金融支持城鎮公共基礎設施建設研究

摘 要：我國在城鎮化建設中，由于地方財政資金不足，城鎮公共基礎設施建設對金融的依賴性很高，當前主要是通過政府融資平臺向銀行借款。這種高度依賴性也反映了金融支持城鎮公共基礎設施建設的客觀必要性。基礎設施建設是城鎮化建設的基礎，是城鎮化建設是否成功的關鍵因素。在推進城鎮化建設中，應完善金融服務城鎮公共基礎設施建設法規，增強政策性金融的支持作用，拓寬融資渠道，積極吸引民間資本進入基礎設施建設。

關 鍵 詞：城鎮化；基礎設施建設；金融服務

中圖分類號：F830.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2013）03-0032-04

斯蒂格列茨（2010）把中國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，認為城鎮化是中國在新世紀的第一大挑戰。城鎮化是衡量一國和地區發展現代化水平的重要標志，城鎮化建設能有效促進資源、人口的集聚，而資源人口的集聚有助于專業化分工，促進經濟增長。從微觀角度看，城鎮化建設可以有效改變農民收入結構、提高農民消費水平、改善農民生活質量。從宏觀角度看，城鎮化建設通過對基礎設施、產業結構、支柱產業、經濟文化等方面的建設，會帶動投資、消費、就業，促進地區產業結構升級，帶動自身和其他地區的經濟發展。基礎設施建設是城鎮化建設的基礎，是城鎮化建設是否成功的關鍵因素。由于地方財政資金不足，當前城鎮公共基礎設施建設對金融的依賴性很高，這種高度依賴性也反映了金融支持城鎮公共基礎設施建設的客觀必要性。本文主要分析我國金融支持城鎮公共基礎設施建設中存在的問題及解決辦法。

一、文獻綜述

1. 城鎮化建設方面的相關研究。 國內外學者就城鎮化問題作了諸多研究。Cazzavillan利用1957～1987年歐洲12個國家的面板數據， 采用固定效應方法檢驗了基礎設施與經濟增長之間的關系， 發現基礎設施對經濟增長具有顯著的促進作用，其影響彈性為0.25。[1] 李通屏和成金華使用1980～2004年我國30個省份的截面數據計量回歸，發現投資相對于城鎮化率的彈性系數是1.97， 即每增加1萬城市人口會帶動全社會固定資產投資增加1.97億元。 [2] 王建使用2003～2008年的數據進行估算，每增加一個城市人口大約會引致50萬元的城鎮固定資產投資。 [3] 劉生龍和胡鞍鋼（2010）利用中國28個省市地區1987～2007年的數據檢驗了交通基礎設施對經濟增長的影響， 研究結果表明基礎設施對我國經濟增長具有積極正向影響。[4] 張光南等運用中國1998～2005年的制造業數據， 實證結果顯示基礎設施顯著降低了10個制造業行業中的企業平均成本。 [5] 另外， 劉生龍和胡鞍鋼還考察了信息基礎設施對經濟的影響， 結論證明信息基礎設施建設對我國經濟增長均有顯著的溢出效應。[6] 王永進等學者從理論上探討了基礎設施影響出口技術復雜度的微觀機制， 并采用跨國面板數據做進一步的實證檢驗， 發現基礎設施有助于提高各國的出口技術復雜程度。[7] 盛丹等人發現基礎設施的建設對我國企業的出口決策和出口數量具有顯著的促進作用。 [8]

2. 金融服務城鎮化建設的相關研究。 城鎮化建設是經濟自發的產物，但又非完全依靠市場力量就可以快速實現，因此國內外學者就如何加快城鎮化建設做了大量研究。Diaconis（1993）研究發現歐洲各個國家的城市化進程中往往伴隨著城市交通的發展， 而城市交通的發展， 需要大量資金投入作為基礎。城市金融系統提供了城市交通發展需要的大量資金， 所以金融發展實際上促進了城市化的發展。Tarski（1997）認為城市化進程中存在大量的城市基礎設施的融資、 城市住房融資行為。Kyung-Hwan Kim（1997）的研究也發現在城市化進程中，金融發展對房地產投資和基礎設施建設的大力發展起到了至關重要的作用。Derriennic（2003）用美國西部的俄勒岡州、加利福尼亞州、內華達州、華盛頓地區等的具體數據，構建了一個包含多狀態分支效應的離散選擇模型，模型的估計結果肯定了金融發展、城市土地資源、規章等因素對城市化發展具有顯著的正向作用。Cho，Wu，and Boggess（2003）以美國五個州為例，利用一個多叉分支的選擇模型評估城市化水平、土地使用規章制度以及金融發展之間的相互作用程度，結論認為城市化進程中金融發展對土地投資與開發具有積極影響。 國內學者對我國金融服務城鎮化基礎設施建設也做了多方面的研究。 胡斌（2002）的研究認為政策性金融是支持城市基礎設施建設的有效手段， 并提出通過加大投融資體制改革力度解決資金短缺， 增強政策性金融對我國城鎮建設的支持作用。汪婷婷，江曙霞（2010）從農村城市化資金供給和需求方面入手，探討了民間金融的制度安排，為民間金融支持城鎮公共基礎設施建設提供了極有價值的參考。

