態勢與房價總體趨同。

國際經濟形勢復雜，國內經濟溫和復蘇，流動性仍處高位是第一季度以來地價持續上漲的宏觀因素。貨幣供給較為寬松和流動性的釋放是地價增速上漲的主要動力。2013年2月末我國M2余額達到99.86萬億元，同比增長15.2%。社會流動性增加，高資產居民數量持續上升，投資渠道匱乏使房屋投資需求有內在上升動力，資產保值需求推動投資商進入房地產市場，直接影響房地產開發投資和銷售，帶動地價的上漲。此外，中央對房地產市場從嚴調控基調不變，“國五條”下樓市“末班車”效應明顯，預期波動，房地產市場各項指標上升明顯，也成為影響商住地價變化的重要力量。

（二）地方土地財政依舊

2013年第一季度，全國公共財政收入增長6.9%，增速比去年同期回落7.8個百分點。 其中， 中央財政收入同比下降0.2%，而地方財政收入同比增長13.7%。地方財稅增加主要是受房地產成交額增加推動，表明地方對土地財政的依賴至今有增無減。第一季度，房地產相關稅收增幅普遍高于全國財政收入增幅。在房地產行業征收的稅種中，契稅、土地增值稅、 耕地占用稅、 城鎮土地使用稅的稅收收入增幅分別為38.3%、34.7%、7.9%和7.5%。這四項稅收合計2575億元，占地方財政收入的14.78%。

除了“房”就是“地”，地方政府性基金是地方收入的主要部分，受土地成交額增加的影響。財政部的數據顯示，第一季度，國有土地使用權出讓收入7700億元，同比增長46.6%，而去年第一季度同比下降34.6%。此外，部分省市區營業稅改增值稅試點后，相關收入歸屬地方，這也相應增加了今年首季地方的財政收入。房地產交易帶動地方財政收入增速明顯，房地產相關的稅收占地方財政收入的40%～60%，個別地方更高。

眾所周知，我國稅收具有特殊性，稅收收入靠“房”，基金收入靠“地”，地方土地財政非常復雜，真正的原因在于，分稅制導致地方財力吃緊，當前地方財政收入占全國財政收入的比重，已由分稅制改革前的70%左右降到50%以下。在這種情況下，土地財政成了名副其實的“二財政”，依靠出讓土地使用權的收入，成為地方財政的主要來源。因為土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業、房地產業等營業稅為主的收入，這些收入全部歸地方支配，僅此兩項就占到地方稅收的近四成。

（三）預計地價還將上漲

有專家表示，今年第二季度城市地價總體水平預計會繼續上漲。2013年以來，我國經濟回暖的擾動性因素依然存在，歐債危機持續影響、全球經濟中低速增長、地區地緣政治和地緣經濟環境不穩定，使我國經濟保持平穩較快發展增添了更多的不確定因素。穩增長、調結構、控通脹成為新一屆政府的重要任務。為避免經濟發展陷入結構性減速，降低政策性通貨膨脹風險，我國政府提出提高經濟發展效率、實現收入翻番、發展新型城鎮化等發展理念，將為宏觀經濟的持續健康發展創造新的增長點， 也為支撐地價長期上漲提供動力。而房地產調控政策趨緊的持續性將有利于地價維持相對平穩的態勢。在上述雙向作用力下，預計地價還將上漲。

二、 國外調控土地價格的經驗做法

（一）科學規劃利用土地

美國的土地資源利用計劃主要針對城市的土地利用實行科學規劃，合理確定建筑容積率、覆蓋率以及建筑檔次等；通過土地利用規劃，引導城市的發展，緩解城市發展壓力，控制土地開發的區位速度，提高公共設施的服務水平。

英國城市土地規劃由完善的法規體系和執法系統構成。其立法系統包括制定城市土地利用規劃法案和編制具有法律約束力的開發規劃；由執法系統簽發規劃許可，控制地區的土地開發活動。

日本的土地規劃按層次分為全國規劃，都、道、府、縣規劃和市、鎮、村規劃三級，每級規劃都是針對各自區域內土地合理利用所應采取的措施而設定。目前為止，日本已完成了五次國土綜合開發規劃。

韓國為緩解土地供需矛盾，科學規劃利用土地資源，鼓勵建設高層公共住宅，合理開發地下空間，發展地鐵體系，有效擴展城市容量，擴展土地經濟供給能力。

（二）推行土地儲備制度

美國把土地儲備擴展到了整個區域的功能范圍，政府根據發展規劃提前有方向、有目的地購買土地，成功解決了最初面臨的原軍事用地閑置的問題，在提高公共福利、為市民提供住宅、幫助居民獲得基地所有權等方面做出了積極的貢獻。

法國土地儲備具有高度功能化導向與目標化導向，核心目標是解決城市住房困難問題。將農民手中零散、不規整的土地統一收購并儲備起來，進行一定程度的整理和再劃分，使之成為便于高效開發的城市住宅用地，為市民提供價格合理、舒適的住宅，較好地配合了城市規劃的實施。

