穩妥推進房產稅改革的制度障礙與路徑安排

摘 要：推進房產稅改革是我國深化房地產市場調控的一項有效舉措，但是當前還存在產權登記制度不完善、征稅范圍小、計稅依據不能反映現實稅負水平、流通環節稅負偏重、稅率制定不科學等制度障礙。因此，要穩妥推進房產稅改革，需構建和完善產權登記制度，建立統一共享的數據信息系統；累進增加保有環節稅負，大幅減輕流轉環節稅負；科學確定計稅依據；建立市場價值評估體系；擴大征稅范圍，合理確定免稅對象；實行差別化超額累進稅率，加大多套房的持有成本。

關 鍵 詞：房產稅改革；制度障礙；路徑安排

中圖分類號：F810.423 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2013）03-0063-03

國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要明確提出了“研究推進房地產稅改革”的總體發展要求，其中房產稅是房地產稅制度改革的重要組成部分。自2011年1月份開始，國務院將上海、重慶作為第一批試點城市，正式拉開了房產稅改革的帷幕。無疑，推進房產稅改革是我國深化房地產市場調控的一項有效舉措。當前，如何成功地穩妥推進房產稅改革，是擺在我們面前的一項重要而緊迫的課題。

一、推進房產稅改革的基本背景

2003年以來， 我國房產市場呈現出供不應求的發展態勢，由于相應制度安排的缺失，賦予了房產兼具自住需求和投資需求的雙重屬性，房產價格出現了非理性的上漲，經濟社會矛盾凸顯， 引起普通居民的焦慮不安與中央高層的高度關注。究其原因，一方面，隨著城市化進程加快，城市居民改善性住房需求以及新就業高校畢業生、進城務工人員的住房剛性需求十分強勁；另一方面，由于投資渠道相對有限，而近年來居民儲蓄資產不斷增長， 大量投資性資金便涌入房產市場，房產投資需求十分旺盛。在上述剛性需求、投資需求兩股力量共同合力下，房產市場總需求呈現井噴狀態，但由于兩類不同需求的資金實力差距， 投資性需求明顯壓制了基本居住的需求，房產需求結構呈現明顯的失衡狀態。同時，由于我國土地少、人口多的基本國情，決定了房產供應不可能大幅增加，從而進一步加劇了房產市場供求的失衡狀態，房產價格一路飆升，普通居民難以承受，公眾怨聲載道，社會矛盾加劇。

迫于此情形，近年來，國務院相繼出臺了一系列的調控政策，包括實施限價、限購、差別化信貸、加大保障性住房供應等經濟、行政措施，但執行起來，要么一放就亂、一緊就死，要么政策執行難度較大，達不到應有政策效果。雖然房地產調控政策層層加砝，然而房產價格依然堅挺，當前房地產市場調控僅僅處于一種治標未治本的治理怪圈。

雖然房產價格不斷上漲是多種因素合力的結果， 但強勁的居住剛性需求因素是房價高漲的根本原因和持續動力。在土地資源制約條件下，房產市場供給不可能大幅增加，然而房產市場總需求又處于一種失衡狀態：一方面，剛性需求者得不到承受得起的住房；另一方面，投資需求者掌握大量的空置房產。因此，實現房產市場需求結構的有效調整是房地產調控的釜底抽薪之策，而穩妥推進房產稅改革無疑可以起到一種政策失誤的糾偏作用。

當然，我們不能奢望通過房產稅改革對調控房價起到立竿見影效果，但完善有效的房產稅制度改革與設計，無疑可以明顯地改善房產市場消費需求結構。 通過實施房產稅改革，逐漸遏制房產投資性需求、保障基本居住剛性需求和改善性需求，最終促使房產供需矛盾逐漸趨于緩和，房價上漲動力趨于停滯、枯竭，從而達到“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的理想境界。

二、推進房產稅改革的現實功能

房產稅是國際上普遍征收的一種財產稅，房產稅不是影響房產價格的惟一因素，但作為一種相對穩定、常態的政策工具，能夠有效改善房產需求結構、平抑房產價格波動，對實現房產資源合理配置、保障公民基本居住權利有著重要的現實意義。