二、 我國金融服務支持城鎮化基礎設施建設現狀

在當前我國制度安排下，地方政府是城鎮化建設的主要推動者和實施者，但受地方財力的制約，地方政府通過各種方式籌集城鎮化基礎設施建設所需的巨額資金，從而形成了較大規模的地方政府債務（見表1）。從目前看，地方政府城鎮化建設資金主要來源于銀行貸款，其他融資渠道少，并且規模較小。從金融支持城鎮化建設的具體渠道看， 主要有以下三類：

1. 政府投融資平臺。投融資平臺是地方政府為增強自身投融資能力繞過地方政府不得直接舉借債務的法律規定，通過成立集融資、建設和經營、債務償還為一體的投融資公司，來解決地方基礎設施和公共項目建設的資金問題。其實質是在現有制度安排下的一次勇敢的機構創新，在成立之初就有效緩解了地方基礎設施建設的資金需求。 央行發布的《2010年中國區域金融運行報告》顯示，截至2010年末，我國各級地方政府投融資平臺超過1萬余家， 其中縣級平臺約占70%，國有商業銀行和政策性銀行是融資平臺的主要資金供應主體。2011年3月銀監會披露， 截至2010年11月末， 全國地方融資平臺公司貸款余額9.09萬億元，占全部人民幣貸款的19.16%， 其中2.84萬億元已被剝離為一般商業貸款。 地方投融資平臺融資主要依賴以銀行信貸為主要渠道的間接融資，直接融資占比較低。據鵬元資信評估報道，截至2012年3月末，僅有399家投融資平臺企業發行企業債券512支，金額累計為6712.5億元。隨著平臺公司的快速發展和不規范運作，平臺公司出現了嚴重的償債危機，導致中央政府在2010年開始嚴格限制政府融資平臺的設立，極大程度上抑制了城鎮化建設資金的需求。

2. 地方政府債券。20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券。1993年， 地方政府自行發債的行為被中央政府制止，1995年頒布的《中華人民共和國預算法》中第28條明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。2008年為應對國際金融危機，在現行預算法基礎上對其突破， 由中央財政代理地方政府發行債券。2009年、2010年和2011年， 中央代理發行地方政府債券累計6000億元，募集資金主要由地方政府用于中央投資公益性建設項目的地方配套。 另外，2011年10月，中央政府批準了上海、深圳、廣東和浙江四個地區自主發行地方債券，截至2012年上半年四個地區已經發行地方政府債券518億元人民幣。

3. 信托資金。 信托是地方政府用于基礎設施建設項目融資的又一渠道。2002年7月18日我國《信托投資公司資金信托業務管理暫行辦法》生效之日，愛建公司向社會推出了“外環隧道項目資金信托計劃”，開啟了我國首個基礎設施資金信托計劃。2009年初中國銀監會下發的《關于支持信托公司創新發展有關問題的通知》，要求信托公司重點支持民生工程、生態環境建設、重大基礎設施建設，對符合條件的信托公司，其集合信托貸款占信托計劃實收余額的上限在2009年內由30%放寬為50%。該文件推動了以“政信合作”為代表的基礎設施類信托業務在2009年首季的大規模發行。中國信托業協會發布的數據顯示，截至2011年12月31日，我國信托資產規模達48114.38億元，其中投向基礎產業的信托資金余額為1.02萬億元。

