渤海海岸線保護法律問題研究

摘 要：環渤海地區是我國重要的海洋經濟區。海洋經濟的快速發展使渤海的海岸線遭受了巨大的壓力，面臨著嚴重的破壞威脅。在分析渤海海岸線開發利用、保護現狀和面臨威脅的基礎上，指出了渤海海岸線保護存在的法律問題，并從明確海岸線法律含義、海岸線審批制度、海岸線修訂發布制度、海岸線保留區制度、海岸線退縮線制度提出了保護渤海海岸線的法律對策。

關鍵詞：渤海；海岸線；法律問題；法律對策

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）06-0102-02

長期以來，對渤海治理的關注集中在陸源污染、濕地保護、漁業資源、底棲生物的保護，忽略了對渤海海岸線的保護。海岸線是海陸的分界線，是人類開發海洋，進軍海洋的基地，是抵御海洋災害的第一道防線。鄰近海岸線海域也是眾多海洋生物的產卵場。然而，目前對渤海海岸線的保護還未引起足夠的重視，因此對渤海海岸線保護相關法律問題進行分析，對促進渤海海岸線的可持續利用具有重大的意義。

一、渤海海岸線開發保護現狀

（一）渤海海岸線開發利用情況

渤海海岸線的大規模開發利用伴隨著我國四次圍填海高潮的興起，海岸線利用也伴隨著圍填海用途的轉變經歷了鹽業生產、農業用地、海水養殖、工業用途等方式的轉變.目前渤海海岸線大部分被海洋石油化工、鋼鐵、港口、重裝備、冶金等行業占據，海岸線的開發和利用面臨著巨大的壓力。相關的監測數據表明，1995-2008期間海域轉化成工交建設用地的現象表現出逐年遞增的趨勢[1]。

（二）大規模開發對渤海海岸線造成的影響

1.自然岸線大規模減少，人工岸線增加

大規模的開發導致自然岸線減少。以遼寧省為例：據1975年國務院[78]號文件，遼寧省海岸線為2 178km，2000年海岸線長度為1 838km，25年共減少340km，年均減少13.6km[2]。營口沿海產業基地約2/3岸線成為人工岸線。河北曹妃甸附近大面積海域喪失海洋自然屬性，曲折的自然岸線變成了平直的人工岸線，沿岸海島變成了陸連島，曹妃甸附近海域已無自然岸線。天津濱海新區自然岸線呈逐年減少趨勢，與1995年相比，2008年減少了97%。

2.海岸侵蝕加劇

經過長時期的自然演變，海岸線形成了相對穩定的狀態，在各種因素如海水動力、泥沙淤積等環境的影響下，形成了一個動態的平衡。但人類的活動卻打破了這種平衡，如大規模圍填海造地工程、堤壩工程等，改變了海岸線的形態、結構等長期穩定的因素，誘發海水動力的改變，誘發海岸侵蝕。據相關研究表明，近100年來特別是近50年來，環渤海地區的海侵現象比較突出，秦皇島、昌黎、天津漢沽、黃驊大口河、萊州灣、乳山口、五壘島、大連灣等均遭受了不同程度的海侵，使沙質海岸與巖質海岸不斷后退[3]。

二、渤海海岸線保護現狀及面臨的威脅

（一）渤海海岸線保護現狀

1985年開展的海岸帶和海涂資源綜合調查報告資料匯編顯示，在調查之前環渤海地區無海岸防蝕自然保護區，天津貝殼堤的保護也劃歸為珍貴動植物的保護，在此之后才開始了自然保護區的建設工作，如遼寧蛤蜊島自然保護區（自然環境、北方貝庫），河北秦皇島多群體森林公園（自然環境、人文估計、黃金海岸）、天津海河公園（護堤林帶、綠化、美化）等。截止到2011年，從環保部統計的數據來看，建設的旨在保護海岸線的保護區有，河北石臼坨諸島海洋海岸（省級）自然保護區、昌黎黃金海岸（國家級）自然保護區、黃驊古貝殼堤（省級，國土管轄）自然保護區；遼寧僅有海王九島（市級）海濱地貌、海岸景觀及鳥類自然保護區；山東黃河三角洲海洋海岸（國家級，林業管轄）自然保護區，崆峒列島海洋海岸（省級）自然保護區，榮成成山頭（省級）自然保護區，濱州貝殼堤島與濕地海洋海岸（國家級）自然保護區，沾化海岸帶濕地（市級林業）自然保護區；天津古海岸與濕地（國家）自然保護區。

（二）渤海海岸線面臨的威脅

1.人為因素的影響加劇

海洋發展戰略加快實施，國務院批準了沿海多個區域規劃，啟動了海洋經濟發展試點。沿海地區工業化、城鎮化進程加快。能源、重化工業向沿海地區集聚，濱海城鎮和交通、能源等基礎設施在沿海布局，各類海洋工程建設規模不斷擴大，海洋新興產業迅速發展，建設用海需求旺盛。

