當代俄羅斯聯邦行政區劃演變解析

摘 要：行政區劃是國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權力的劃分制度。每個國家都依據各自國情選擇行政區劃制度。歷經二十年的探索與改革，俄羅斯聯邦行政區劃得到很大的發展與完善。俄羅斯行政區劃改革的經驗和教訓，對我國的行政區劃改革有很大的啟示意義。

關鍵詞：俄羅斯聯邦；行政區劃；條約聯邦制；協商聯邦制；聯邦區

中圖分類號：K512.92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）06-0023-02

行政區劃是國家區域治理的基本手段之一，可以反映出國家利益在各個地方的分配關系原則。本文通過對當代俄羅斯行政區劃演變的解析，探討俄羅斯在行政區劃改革上的利弊得失，為我國行政區劃改革提供有益的借鑒。

一、20世紀90年代俄羅斯的行政區劃

1991年蘇聯解體后，作為前蘇聯的最大加盟國和唯一合法繼承國，俄羅斯承襲了前蘇聯時期的諸多政治制度，其中包括行政區劃原則。蘇聯在法律上實行的是聯邦制，但在其高度集中的計劃經濟體制之下，聯邦制名存實亡，并在很大程度上限制了各民族區域的發展自主性，導致了各地區發展水平的不平衡。尤其到20世紀80年代中期以后，蘇聯聯邦制受到很大挑戰，各加盟國之間、俄羅斯民族與少數民族之間、少數民族之間的矛盾日益凸顯，國家面臨解體的危機加深。最終，在聯邦制危機、國內政治經濟危機和西方“和平演變”的共同作用下，蘇聯解體。

作為俄羅斯聯邦首任總統葉利欽所面臨的國家局面也異常危險。其面臨的主要問題大致可以分為如下幾點：（1）俄羅斯的民族問題已十分突出，俄羅斯族與各少數民族之間的矛盾愈演愈烈，嚴重威脅聯邦的統一。（2）蘇聯解體導致地方保護主義盛行，地方分裂勢力抬頭。（3）各地區存在著嚴重的發展不平衡性，經濟發展程度懸殊。（4）人民生活水平普遍不高，國家凝聚力和向心力嚴重削弱。

調整俄羅斯行政區劃是葉利欽執政時期為解決上述問題所采取的重要舉措。根據當時所面臨的國內形勢，俄羅斯先后探索實行了兩種聯邦制模式——條約聯邦制和協商聯邦制。

（一）條約聯邦制

為進一步遏制地方分裂傾向，弱化地方的主權要求，避免導致俄羅斯聯邦解體，1992年3月在聯邦中央承認各加盟共和國是俄羅斯聯邦中的主權共和國，并保證州、自治州、邊疆區、自治專區、聯邦直轄市和加盟共和國一樣，享有聯邦主體地位，經過艱難談判，最終與各聯邦主體達成一系列聯邦條約。當時，俄羅斯在沒有憲法條文明確規定聯邦中央與聯邦主體關系的情況下簽訂了《聯邦條約》。可以說，這一系列聯邦條約的簽訂在一定程度上維護了俄羅斯聯邦的統一，初步鞏固了聯邦制，有效避免了俄羅斯走向新的分裂。由此，俄羅斯行政區劃進入了“條約聯邦制”階段。但是，條約聯邦制的弊端也是顯而易見的，主要表現在三個方面：

1.聯邦主體數量大幅增加，由原來的32個增加到89個。聯邦主體數量的增加，在很大程度上導致聯邦中央的政令不暢，很多政策措施無法有效地傳達到地方，削弱了聯邦中央的權威。

2.聯邦條約簽署前，俄羅斯行政區劃主要以民族區域為原則，而聯邦條約簽署后，則出現了新的行政區劃原則，主要是人為劃定。這就導致了相關聯邦主體之間矛盾的產生，從而影響了聯邦主體之間的團結，進而影響到俄羅斯聯邦的統一。