三、 我國金融服務城鎮化基礎設施建設的問題

1. 基礎設施建設資金供求矛盾突出。 在城鎮化進程中，基礎設施是現代經濟生活順利運轉需要的基礎配置，因此滿足城鎮公共基礎設施建設資金是金融服務城鎮化建設最基本的要求。只有當基礎設施建設方面的金融需求得到較好的滿足， 使城鎮地區的生產生活條件得到明顯的改善， 具備現代城鎮經濟發展所必須的基礎條件， 城鎮化進程才可能順利推進。有學者測算2萬人的小城鎮規模，基礎設施建設人均約需資金1萬元， 建設1萬個這樣的小城鎮共需資金2萬億元； 若同時解決3億人的住宅問題，又需資金約4萬億元。按照15年的建設周期，兩項合計平均每年也需投入資金4000億元。如此巨額的資金需求，僅僅依靠政府財政投入無法滿足，巨大的資金缺口導致城鎮化難以深入推進。另外，城鎮地區的基礎設施在日常使用過程中還需要維護，維護費用需要足夠的資金投入。 對于處于城鎮化初期階段的地區，由于經濟結構尚未轉型，僅依靠財政收入難以滿足基礎設施建設和維護所需要的巨額資金。另外，當前我國資本市場在支持地方基礎設施建設方面相對滯后，在公共設施融資中的作用有限，城鎮公共基礎設施建設資金長期處于難以滿足狀態。

2. 城鎮化基礎設施建設供給主體單一。 基礎設施屬于公共產品，并且具有較強的正外部性，是支撐經濟生活順利運轉的基礎。 基礎設施項目按照有無現金流收益可以分為兩類：一類是沒有任何收益，諸如公路、城市景觀、民生設施等，這些項目作為城鎮的必需品需要大量建設資金， 但這類項目由于沒有持續的資金流而無法按照市場化運營，造成其供給和管理存在嚴重不足的現象。 另一類是有穩定現金流收益，諸如水、電、氣、通信等項目，這類項目需要各類經濟主體支付使用費用， 其運營可以按照市場化進行操作。 當前我國基礎設施建設長期基本上實行的是政府單一管理體制， 基礎設施建設資金的籌措、使用和管理全部由政府包攬，并未按照基礎設施項目的特點進行分類。地方政府財力有限，尤其是中小城鎮地區的政府收入來源有限， 難以滿足城鎮公共基礎設施建設所需的巨額資金， 導致城鎮化建設難以深入推進。

3. 基礎設施融資渠道主要依靠銀行信貸。目前，我國基礎設施建設資金主要依賴財政資金以及以政府信用向國家開發銀行、商業銀行借款來進行融資，而銀行信貸資金的供給受國家宏觀調控政策的影響較大，影響基礎設施建設的穩定推進。我國政策規定商業銀行不能直接向地方政府貸款， 同時限制地方政府自行發行地方債券， 導致地方政府只有通過創建政府投融資平臺向金融機構獲取信貸資金用于城鎮公共基礎設施建設。2008年國際金融危機爆發后，為了刺激內需保證經濟增長，我國實施了積極的財政政策。在此背景下，我國地方投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢。由于最初設立的投融資平臺沒有區分項目是否具有盈利性，導致大部分沒有穩定收益流的基礎設施項目也通過地方政府投融資平臺募集資金。地方政府投融資平臺的混亂發展，導致銀行信貸風險激增，不僅不利于城鎮公共基礎設施建設的可持續發展，還會影響經濟的穩定。盡管中央政府出臺了相應政策，禁止沒有收益的公共項目繼續通過投融資平臺獲取銀行信貸資金，但由于基礎設施建設和回報的長周期特點，以及融資平臺公司資產負債率的不斷增高，過度依賴政府信用維持的間接融資模式同樣容易造成違約風險。

4. 商業銀行市場定位導致中小城鎮公共基礎設施金融服務缺失。我國中小城鎮公共基礎設施建設資金不足，金融服務缺失現象較為顯著。國有商業銀行市場化改革導致在中小城鎮和農村區域網點數量大幅減少，而將經營重點集中于大中型城市，導致小城市和農村區域金融廣度和深度都明顯低于大中型城市，部分農村地區甚至沒有金融機構網點。國有商業銀行在中小城鎮和農村區域的經營網點主要為二級支行，其貸款權集中于上級行，在當地的金融業務主要以吸收居民儲蓄存款為主。國有商業銀行在這些區域的存貸差長期保持較高比例，資金外流現象嚴重。城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農信社等中小金融機構屬地經營，是當地金融服務主要供給方。但這些金融機構提供的產品種類和規模都與城鎮公共基礎設施建設需求甚遠，它們主要提供傳統信貸業務，金融創新意識薄弱，表外業務發展緩慢，難以滿足城鎮化建設進程中產生的各類金融需求。這些中小商業銀行信貸資金來源主要是吸收當地居民儲蓄存款，一方面受自身經營規模限制，無力承擔基礎設施建設所需的巨額和長期資金需求；另一方面，由其作為當地基礎設施建設資金的供給主力也容易導致期限不匹配和流動性風險。

