新公共管理的多米諾骨牌效應研究

摘 要：改革開放以來，在新公共管理變革運動的影響下，執政黨開始轉變公共服務理念，改革公共服務：由以GDP為中心，到“以人為本”，實施科學發展觀。然而，以公共服務的改革為目標的新公共管理的變革，就如同多米諾骨牌效應，它早已超出了其最初的范圍，引起了包括公共服務運作方式的變革、政府活動范圍的變革、歷史悠久的責任機制的變革以及公共部門學術研究的變革等等一系列連鎖反應。這種變革無疑大大地增加了執政黨的執政合法性，如果說國家是一種偶像的話，那么這一切“意外的變革”，就是偶像的再造過程，就是新公共管理的多米諾骨牌效應。

關鍵詞：新公共管理；合法性；交往理性；問責制

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）06-0005-02

“國家是一種偶像。一個國家，乃是一種或數種人民集合起來，占據一塊土地，假定的名稱；若除去人民，單剩一塊土地，便不見國家在那里，便不知國家是什么”[1]。近一個世紀之前，陳獨秀的這一聲吶喊，激蕩了多少仁人志士的壯志雄心。大概在那個風云際會的年代，由于中心文化的交鋒，再加上思想的特立獨行，世人對國家的種種問題進行了不懈的探求與思索。但正應了那句造化弄人，隨著歷史變幻無常地演繹，對于國家的盲目崇拜不僅沒有減少，反而越發不可收拾。曾經一度，我們在政教合一的政治氛圍中苦苦折騰，漫無目的地游蕩……

但是要求進步的歷史潮流終究是不可阻擋。種種磨難過后，我們終于再次睜眼看世界，朝那最耀眼的光輝，奮起直追。也基本就是在這時，西方國家也掀起了公共管理領域的“一場革命”，即“新公共管理”。新公共管理在尊崇市場力量、市場作用、市場機制的同時，將關注的重點放在政府公共部門內部，強調公共部門的內部理性化，主張通過引進市場機制來完善政府公共組織[2]。

對于這場席卷全球的新公共管理變革，中國不可能無動于衷，我們在勇敢借鑒西方先進文化的同時，緊密結合自己的國情，加緊腳步走上了一條具有中國特色的社會主義道路。在這條道路上，我們愈走愈寬廣，成績喜人，可謂碩果累累。如今，我們已經成為世界第二大經濟體，國際地位顯著提高，中國人頗有揚眉吐氣的感覺，真可謂大快人心。但是不可否認，成績喜人的同時，形勢也有逼人的一面。因為多年的改革開放在取得重大經濟成就的同時，也導致了許多諸如行政效率低、政府內部官僚化畸形發展、政府過度壟斷資源、權力腐敗等等一系列問題，這一副產品，成為改革開放三十年最大的遺憾。

于是，為了重塑偶像的合法性，執政黨開始轉變公共服務理念，改革公共服務：由以GDP為中心，到“以人為本”，實施科學發展觀，追趕新公共管理變革的腳步。然而，這種變革的效果就如同多米諾骨牌效應，“以公共服務的改革為目標的新公共管理的變革，早已超出了其最初的范圍，引起了包括公共服務運作方式的變革、政府活動范圍的變革、歷史悠久的責任機制的變革以及公共部門學術研究的變革”[3]等等一系列連鎖反應。而這一切“意外的變革”，就是偶像的再造過程，就是新公共管理的多米諾骨牌效應。

一、公共服務運作方式的變革——服務型政府的呼喚

“我不同意你的觀點，但是我誓死捍衛你說話的權利”，這句話告訴我們，在政治對話中，交往理性非常重要！因為只有摒棄以自我為中心的交往觀念，才可能真正實現交往主體的平等。而這種交往理性的增長，體現出公共服務運作方式變革的最大特點就是踐行服務型政府的理念，主要表現在以下方面。

