2013年積極財政政策難點透析

我國經濟發展需要“保增長”和“調結構”并行

我國自改革開放以來的30多年中，國民經濟實現了較快增長，經濟總量已經躍居世界第二。這些成績的取得一方面是我國社會主義市場經濟體制建立帶來了內生的動力，另一方面也和我國審時度勢地靈活運用宏觀經濟政策有直接的關系。表現較為突出的是，1998年和2008年在應對國外經濟危機時我國采取的兩輪積極財政政策。這其中，1998年的積極財政政策在實行了一段時間之后進行了淡出和轉型，穩健財政政策的實行使得一系列財政改革得以順利推進。2008年的這一輪積極財政政策是在應對美國次貸危機的背景下推出的，以4萬億的一攬子經濟刺激計劃為載體，從而在整個世界經濟低迷的情況下，我國保持了較高的經濟增長速度。但客觀地說，2008年的這一輪積極財政政策是以投資為主要手段，其主要的目的是保證經濟增長，同時在貨幣政策方面也實行了適度寬松的導向，結果在2009年之后的一段時間中，我們面臨了通貨膨脹和經濟增速放緩的雙重困境。

2012年的前三個季度，我國的經濟增長速度出現了一定程度的下滑，這里有國際經濟整體形勢不佳的影響因素，也和我們自己在經濟發展過程中出現的一些結構性問題有關。一般情況下，我國在經濟發展過程中，通常會有兩個重要的關系或者叫目標需要很好地解決，那就是保持經濟增長的速度和調整經濟發展的結構，簡言之即“保增長”和“調結構”。從以往的發展過程可以看出，在增長目標壓力不大的情況下，結構調整往往就會有序地推動；而一旦經濟增長成為了主要的目標，結構調整通常就要退居其后。所以可能出現的情況是經濟雖然增長了，但經濟結構中存在的問題或者矛盾反倒可能更多。這就需要我們在下一段時期的經濟發展過程中很好地注意處理好兩者的關系。

積極的財政政策需要做好收支兩方面工作

黨的十八大為我國未來10年的發展制定了明確的奮斗目標，剛剛結束的中央經濟工作會議則為此作出了明年的政策安排。會議提出將繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，這種政策組合有別于2008年的政策安排。在實行積極的財政政策同時，貨幣政策會以相對保守的姿態進行配合，這樣則會有效地防止出現“雙松”政策帶來的通脹壓力。回到財政政策方面，積極的財政政策從理論上看，其政策手段無外乎是減稅和增支。中央經濟工作會議上也明確地指出，積極財政政策就是要“繼續完善結構性減稅政策，加大民生領域投入，積極促進經濟結構調整，嚴格財政收支管理，加強地方政府債務管理”。我們可以解讀為貫徹積極財政政策所要做的就是圍繞經濟結構的調整來做好收支兩方面的工作。

第一，收入方面，進一步擴大結構性減稅。結構性減稅已經實行了一段時間，如果單從稅收收入的總量來看，我國的稅收收入連年都是在增長的，到2011年稅收收入已經接近9萬億，而且也和我國實施的財政政策周期沒有很明顯的直接吻合關系。

事實上，我國實施的結構性減稅是體現了有增有減的稅收政策導向的。具體而言，在促投資方面，實行了諸如增值稅轉型、證券交易印花稅調整、內外資企業所得稅合并、提高增值稅和營業稅起征點、提高個體戶費用扣除標準并降低稅率、促進區域發展和中小企業的相關措施和高新技術企業稅率優惠等措施；在促消費和就業方面實行了諸如個人所得稅免征額提高、儲蓄利息免征所得稅、車購稅和契稅調整、土地增值稅免稅、普通住宅銷售營業稅政策調整、再就業人員減免稅、安置殘疾人加計扣除和福利企業減免城鎮土地使用稅等措施，這些都是減稅的措施，也就是所說的稅收上的“減法”。在調整結構方則采取了諸如取消進口設備免征增值稅和外商投資企業采購國產設備增值稅退稅政策、金屬礦、非金屬礦采選產品的增值稅率提高、提高成品油消費稅單位稅額、取消專屬于外資企業、經濟特區、沿海開放城市的稅收優惠政策；取消部分農藥產品等的出口退稅、調整了部分產品的出口關稅、提高勞動密集型、科技含量及其附加值較高的貨物增值稅退稅率、增值稅擴圍和資源稅改革等措施，這些則是所說的稅收上的“加法”。