1. 加強房價預期管理。 隨著房產稅試點范圍逐步增加直至全面開征，對擁有多套房產者會產生較大心理壓力，因為獲利預期下降，他們會出于解套目的拋售多余房產，大量存量空置房源重新進入市場，從而增加房產市場供應量，緩解房產市場供需矛盾，購房者改變上漲預期，房產市場重新趨向理性消費，促進房價合理回歸。

2. 降低住房投資屬性。在現行稅制下，房產持有成本基本為零，這也是投資投機性需求旺盛的重要原因，通過購買多套房產便可輕松坐享房價上漲收益，造成高房價與高空置率現象并存。通過開征房產稅（尤其是累進式房產稅）， 增加房產持有環節稅收成本，炒房者通過投資收益、資金成本與持有成本的權衡，持有多套房產的動機愿望下降，就會收斂投機行為，有助于房產逐漸回歸居住屬性。

3. 引導住房合理消費。通過開征房產稅，增加了房產的持有成本，居民便要理性考慮需要購買適量套數、適當面積的住房，從而引導居民對于房產的適度合理消費，減少單套面積過大、超出基本生活需要的住房消費，促進房產資源合理配置。

4.集約使用土地資源。通過開征房產稅，增加了房產保有環節的成本， 低成本貪圖大面積住房的沖動需求會有所收斂，住房購買者更傾向于選擇相對實惠的中小戶型，從而促進土地資源的合理利用與集約使用，緩解我國土地資源稀缺的現實矛盾，保障“18億畝耕地”紅線不被突破。

5. 調節社會貧富差距。通過開征房產稅，使持有房屋套數多、面積大的富裕階層繳納更多稅款、承擔更多社會責任，稅款實行專款專用，成為廉租房、公租房、經濟適用房等多層次保障性住房建設的重要資金來源， 幫助城市低收入者、年輕白領等弱勢群體緩解“住有所居”難題，達到“抽肥補瘦”（賈康，2011）的效果，實現社會財富再分配的優化政策目標。

6. 改善地方財稅結構。在現行分稅制度下，地方政府除營業稅外，沒有其他大宗穩定的主體稅源，由于事權財權的不匹配，使得城市化、融資平臺嚴重依賴土地招拍掛，形成對“土地財政”強烈的“路徑依賴”，加速土地使用資源枯竭。通過開征房產稅，作為不動產的房產難以隱匿，且稅收基數較大，容易培育成穩定、可靠的地方財政支柱稅種，從而成為“土地財政”的替代財源。

三、當前推進房產稅改革面臨的制度障礙

我國現行《房產稅暫行條例》是1986年出臺的，規定只對城鎮經營性房屋征稅， 而個人自住住房是免稅的， 這與當時經濟社會發展狀況是相適應的。隨著1998年住房制度改革后，房產市場快速擴張，房產稅收制度出現明顯缺陷。經過近兩年上海、重慶兩市房產稅改革試點，由于方案措施比較溫和，征稅范圍窄、稅率較低、評估機制缺失等因素，似乎并未達到預期的政策效果。

1. 產權登記制度不完善，信息化建設滯后。推進房產稅制度改革，必須要以完善的房產登記制度、掌握房產的基本信息為前提。 特別是我國實行住房制度改革以來，住房性質種類多樣、 產權管理狀況不同，既有完全擁有產權的商品房、房改房，又有限制擁有的經濟適用房、小產權房，以及只有使用權利的公租房、廉租房等等，住房產權的多樣性給合理確定稅基帶來難題。同時，我國尚未實行統一共享的房地產信息系統，難以全面掌握房源的準確信息。各個城市的房產信息數據處于割裂狀態，許多房產交易采取跨地區購房以逃避“限購令”和稅款征繳。房產信息系統、銀行征信系統、公安戶籍系統也相互獨立，直接影響到房產稅改革的制度設計與征收管理。

2. 征稅范圍小，稅基狹窄。現行《房產稅暫行條例》只對城鎮經營性房屋征收，主要是針對一些房屋出租收入，征稅范圍很小；而上海、重慶兩地的房產稅試點改革側重針對新增住宅、高檔商品房，并不涉及大量的存量房、空置房，稅基狹窄。只針對少量的增量房征稅，而沒有對大量的存量房征稅，使被占有的絕大部分閑置住房資源沒有得到合理有效的調節配置。