荷蘭政府通過大規模的土地收購儲備，為居民提供價格低廉、經濟實用的住房。在土地征購中，政府給予土地所有者合理的補償，包括土地現價、建筑物價值和拆遷費等。

（三）建立價格評估機制

德國為使每一個公民都能清楚了解土地市場的情況，各城市和行政區域都建立了獨立的政府土地評估委員會，以便提供關于地方土地市場的詳細情況。根據建筑法，這些土地評估委員會有責任收集和分析所有土地和公寓樓的購買合同。除收集和分析土地價格外，這些委員會的主要任務還包括：針對投資申請編寫獨立評估報告，公布標準土地價格，獲取評估所需的專門數據，發布房地產市場情況報告。

丹麥的土地價格評估體系由兩個層次構成，即國家稅務部統一領導和土地估價委員會具體操作。國務稅務部的職責是制定土地估價法，根據不同用途的地塊制定出價格計算公式。土地估價委員會負責具體操作，辦理各類土地估價業務，根據稅務部頒布的法律法規和計算公式，公布標準地塊價格。

日本政府根據地價公示法，每年都在固定時間里公布由官方調查和評價的公示地價。其方法是由兩名以上評估鑒定的專業人員，對每一標準宗地進行評估，確定標準地價。最后將各標準宗地的標準地價匯總平衡，以政府公報形式公示出來，形成公示地價。

韓國政府在全國范圍內選擇1萬個標準地，由評價專業人員依據評估方法，參照市場交易情況進行評估，經土地評估委員會審議后確定，以政府公報形式每年定期公布。

（四）強化土地交易監督

通過對土地交易進行監督，打擊投機行為，推進土地價格的合理化和市場化，是國外調控土地價格的一項行之有效的舉措。在這方面，日本、韓國的做法頗具特色。

1. 實行土地交易申報制。日本、韓國規定土地交易雙方在交易前，必須將所交易土地的數量、位置、用途、價格等指標申報，經土地審查委員會的審批后才能進行交易。

2.實行土地交易許可制度。日本把那些投機過度、地價上漲過快的地區設定為土地限制區，限制區內發生的任何土地交易活動，必須向地方政府提交土地交易許可申請書。地方政府主要針對地價水平和土地利用目的兩方面進行審查。

3. 強化監測手段。日本于1987年設立了土地交易監視區制度，凡是地方政府認為地價上漲太快，影響土地合理利用的地區，便可依法設立地價監視區，一切土地交易必須按監視區規定標準和要求進行申請。此外，日本還嚴格規定同一宗地兩次交易的最短時間間隔期，不允許提前進行第二次交易。

4. 提高交易的透明度。如韓國自1994年1月起，土地交易許可、申報土地登記簿等交易內容全部采用計算機網絡管理，有效控制了土地交易的投機行為。

（五）發揮財政金融的作用

1. 出臺土地稅收政策。美國對土地征收財產稅，征稅標準是以市場價格為基準的評估價格，征收稅率各地區不盡相同，一般按年計，按評估價值的一定比例征收。加拿大不動產稅的稅基包括兩部分：一是土地，二是建筑物和其他不動產。德國的土地稅制旨在有效配置土地資源和抑制房地產炒作，對居民自有自用的第一套住宅（不包括度假村）不征收房產稅，只對房基地征收土地稅。法國不動產稅的征收對象分為已建筑土地稅和未建筑土地稅。意大利對土地交易單獨征收增值稅，將從土地買入到轉讓時的價格上漲部分作為征收對象，按照價格增長幅度采用累進制，按5%～30%的稅率征收。

2. 運用信貸政策調節。美國通過貸款政策限制地價在房價中的比例增長，當地價在房價中的比例超過20%～30%時，美國的貸款機構一般不向住宅開發商發放貸款； 日本地價在1960～1990年的30年間先后出現了三次暴漲，為此，日本政府通過緊縮銀根，對地產行業的貸款采取收縮政策，使得土地價格暴漲的勢頭有所緩解。

3. 設立金融調控機構。在發達國家，大部分都設有參與和調控市場的房地產金融機構，而這些機構一般為公營、合作或互助性質，如美國的儲蓄貸款協會、德國的建房互助信貸儲蓄社、日本的住宅金融公庫等。

三、對我國的啟示

1.加強土地調控力度。借鑒美國科學規劃土地的經驗，制定我國城市土地資源利用規劃、 開發土地利用總體規劃，綜合運用土地利用計劃、土地供應、地價等政策工具，加強對產業、區域發展的引導，推動產業結構調整和集約用地。強化城市土地利用總體規劃的整體管控作用，嚴格依法依規管地用地，堅決防止違法違規用地。此外，依法加快供地進度，中央政府制定了“十二五”期間要建設3600萬套保障性住房的目標，要達此目標，應做好保障性安居工程建設用地供應的儲備和預安排。應借鑒德國經驗，建立規劃和項目節約用地評價制度，讓每一個公民都能清楚了解土地市場的情況，建立我國各地城市獨立于政府的土地評估委員會，提供關于地方土地市場的詳細情況，公布標準土地價格，獲取評估所需的專門數據，出版房地產市場情況報告。借鑒韓國經驗，鼓勵城市建設高層住宅，合理開發地下空間，大力發展地鐵體系，有效擴展城市容量，擴展土地經濟供給能力。同時，堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度，推進商品住房用地供應由價格主導向雙向定價、配建保障房等轉變。此外，認真落實《國有土地上房屋征收與補償條例》，加快規范農村集體建設用地管理。按照依法、嚴肅、有效的原則查處征地拆遷中的違法案件，嚴格責任追究，堅決制止違法強拆行為。加快推進土地管理法修訂，切實規范和完善集體土地征收與補償，維護農民權益，完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。