首先，就是官民互動的語氣由命令變為協商。在之前的交往中，官民對話語氣是命令式的，政府充當完全的家長式身份，行為多是命令、管控、指導等等。但是在新公共管理的變革中，隨著服務型政府口號的提出，政府的執政理念發生很大變化，人民當家做主的承諾漸漸變為現實，政府開始越來越多地踐行公仆身份，全心全意為人民服務，努力做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

其次，就是運作平臺的電子化與虛擬化。隨著科技的進步，網絡在公共服務運作中發揮著越來越大的作用，成為政府執政的新型平臺。網絡問政、政務微博等等新型運作方式的應用為更好地體察網絡輿情發揮著不可小覷的作用，很好地促進了執政的科學化與民主化，能更好地做到從群眾來到群眾中去，使政府的措施與政策更好地反映公眾的需求，更好地做到以人為本。

再次，就是話語主體由少而多。其根本原因就是隨著公民社會的逐漸成長，國家話語權遭受挑戰，由國家壟斷的單一話語權轉變為國家控股，公民和各民間組織參股的新型運作方式。而現在的監督機制逐漸完善，參與程度逐漸擴大，我國各種各樣的聽證會就是最好的例子，這無疑說明政治文明的進步。

二、政府活動范圍的變革——新“圈地運動”

政府活動范圍的變革，筆者稱其為新“圈地運動”，只不過現在最大的特點是由大到小而非由小變大。奧斯本、蓋布勒的合著《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》提出了對政府進行再造和重塑的觀點，在此簡單列舉如下：一是起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；二是分權的政府：從等級制到參與協作；三是有使命感的政府：改變照章辦事的組織[4]。

可以清楚地看到，由于轉變了公共服務的運作方式和執政理念，在市場競爭和以人為本理念的引導下，政府的姿態明顯降低，活動范圍正在逐漸變小，由微觀向宏觀漸進轉變。

1.起催化作用的政府：在經濟領域，可以說，改革開放之前的那種計劃式的、命令式的經濟發展方式早已一去不復返。今天我們看到更多的是各種各樣私有制經濟體的蓬勃發展，大大小小的民間企業的崛起，各種個體、私營經濟的壯大為市場的繁榮貢獻了極大的力量。這種壯大與發展，是對國有經濟的極大補充，它無形中提升了彼此的競爭力，形成共贏的局面，在另一方面，使得政府在經濟領域的活動范圍越來越小，由無微不至的微觀滲透到把脈戰略性宏觀規劃為主，社會主義市場經濟體制不斷深化。

2.分權的政府：改革開放之前政府對權力的壟斷現象隨處可見，成為一種常態。由于制度設計的缺陷和漏洞，在特殊歷史時期對民主和法治理念的踐踏，導致公權力不斷擴張，對私權的侵犯也習以為常。隨著新公共管理變革的深入發展，社會的權力意識覺醒，而政府正好順應了這種趨勢，放權于民，放利于民，社會和基層被賦予越來越多的權力。分權成為一種趨勢和民主政治發展的大潮流。今天在中國隨處可見的社會組織，基層自治組織等等不斷涌現并發展壯大，這既顯示了社會民主的發展，同時也說明，官民互動和互信不斷加深，黨的執政自信度越來越飽滿。可見在建設有中國特色的社會主義民主政治的過程中，我們黨積累了越來越多的經驗。這是理念的自信，也是道路的自信。

三、歷史悠久的責任機制的變革——問責制的回歸

公共服務運作方式的轉變和政府活動范圍的變革也自然地引起責任機制的變革。這主要體現在兩個方面。首先，由于前所未有的“低姿態”和執政理念的轉變，政府責任機制由單純對上負責開始緩慢地向對下負責轉變。無疑，之前這種責任機制的運行是在政府系統內部進行，按照嚴格的官僚制的模式由下對上負責，此時這種負責機制是封閉的，單向的。但是隨著新公共管理的變革的深入，社會權利意識不斷覺醒，再加上執政黨執政理念的轉變等等因素，人們對權力運行的種種問題進行了深刻反思，意識到權力為權利服務本來目的和最終歸宿。下級政府在對上級政府負責的同時，也越來越多地考慮社會和公民的利益訴求。