3.在聯邦條約的簽署過程中，聯邦中央與聯邦主體之間的討價還價、相互妥協的特點成為今后影響中央和地方關系的重要因素。

由此不難看出，“條約聯邦制”雖然在一定程度上維護了俄羅斯聯邦的統一，但隨著聯邦主體權力的擴大，聯邦主體又開始產生分離主義傾向。因此，葉利欽執政時期俄羅斯行政區劃很快又過渡到一個新的階段，即“協商聯邦制”階段。

（二）協商聯邦制

葉利欽政府為避免聯邦中央與聯邦主體之間地位不明、主權不清的混亂關系，加強中央權威，打擊地方分裂勢力，通過法律渠道表達各自訴求，采取了很多措施，最為重要的步驟是1993年12月俄羅斯以全民公決的形式通過了新憲法。新憲法的通過使聯邦中央與聯邦主體之間的關系有了憲法保障，使雙方的行政權力約束在憲法范圍內。新憲法規定，俄羅斯聯邦共有89個聯邦主體，包括21個共和國、49個州、10個民族自治區、6個邊疆區、1個自治州和2個聯邦直轄市。與聯邦條約不同，新憲法強調了聯邦共和國不是作為主權國家存在，而只是普通的聯邦成員。這部憲法還規定，俄羅斯聯邦行政區劃體系為三級制：一是直屬聯邦中央的最高一級，即聯邦主體，包括共和國、州、自治州、邊疆區、自治區和聯邦直轄市。各聯邦主體在自己的行政區劃范圍內享有一定自治權力，共和國可以擁有自己的憲法；二是區、區級市和自治專區、市轄區一級，在聯邦主體下，設區和區級市。三是市鎮或村，這是最基層一級行政區劃單位。

可以說，新憲法的通過，大大強化了聯邦中央的權力，遏制了地方分裂勢力，為進一步的行政區劃改革奠定了憲法基礎。但這部憲法也存在著諸多缺陷，尤其表現在聯邦中央與聯邦主體的關系以及各聯邦主體的權力實施范圍上。在這些問題上中央和地方多有掣肘，因此，雙方又不得不通過談判、協商和妥協來解決這些問題。這很大程度上反映了這一時期俄羅斯行政區劃改革的特點，即在憲法基礎上，聯邦中央與聯邦主體之間的權力運行得到憲法一定的規范，但談判、協商和妥協仍是雙方解決爭端的重要途徑，這就是“協商聯邦制”的基本含義。

蘇聯解體后，葉利欽執政期間在俄羅斯聯邦所探索的兩種行政區劃模式，并沒有使俄羅斯的行政區劃走向制度化和法制化軌道。這一時期，聯邦中央和聯邦主體之間相互掣肘、扯皮現象嚴重，所實行的聯邦制很不成熟，很多聯邦制原則沒有得到貫徹和落實，雙方還要通過協商和妥協達成統一共識。

二、21世紀以來俄羅斯的行政區劃

進入21世紀以來，俄羅斯的行政區劃改革又有了新的進展。這一時期的行政區劃改革的目的不僅是打擊地方分裂勢力，加強中央權威，更為重要的目的在于通過行政區劃改革發展經濟，改善民生。在普京及梅德韋杰夫的領導下，俄羅斯在行政區劃改革上采取了諸多措施，主要可總結為兩點：一是對一些原有聯邦主體進行合并，以解決聯邦主體面積相差懸殊和法律地位不等的問題；二是建立聯邦區，以加強中央領導，保證政令暢通。

（一）聯邦主體的合并

2000年就任俄羅斯聯邦總統的普京為進一步鞏固國家統一，促進國民經濟發展，對俄羅斯聯邦主體予以部分整合。普京總統及俄聯邦議會相繼制定并通過了一些與行政區劃改革相關的總統法令和聯邦法律（如《關于吸收新主體加入俄羅斯聯邦和在俄羅斯聯邦組成中成立新主體的程序法》），為行政區劃改革奠定了必要的法律基礎。2005年12月，俄羅斯完成了對兩個聯邦主體——彼爾姆州和科米-彼爾姆自治區的合并，設立彼爾姆邊疆區。此后，聯邦主體合并的步伐加快。2007年1月，埃文基自治區和泰梅爾自治區并入克拉斯諾亞爾斯克邊疆區；同年7月，科里亞克自治區并入勘察加州，設立新的勘察加邊疆區；2008年1月，烏斯季奧爾登斯基—布里亞特自治區撤銷，重新并入伊爾庫斯科州；同年3月，赤塔州和阿加布里亞特自治區合并，設立新的外貝加爾邊疆區。