2. 強化各地土地管理。 地方政府要認真落實2007年11月19日國土資源部等三部委出臺的《土地儲備管理辦法》和2012年12月19日國土資源部發布的《國土部關于落實房地產調控政策的通知》。為保證國民經濟持續穩定快速地發展，逐步減少地方財政對土地財政的依賴。 加大財稅體制改革，完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力。（1）規范土地出讓金的收支，嚴格土地出讓金的來源與運用，規范賬務管理。審計部門要定期不定期進行審計，強化監督約束。（2）控制土地價格，不要讓地價賣得太高，賣得太高最終結果會帶動房價進一步上漲，通過抑制地方政府的賣地價格，抑制房價。（3）加大財稅體制改革，對地方政府跟中央政府之間的稅收分配進行進一步的調整，解決地方政府財權、事權不匹配，抑制地方政府舉債或賣地沖動。目前首要任務是進行分稅制的進一步改革，給地方政府穩定的財源是彌補地方財政缺口的重要舉措。一方面可以適當提高地方政府在增值稅、個人所得稅、企業所得稅等的分成比例，其分成比例要能夠達到遏制地方政府對土地財政的嚴重依賴。另一方面通過重構現行房地產稅制，改革和完善已有稅種以及開征某些新稅種來填補目前地方財政的缺口和地方稅種的缺位。（4） 加強對地方政府相關人員約束，加大土地財政透明度，強化地方政府土地的管理，與此同時，中央政府應加強監督當地的土地市場，防范地方政府和開發商共同推動土地價格上漲。

3. 完善土地流轉制度。在工商業用地拍賣制度下，土地價格一定會反應市場供求狀況。土地供不應求，價格上升；土地供過于求，價格下降。現行土地供不應求的狀態，從需求方面看，由于經濟發展，城鎮化日益深入，土地需求不斷增長。從供應方面看，現行的土地流轉制度制約了其有效供應。在現行土地流轉制度下，土地先從農民與居民手中流轉到地方政府，地方政府是惟一的買方，買方壟斷導致土地補償價格不足，土地供給減少；在土地拍賣過程中，面對開發商，地方政府又成為惟一的賣方， 賣方壟斷導致土地出讓價格過高，再次減少土地供應。面對日益增長的土地需求，只有完善現行土地流轉制度，才能打破地方政府雙重壟斷的身份，合理土地流轉價格， 增加土地供應， 從而平衡穩定土地價格。去年，國務院通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》， 對現行的農民集體所有土地征收補償制度進行了修改，令補償數額更接近市值。無疑，這是中國土地流轉制度改革中一項具有重要意義的舉措。上述修正案一旦通過，將從法律上強化農民的土地使用權。如果中國政府能夠順利實施上述改革，將增大某些地方官員以公共利益為名，隨意征收土地的難度，將有助于改善中國經濟過于依賴投資的結構性問題， 也能削減土地價格人為壓制造成的部分行業的畸高利潤。此外，如果農民能真正從征地補償費提高中獲得好處，還可促進消費。

4. 充分發揮財政金融的作用。國際經驗表明，運用財政金融手段調控能夠有效平抑土地價格上漲。（1） 出臺土地稅收政策。征收房產稅、遺產稅、贈與稅、空置稅，減少房地產空置，通過稅收的方式來進行調控，有效配置土地資源和抑制房地產炒作。（2）運用信貸政策調節。銀行業金融機構落實銀監會等四部委《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）限制地產行業的貸款發放，使得土地價格上漲的勢頭有所緩解。一是銀行抓緊建立完善土地儲備機構名單、年度融資規模等信息獲取渠道，強化動態管理。二是加強土地儲備機構風險監控，做實做細年內到期貸款還款現金流評估，及時調整風險處置預案，防范化解資金鏈斷裂風險。三是靈活處理已審批未發放貸款。對于貸款資金用于保障性安居工程和重點在建、續建項目土地收儲的，銀行機構與土儲機構協商確認后發放，同時加強資金流向監控，嚴防資金挪用。四是分類對待調整貸款期限的需求。對重新修訂貸款期限的需求， 銀行機構與有關方面加強溝通、審慎評估、區別對待，根據現行監管規定和貸款項目綜合評估結果，逐筆確定是否調整以及調整的期限。堅決禁止銀行機構以其他貸款名義繞道違規發放土地儲備貸款。

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