3. 計稅依據采用歷史交易價格， 不能反映現實稅負水平。現行《房產稅暫行條例》采用房產交易價格作為計稅依據，這種根據賬面價值歷史成本的計稅依據，趨于靜態考慮問題（賈康，2011），不能真實反映房產的級差收益和時間價值， 導致稅基不能隨經濟高速增長而相應增加幅度， 嚴重違背公平原則。在上海、重慶目前的試點方案中，應稅房產仍然按照市場交易價格的70%作為計稅依據， 待條件成熟后，應稅房產的計稅依據按照相應周期進行價值的重新評估。由于還沒有對房產價值評估進行專門制度設計， 目前評估機構、評估技術以及評估人員的公信力與實現稅收公平還存在較大差距，暫時還無法以評估價值替代交易價格。

4. 流通環節稅負偏重， 保有環節稅負偏輕。目前，涉及房產的稅收主要包括營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、土地增值稅、契稅和印花稅等稅種。我國現行“重流轉，輕保有”房產稅的特點，一方面，房產轉讓、租賃環節稅負偏重，不利于實現房產市場的交易流轉；另一方面，房產保有、使用環節稅負偏輕，等于鼓勵投資持有房產，不利于實現房產資源的居住功能。

5. 稅率制定不科學，難以體現“量能負擔”原則。1986年出臺的《房產稅暫行條例》采用的是固定比例稅率，計稅依據分為兩種：依據房產計稅余值計稅的，稅率為1.2%；依據房產租金收入計稅的，稅率為12%。2008年3月1日起，對個人出租住房，不區分用途，按4%的稅率征收房產稅。固定比例稅率執行簡便，但缺少彈性，不能體現“量能負擔”原則。雖然上海、重慶兩市房產稅試點辦法均采取差別化累進稅率，可以較好彌補固定比例稅率缺陷，但僅對增量部分征收的最高稅率分別為0.6%和1.2%，稅率設置較低，與房產投資者較大的預期凈收益相比，影響有限。

6. 稅負與稅基相分離，征收難度大。從國外實踐經驗看，房產稅也是一種較難征收的稅種。由于房產本身并不產生現金流， 房產持有人繳納房產稅只能用來自房產以外渠道的收入， 容易導致納稅人的抵觸情緒， 特別是擁有多套住房者面臨經濟狀況惡化的家庭，或家庭主要成員退休等特殊情況，會加大征管難度、提高征管成本，使房產稅征收存在較為復雜的技術難題。 而采取在房產轉讓交易環節一次性征收的辦法，雖然技術操作簡便，但很容易把稅負轉嫁到新的購房者，違背了房產稅改革的初衷。

四、穩妥推進房產稅改革的路徑安排

當前，推進房產稅制度改革是一項涉及不同群體利益再調整的系統性工程，需要充分權衡各方利益，必須借鑒國外成功經驗，謹慎設計制度、穩妥加以推進，避免引起大的社會震蕩。具體路徑安排如下。

1. 構建和完善產權登記制度， 建立統一共享的數據信息系統。只有全面掌握房產稅源基本情況，才能為房產稅制改革設計和征收管理提供準確依據和基礎條件。一是建立基礎信息數據庫。制定詳細完善的房屋產權登記管理制度，全面開展房源登記普查，按照實名制對所有不同產權性質房產進行全面調查和產權登記， 準確掌握每戶居民的房屋權屬和面積臺賬等基本狀況（潘明星，2011）。二是實現房產基礎數據庫的全國聯網。 逐步實現全國不同城市房產信息的有效共享與跨區域查詢，動態更新管理應稅房產的交易情況、評估價值、納稅情況，尤其是在多地擁有多套房產情況。 三是建立房屋產權與信用資源共享平臺，實現房管、稅務、銀行之間的信息共享，同時規范個人征信系統和身份識別系統。