經過幾次聯邦主體的重新整合，使聯邦主體數量由1993年憲法所規定的89個減少到目前的83個。由此也不難看出，在聯邦主體數量減少的同時，聯邦主體的組成結構也發生了變化，主要是州的數量從49個減少到46個，自治區的數量從10個減少到4個，而邊疆區的數量則從6個增加到9個，共和國、聯邦直轄市和自治州的數量保持不變。

通過聯邦主體的合并，減少了聯邦主體數量，強化了聯邦中央的領導，防止了國家分裂。而且，有效地整合了地區資源，增強了各地區的經濟競爭力，縮小各地區經濟發展水平的差距，使俄羅斯社會進一步穩定，國民經濟發展水平不斷提高。可以預見，俄羅斯聯邦主體合并的步伐不會停止，尤其會集中在西伯利亞、遠東和西南等邊疆地區。

（二）建立聯邦區

為避免地方勢力膨脹危及中央權威，加強聯邦中央對地方行政權力實施的監管，2000年上臺伊始，普京就發布了849號總統令，決定按照地域原則將俄羅斯聯邦各共和國、邊疆區和州劃分為七個聯邦區，并直接任命總統駐聯邦區全權代表，總統全權代表有權監督中央政府駐各聯邦區的派出機構（如外事、防務、海關、稅收等部門）的工作，全面負責協調中央和地方的關系。

七大聯邦區包括：中央聯邦區、西北聯邦區、南部聯邦區（原名北高加索聯邦區）、伏爾加河沿岸聯邦區、烏拉爾聯邦區、西伯利亞聯邦區和遠東聯邦區。2011年1月，時任俄羅斯總統的梅德韋杰夫簽署命令，將南方聯邦區的若干區域劃分出來組成了俄羅斯第八個聯邦區——北高加索聯邦區。新的北高加索聯邦區的設立，改變了俄羅斯現行聯邦行政區劃，加強了聯邦中央對北高加索地區聯邦主體的控制，尤其是地方分離主義傾向明顯的車臣共和國和北奧塞梯共和國。

這里需要注意的是，聯邦區不是一級新的行政區劃單位，而是一個中央對地方的監督管理機構，旨在擴大總統在地域上的垂直管理體系，保證中央的政令暢通，提高行政效率，維護國家的穩定和統一，鞏固聯邦制。可以說，聯邦區的設立是普京治國理念的一次成功實踐。當然，合并后的聯邦區也存在一些問題。如：在同一聯邦區內各聯邦主體缺乏共同行動的法律基礎，因此無法形成統一的政策；聯邦區內資源整合程度有待進一步提高；經濟政策的制定缺乏有效協調與配合。

經過十年的成功實踐，俄羅斯聯邦行政區劃體系得到了很大的完善。2012年5月普京再次當選俄羅斯總統，相信他會在保持行政區劃改革政策連續性的同時，進一步對相關聯邦主體進行合理的合并，不斷完善聯邦區制度。

縱觀蘇聯解體后的俄羅斯聯邦行政區劃演變，可以看到一個國家的行政區劃并不是一成不變的，總是處在改革和變動之中。作為上層建筑重要內容的行政區劃制度對國家體制有很大的影響，當行政區劃制度與現行國家體制不相適應時，行政區劃制度就會阻礙國家政治、經濟制度的完善。當代俄羅斯聯邦的行政區劃制度仍在不斷探索與改革，處理好行政區劃問題，有利于維護俄羅斯國家的統一；有利于保證聯邦中央和各聯邦主體在法制軌道上行使各自權力；有利于促進俄羅斯政治、經濟和社會的發展，改善人民生活，提高綜合國力。

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