其次，就是問責制的逐漸發展和完善，讓人頗有耳目一新的感覺，筆者稱之為“刑上大夫”。這種轉變除了能體現出政府的為民負責態度外，還是和我們的選舉制度有莫大關聯的：自治的層級越來越高（趨勢）、自治組織越來越多。再往前推，又是和權力的來源問題相關的：權為民所賦[5]。根據契約精神，權力自然要為權利進行服務。這種責任機制的變革傳遞了這樣一個信號，那就是三大政治元問題：權力的來源、權力的監督、權力的歸宿[6]，開始被認真對待，這無疑是可喜的變化。

四、“走出去”的學術

學術研究的變革最主要的特點就是研究對象和范圍的重大突破。從這個角度講，用“走出去”這個有特定含義的詞來概括似無不妥，當然這和大的時事背景密不可分。隨著社會的發展，各種各樣的問題如排山倒海之勢撲面而來，讓執政者應接不暇，但對于學術研究者來說也算一喜。以前的研究大概只是局限在那個狹小的圈子和領域里，撰寫應景文章，以達帝聽。而現在有如此多的素材，有如此廣泛的領域可供研究，有如此多的對象可供捕捉，可不一喜？當然學術免不了充當咨詢甚至智囊的角色，甚至隨著專業化分工越來越細，學術研究也越來越精細，越來越深入，但主要還是領域和范圍的拓展，如今已有越來越多的民間研究機構、咨詢公司開始出現。以高校為例，試問在中國，哪個像樣點的大學研究機構不是琳瑯滿目？甚至有的高校教師直接為校外企業充當“智囊”，為其做參謀和培訓，真是可喜可賀！

如此總結上述四點，并不是說他們是依次成長的，有明顯的先后順序，而是各個環節相互配合、相互作用的，既彼此借重又相互影響。其結果是共同發育，也必然會共同成熟。這就是已經發生的、并還在進行著的新公共管理的變革史，可以說，新公共管理引發的變革正成為一種不可改變的現實。毫無疑問，這極大地促進了公民社會的成長，雖然對于公權力是一個不小的挑戰，但是它直接促使執政方式和執政理念進一步趨于科學和理性。

這種變革引發的現實，按陳獨秀的觀點，國家這個偶像應該是受損的，該是破壞的過程，怎么可以說這是再造呢？但換個思維，這個偶像“改邪歸正”，不是每個公民的夙愿嗎？一個漸漸趨好的政府不就是我們夢寐以求的嗎？雖然潘恩說過：“社會在各種情況下都是受人歡迎的，可政府即使是在它最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害。而在其最壞時就成了不可容忍的禍害”[7]。但是不可否認的是，改革開放以來，尤其是新公共管理的變革運動發生以來，在執政黨的堅強領導下，我們的政府正在朝著越來越好的方向努力，老百姓正享受著改革開放帶來的越來越多的福利。我們有理由相信，在中國共產黨的堅強領導下，在全體社會的共同努力下，我們的社會會漸趨和諧，我們的公民會越來越幸福，我們定會建造一個美麗中國，這是我們共同的中國夢！

參考文獻：

[1]陳獨秀，等.新青年（中）[M].北京：中國書店，2012：95.

[2]周志忍.當代國外行政改革比較研究[M].北京：國家行政學院出版社，1999：24.

[3][澳]歐文·E.休斯.公共管理導論：第三版[M].張成福，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2007：326.

[4]奧斯本，蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，2006.

[5]俞可平.敬畏民意[M].北京：中央編譯出版社，2012.

[6]榮劍.“紅后”的憂患意識與路徑依賴[EB/OL].http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/article_2012060461115.html

[7]托馬斯·潘恩.常識[M].北京：華夏出版社，2004.