2.自然因素的影響趨于強烈

2011年中國海平面公報顯示，2011年渤海沿海海平面比常年高79毫米，根據沿海省（自治區、直轄市）的海平面變化預測結果，山東沿海海平面的上升預測值最高，遼寧、天津沿海次之，河北沿海上升較為緩慢，而海平面上升將加劇岸線的侵蝕和后退。

三、渤海海岸線保護相關法律問題

《中華人民共和國海域使用管理法》首次在法律條文中使用海岸線一詞，使海岸線正式具有了法律含義。但現行的法律法規，未明確指出海岸線的保護，而是以海岸、岸灘等方式提出。相關法律法規還包括《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國海島保護法》、《中華人民共和國海洋自然保護區管理辦法》等。因海洋經濟的快速發展和法律本身的滯后性，海岸線的管理也存在諸多的問題。

（一）相關法律法規對海岸線保護的認識不足

對海岸線的保護認識不足，對于海岸線的保護僅局限在具有特殊保護價值、重要經濟價值（如港口岸線）和重大科學文化價值、海島岸線以及受侵蝕岸線的保護上，對普通岸線的保護不足，還存在粗放利用、過度浪費的現象。如我國《海洋環境保護法》僅規定“具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濱海濕地、入海河口和海灣等，具有重大科學文化價值的海洋自然遺跡所在區域”應當建立海洋自然保護區。對海島開發過程中海島地形、岸灘，對海岸侵蝕地區的綜合治理、嚴禁在海岸采挖砂石。《海洋自然保護區管理辦法》規定也僅對“具有重大科學文化價值的海洋自然遺跡所在區域，具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地”應當建立海洋自然保護區。《中華人民共和國港口法》僅規定了對港口岸線的保護。

（二）對相關法律概念缺乏界定

對海岸線的界定不明確。《海域使用管理法》首次賦予了海岸線法律含義，但對海岸線缺乏清晰明確的法律定義，雖然國家標準對海岸線做了界定，但并無法律上的意義。國家標準對海岸線的劃定是推薦性標準，無強制執行力，且存在“平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線”和“多年大潮平均高潮位時的海陸分界線”兩種不同的界定方式，具體的界定過程中也存在諸多問題。對海岸線界定的不明導致對海岸工程和海洋工程的界定也存在一定的困難，導致涉海工程的管理混亂。

（三）海岸線使用管理制度的缺失

1.海岸線審批制度的缺失

我國海域使用管理法僅規定了對不同用海規模的審批權限，但未明確規定海岸線的審批標準，導致海岸線的利用粗放。《全國海洋功能區劃2011-2020》提出到2020年自然岸線比例要控制在35%，但缺乏相關的制度保障，比如對自然岸線的界定仍沒有明確的法律規定。目前僅在港口法中規定深水岸線和非深水岸線的審批權限。

2.海岸線修訂發布模式不規范

目前我國未規定海岸線的修訂周期，最近的海岸線修訂是通過908專項開展的，且存在各省各自為政的現象，遼寧、河北、天津、山東均各自啟動了海岸線修訂工作，并通過不同的方式進行公布。我國的海岸線公布模式有政府文件形式加以確定、以條例的形式加以明確、技術單位測量后政府批準。這就導致某個地區的海岸線出現多個數據，難以辨識，如河北海岸線數據，海岸帶綜合調查顯示的大陸岸線長度421千米，而有關論文顯示為487千米[4]。數據發布模式的多樣化也導致了數據管理的混亂。同時也對公眾的知情權產生影響。

（四）海岸線自然保護區建設不足且管理不到位

從我國海洋保護區建設的情況來看，對海岸線的保護力度較小，保護類型單一，全國范圍內以海洋自然遺跡和非生物資源保護的自然保護區僅有19個，其中海洋地質遺跡8個、海洋古生物遺跡6個、海洋自然景觀5個。當然加上其他類型的保護區對海岸線的保護，不排除我國海岸線自然保護也相對較多的事實。但另一個更為嚴峻的事實也擺在我們的面前，海洋保護區建而不管、建而管不了的現象普遍存在，管理體制復雜，制約保護效率；保護區經費不足；總體布局規劃有待完善；法規體系不完善；科研工作滯后。海洋自然保護區的諸多問題導致海岸線保護區作用不明顯，如位于河北省黃驊古貝殼堤自然保護區內沿海岸的岐口——狼駝子貝殼堤已經不復存在，山東省境內濱州貝殼堤島與濕地自然保護區（國家級）內，在貝殼堤幾十米后修建了養殖池導致貝殼堤受侵蝕[5]。