2. 累進增加保有環節稅負， 大幅減輕流轉環節稅負。國際稅制改革遵循的重要原則是“簡稅制”。針對現有房產稅存在的稅種繁多、重流轉輕保有的弊端，要以增加房產持有稅負、減輕房產流轉稅負為原則，對現有房產稅種進行有效的整合與精簡，將流轉稅負遞延到持有環節（賈紹華，2011），從而促進房產市場的合理流轉。一方面，清理取消流轉環節的土地增值稅、城市維護建設稅和教育費附加，在流轉環節僅僅保留印花稅、個人所得稅以減輕房產流轉稅負；另一方面，考慮合并持有環節的城鎮土地使用稅和房產稅為新的統一房產稅，增加房產保有稅負。

3 .科學確定計稅依據，建立市場價值評估體系。只有采取合理計稅依據才能體現房產稅制“量能負擔”的公平、客觀原則，根據國際慣例，通常按照市場評估價值作為征收房產稅的計稅依據，對房產價值實行定期動態的科學評估是有效征收房產稅的重要環節。要逐步建立全國統一、規范的房地產價值評估制度， 制定一套符合國情的房地產估價理論、資格認證、執業方法、復審監督等體系，通過符合資質的專業評估機構根據時間年限、地域位置等因素對房產現行價值作出客觀科學的評估。并且考慮經濟增長、通貨膨脹等相關因素對房產價值的影響，合理確定評估周期（國際經驗為3～5年），實現低成本且準確反映房產的現實價值，有效解決房產稅收公平問題。

4. 擴大征稅范圍，合理確定免稅對象。實行“見房征稅、例外免稅”的征稅原則，建立“普遍征收、免征部分返還”的征收機制。為體現稅收公平性，房產稅征稅范圍應該對個人所有的房產（包含經營性和非經營性、高檔別墅和普通住宅、增量和存量）普遍征收。要本著住房套數和居住面積兼顧的原則，試點期間可以暫免對首套住房（滿足基本居住需求）和第二套住房（滿足改善性居住需求以及考慮中產階層安全與收益的合理需求）的征稅，重點將第三套及以上住房列入征稅對象（徐策，2011）；人均多少居住面積免征房產稅，目前普遍認為40～60平方米之間，但還要廣泛征求民意，根據經濟發展狀況和人口年齡結構進行相應調整，從而尋求最佳利益契合點。根據國際慣例對慈善、宗教等非營利機構的房產應予以免稅優惠；對一些特殊情況予以稅收酌情減免，例如：成年子女購買首套人均免稅面積以內住房、達到一定年齡孤寡老人的原有住房、特殊引進高層次緊缺人才的住房等等。

5. 實行差別化超額累進稅率， 加大多套房的持有成本。房產稅要達到預期的政策效果，必須將固定稅率調整為超額累進稅率，對擁有多套數、大面積住房的持有者實行遞增的超額累進稅率，加大房產持有成本，體現“量能公平”原則。對城鎮居民家庭超過合理居住面積部分的住房，無論是什么產權性質的住房，均應按市場評估價格征收保有環節的差異化房產稅。對首套基本住房實行免征房產稅，第二套住房設置相對較低稅率適量征收，對第三套及以上住房實施遞增累進稅率（具體為1%～3%不等）重點征收。計算每套住房應該以人均面積為標準，超過人均免稅面積標準的住房面積要實行累加，防止通過假離婚、假分家等手段避稅，避免帶來不必要的家庭社會關系混亂。

6. 改善公共設施環境，強化依法征收管理。一方面，要把繳納的房產稅款主要用于改善社區環境和公共配套設施建設，使居民生活質量提到改善，提高納稅人納稅申報的自覺性和主動性；另一方面，要把房產稅繳納情況納入個人信用系統， 在征稅過程中出現的逃避繳稅或拒絕繳稅的行為必須受到懲罰，要視情節輕重，采取相應的訴訟程序和必要的行政措施，予以強制執行或者查封房產等等。同時，也要建立申訴機制和行政復議制度，保障納稅人的合法、正當權益。

參考文獻：

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[5]潘明星，王杰茹. 財產稅屬性下房產稅改革的思考[J]. 財政研究，2011（8）.