四、政策建議

1. 完善金融服務城鎮公共基礎設施建設法規。目前，我國尚無有關金融服務基礎設施建設或城鎮公共基礎設施建設的法規，導致金融行業支持城鎮公共基礎設施項目建設市場缺乏指引。因此，應完善金融服務城鎮公共基礎設施建設方面的立法工作，明確參與各方的權責利，尤其是對規劃、融資、投資、建設、運營各環節進行明細規定，對利潤分成、日常經營、后期維護等予以透明化運作，同時界定政府、金融機構、民間投資者的權利和義務。

2. 增強政策性金融的支持作用。 政策性金融機構基于國家信用和服務國家戰略宗旨而成立， 擔當政府與市場之間的溝通橋梁， 按政策導向性與商業可持續性并重原則，以市場化服務為手段，主要解決商業性金融難以完成的瓶頸領域問題， 是實現國家經濟政治戰略目標的重要載體和金融工具。 諸如城市道路、城市景觀、橋梁防洪排澇設施建設項目等純公益性項目，由于沒有任何的收益回報，因此依靠銀行信貸、資產證券化或者BOT等市場化運營方式將無法支持這些項目的建設。 這些項目的資金應以政府財政投入為主，政策性金融支持為輔。在地方政府財力資金難以完全滿足建設之需的情況下， 政策性金融應對這些沒有任何資金回報的基礎設施項目予以大力支持，通過低息貸款、無息貸款、延長信貸周期、優先貸款等方式， 改善基礎設施建設項目過程中的商業信貸緊張狀況，彌補市場空缺。

3. 積極吸引民間資本進入基礎設施建設。 民間資本是市場中最具活力的資本形式之一， 可以積極引導民間資本流向那些有收益來源的基礎設施項目，發揮民間資本建設城鎮公共基礎設施的作用。在國外， 民間資本承擔城鎮公共基礎設施建設的方式有如下幾類：第一，基礎設施項目直接向市場開放，政府在基礎設施融資和建設方面完全退出， 只為承擔基礎設施建設的民間資本提供優惠政策。 諸如建立私營投資發展基金， 對個體私營單位投資擔保或貸款貼息， 從而鼓勵民間資本參與基礎設施建設， 放開對個體私營單位投資城市基礎設施的限制。第二， 地方政府將一部分基礎設施建設項目的經營權轉讓給民間資本， 將資金引入城市基礎設施建設之中，盤活原有城市建設資產，加快變現，從而實現資產在流動中增值的循環發展。第三，地方政府和民間資本按照入股方式共同完成基礎設施項目建設， 政府制定民間資本參與基礎設施項目建設的基本原則， 給私人資本提供參與機會。

4. 運用多元化的融資渠道籌集基礎設施建設資金。 對于城鎮化基礎設施建設， 應根據項目是否具有收益確定融資渠道。 對于有穩定收入回報的基礎設施項目，可以通過商業銀行信貸、市政債券、BOT、資產證券化、長期建設債券、基礎設施建設基金等市場化的運營方式募集建設資金， 通過市場化運營的方式和手段建設基礎設施。對于沒有收入回報的基礎設施項目，應通過政府財政撥款、政策性金融、社會捐贈等方式籌集建設資金。

參考文獻：

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[4]劉生龍，胡鞍鋼. 基礎設施的外部性在中國的檢驗：1988-2007[J]. 經濟研究，2006（12）.

[5]張光南，朱宏佳，陳廣漢. 基礎設施對中國制造業企業生產成本和投入要素的影響——基于中國1998-2005年27個制造業行業企業的面板數據分析[J]. 統計研究，2010（6）.

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[7]王永進，盛丹，施炳展，李坤望. 基礎設施如何提升了出口技術復雜度？[J]. 經濟研究，2010（7）.

[8]盛丹，包群，王永進. 基礎設施對中國企業出口行為的影響：“集約邊際”還是“擴展邊際”[J].世界經濟，2011（1）.

（責任編輯：郄彥平；校對：李丹）