（五）海砂開采管理不到位

目前關于海砂開采的法規僅有《海洋環境保護法》和《海島保護法》中的若干規定，且規定過于原則，缺乏具體的執行措施。海砂管理部門多，彼此間缺乏有效的配合，監督管理體制脫節，有些地方海砂主管部門沒有海上執法船舶，缺乏查處非法采砂的必要執法手段，造成“能管的部門無權管、有權管的部門不能管”的尷尬局面。

四、保護渤海海岸線的建議

渤海海岸線的保護需要貫徹綜合管理、海陸統籌的原則，除加強海岸自然保護區的建設和管理、圍填海管理等普遍強調的問題，還需要從新的角度考慮完善海岸線的綜合管理與利用，加強對一般岸線的保護和受損岸線的修復工作。制定《海岸帶綜合管理法》或《圍填海管理法》，設專章加強對海岸線的保護，建立各項制度實現對海岸線的有效管理，如海岸線審批制度、海岸線修編制度、海岸線比例制度、海岸保留區制度等。

（一）明確海岸線法律含義

海岸線是海陸的分界線，也是劃分管理權限的重要標準。自然科學也對海岸線有不同的劃分標準，《國務院法制辦公室對關于明確“海岸線”、灘涂等概念法律含義的復函》中也未明確答復，建議國土資源部會同國家海洋局進行充分論證后拿出劃定方案。從科學性、合理性和便于管理的角度，應把平均高潮線確定為海岸線，（下轉129頁）（上接103頁）并明確平均高潮線的確定方式；從實踐上來講海洋局無論從組織機構、法律法規，還是從人員設備齊全、管理有效、海洋檔案資料完備及監管工作延續等各方面，都要優于國內其他單位和機構，因此適合對海岸灘涂進行管理[6]。關于平均高潮線的確定，要加強自然科學的研究，確定平局高潮線的計算年份，使平局高潮線不再是一個模糊的定義，進而以法律的形式確定下來。

（二）明確海岸線審批制度

我國《海域使用管理法》對不同的用海規模劃定了不同的用海審批權限，但未明確規定海岸線的審批標準，僅在港口法中規定深水岸線和非深水岸線的審批權限。因需要明確其他用海行業的岸線占用審批標準，對養殖、工礦業、建設用地等不同的用海方式設定岸線占用比例，對不同的用海規模設定岸線占用比例，以占用自然岸線的長度劃分為國家和省級人民政府的審批權限，以此加強對自然岸線的保護，有效遏制海岸線的粗放使用和浪費現象。

（三）統一海岸線發布機構，實行海岸線修訂制度

鑒于目前海岸線發布機構比較混亂，為確保海岸線數據的權威性，應統一全國的海岸線發布機構。海岸線的修訂和發布收歸國家海洋主管部門，由國家海洋局主管全國海岸線的修訂工作，各省海洋行政主管部門負責具體實施海岸線的修訂工作。隨著海洋經濟的快速發展，對海洋的利用加劇，同時海平面上升導致的海岸侵蝕，應定期開展海岸線修訂工作，為海岸線的綜合管理提供精確的基礎數據。

（四）設立海岸線保留區制度

海岸線具有稀缺性也具有普遍性，不可能對全部的岸線都建立自然保護區加以保護，因此需要創新保護方式保護珍貴的海岸線資源。對于大多數的海岸線來說，根據可持續發展原則，建立海岸線保留區制度。根據不同的岸線類型，確定不同岸線的保留比例。海岸線保留區制度以保護居民接近自然海岸線為目標，使其可以滿足后代發展的需要，同時也滿足了當代人的需求。

（五）實行海岸退縮線制度

海岸線區域是海陸作用最為明顯的區域，全球氣候變化加劇了海平面上升的趨勢和海洋災害的發生幾率。同時海岸線附近地區也是人口最為密集的地區，一旦發生海洋災害造成的損失也相對較大，因此需要禁止對靠近海岸線的一定范圍內的某種利用，如海岸退縮先向海一側不允許有任何建筑，以避免海水侵蝕和破壞。海岸退縮線的設定可以海平面上升率為主，參照海岸類型。因此山東的海岸退縮線距海岸線最遠，遼寧、天津河北依次遞減。同時海岸退縮線的制定還要根據具體的海岸情況來確定。

參考文獻：

[1]左麗君，徐進勇，等.渤海海岸帶地區土地利用時空演變及景觀格局響應[J].遙感學報，2011，（3）.

[2]范曉婷.我國海岸線現狀及其保護建議[J].地質調查與研究，2008，（1）.

[3]段永侯.渤海海岸帶變遷及其環境地質效應[J].水文地質工程地質，2000，（3）.

[4]宋素青，劉愛智.河北省海岸線開發利用與保護研究[J].海洋開發與管理，2009，（9）.

[5]薛春汀.渤海西岸自然保護區內貝殼堤現狀和應對措施[J].海洋地質動態，2010，（1）.

[6]王長海，邱桔斐，丁紅.海域使用中有關海岸線的問題探討[J].海洋開發與管理，2009，（4）.