下一步的工作應該是結合稅制改革完善結構性減稅政策，這里有一個突破口是加快推進營業稅改征增值稅試點工作，2013年如果繼續擴大范圍的話，事實上是實施更大范圍的結構性減稅，這可能引發很多方面的調整，包括財政體制。同時落實好支持小微型企業發展的各項財稅政策，完善穩定出口政策，落實好其他各項稅費減免政策，加大力度減輕企業和社會負擔，推動經濟結構調整。

第二，支出方面，增加對民生的投入，包括對教育、醫療、社會保障、保障性住房這些領域的投資進一步增加，另外，對重大交通和城市基礎設施的投資也將適度增加，同時推進農田水利、環保、農業物質技術裝備、綠色和食品安全等方面的投資。具體而言：一是推動教育事業加快發展。這就包括了財政要在我國的義務教育、尤其是農村義務教育方面有較大投入，提高農村義務教育經費保障水平；二是加大醫療體制改革，提高新農合和城鎮居民醫保財政補助標準，提高人均基本公共衛生服務補助標準；三是強化社會保障體系建設，提高城鄉居民最低生活保障標準；四是加強保障性安居工程建設，繼續大力支持保障性安居工程建設，切實降低保障性安居工程建設成本。

謹防財政赤字所帶來的風險

應該說，上述的支出都屬于民生開支，都是需要財政加大投入才可能完成的。財政要有切實的舉措來減輕居民在教育、醫療、住房等方面的負擔，提高居民福利水平。但要看到，這些支出數量是巨大的，相關項目的投資周期往往比較長，這時就需要注意其規模的合理性，要與經濟發展規模相適應，不應該太過超前，因為這些措施的實施一定程度上會增加財政赤字和政府債務的規模。2008年年初的財政赤字已經安排的相當少，赤字率僅為0.6%，但2009年我國的赤字一下增加到9500億，2010年更是突破1萬億，赤字率接近國際公認的3%警戒線，這會大大增加財政運行的風險。

按照目前的安排，2013年的中央赤字預算可能較2012年有所擴大。一般來講，伴隨著赤字的擴大而實施積極的財政政策，財政赤字率提高，加大國債基礎建設投資，或者加大財政民生支出，都是財政政策積極的表現。但一定要注意的是控制赤字和債務累積的規模帶來的財政運行風險，因為我國雖然還不允許地方政府發行債券，但事實上的地方政府債務已經超過了中央政府的國債余額，所以在加大財政赤字規模的同時，的確要重視對政府債務的管理。這就需要深化國債管理制度改革，強化地方政府性債務管理，抓緊建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成規范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務，切實防范財政金融風險，積極利用外國政府和國際金融組織貸款。

在支出安排的另一個方面還需要做到的是，加強機構設置和編制管理，嚴格控制人員經費、公用經費等一般性支出，嚴格控制“三公經費”支出，把更多的財政資金用到民生支出方面。這也是有增有減的支出結構調整，而這樣的調整也是符合民意，順應發展形勢的。

通過上述的分析，我們應該感覺到，2013年要實行的積極財政政策和以往的積極財政政策還是有很多變化之處的。可以在此把我國宏觀經濟政策的目標調整成為“穩增長”和“調結構”并行。過去，保增長往往是一個我們追求的硬性指標，為了達到這一指標可能會忽視調結構，甚至為了保增長不計代價而付出過多的成本，這與十八大提出的有質量的經濟增長的要求是不符的。所以，由“保”改“穩”，恰恰是保證了經濟增長的質量。在保證經濟增長質量的同時，抓住時機進行經濟結構的調整應該是目前的當務之急。積極的財政政策要在這方面發揮其應有的作用，這也就需要財政政策的工具和作用點本身要符合這兩個目標協調運行的要求。再放眼到宏觀經濟政策的層面，我們要在穩增長和調結構之間保持宏觀經濟政策的協調，或者說積極財政政策和穩健貨幣政策要同時追求并兼顧好這兩個目標，應該成為2013年乃至今后一段時間我國宏觀經濟政策組合格局的一個重要的立足點。

（作者系中國人民大學公共管理學院教授）