公家浪費(fèi)問題根源與治理

眾所皆知，公家浪費(fèi)是我國的一個(gè)老問題，隨著時(shí)間的推移，這個(gè)老問題還呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢。公家浪費(fèi)現(xiàn)象名目繁多，而不僅限于最近幾年受到較大關(guān)注的“三公消費(fèi)”（公車、公款招待、公款出國）。在前不久召開的十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，就羅列了下面將要重點(diǎn)治理的若干公家浪費(fèi)現(xiàn)象，包括“公款大吃大喝”、“公款旅游”、“樓堂館所建設(shè)”、“公務(wù)用車”、“領(lǐng)導(dǎo)干部出訪活動(dòng)”。其實(shí)，這些肯定也還不完全，其他比較常見的公家浪費(fèi)現(xiàn)象還包括離退休干部的保障及各種接待支出等。

公家浪費(fèi)現(xiàn)象的多層次原因分析

公家浪費(fèi)現(xiàn)象蘊(yùn)含著雙重性質(zhì)：一是浪費(fèi)，二是腐敗，而且有一個(gè)共同特點(diǎn)：都是使用公家的錢、公共經(jīng)費(fèi)進(jìn)行消費(fèi)。這里的公共，主要包括政府和國有企事業(yè)單位。

由于使用公家的錢進(jìn)行消費(fèi)，其浪費(fèi)和腐敗就有一些復(fù)雜的原因。這些原因可以劃分為三個(gè)層面。第一個(gè)層面的原因是源于公家消費(fèi)的性質(zhì)所蘊(yùn)含的基本動(dòng)機(jī)；第二個(gè)層面是源于我國特殊的財(cái)政預(yù)算和權(quán)力監(jiān)督等體制性原因；第三個(gè)層面的原因則是我國特殊的傳統(tǒng)文化和社會(huì)風(fēng)氣方面的。

由于公家消費(fèi)使用的是公款，其中就蘊(yùn)含著人類的基本人性和一般動(dòng)機(jī)原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)看待人性，除了認(rèn)為人是理性人之外，人還有機(jī)會(huì)主義傾向。由于使用公家經(jīng)費(fèi)消費(fèi)，絕大多數(shù)人自然而然就會(huì)產(chǎn)生出占公家便宜、慷公家之慨的動(dòng)機(jī)。湖南老俵有一句諺語，“崽賣爺田不心疼”，說的就是這個(gè)道理，很形象、生動(dòng)。

由于這種基本動(dòng)機(jī)的存在，在進(jìn)行公款消費(fèi)時(shí)就會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)甚至過度浪費(fèi)的現(xiàn)象。例如，故意多點(diǎn)菜，點(diǎn)名貴的菜，上名煙、名酒等。此外，這種動(dòng)機(jī)也會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生損公肥私、公為私用的腐敗行為。

由于公家消費(fèi)的這一基本特點(diǎn)，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)盡可能地壓縮公家消費(fèi)的規(guī)模。此外，對于許可的公家消費(fèi)，也應(yīng)當(dāng)施以嚴(yán)密的管理和監(jiān)督措施。如果有了這些措施，公家消費(fèi)中的浪費(fèi)和腐敗問題就會(huì)得到控制，至少不會(huì)如此嚴(yán)重甚至泛濫。這些制度或體制上的原因主要包括三個(gè)方面：一是財(cái)政預(yù)算制度上的原因；二是公權(quán)力得不到有效監(jiān)督的原因；三是一些制度和體制上不合理的原因。

我國的財(cái)政預(yù)算制度是比較特殊的，有三大特點(diǎn)：一是總體預(yù)算劃分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分；二是預(yù)算精細(xì)化的程度比較低；三是預(yù)算公開程度有限。這三大特點(diǎn)的疊加和互相助推，就導(dǎo)致公共預(yù)算制度漏洞太多，很難起到應(yīng)有的管控作用。特別是對于預(yù)算外資金，通常不會(huì)納入人大批準(zhǔn)的范圍。由于預(yù)算精細(xì)化程度有限，即使是納入人大監(jiān)督范圍的預(yù)算內(nèi)部分，也難以得到有效監(jiān)督。同樣是由于預(yù)算精細(xì)化程度不足，即使是公開的那部分預(yù)算，作為外部監(jiān)督者的老百姓和媒體由于信息不對稱，也難以起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。很典型的例子就是政府機(jī)關(guān)的“三公”經(jīng)費(fèi)。即使是現(xiàn)在實(shí)施了單列和公開，由于公開的是總數(shù)，人們還是很難從中看出什么問題。但如果“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和決算是精細(xì)到項(xiàng)級或款級科目，就不一樣了。以某個(gè)部委的“公車”預(yù)算為例，假定公開的是某年購買的新車情況，公開的信息包括購買新車的品牌、排氣量大小、購買數(shù)量、單價(jià)和總價(jià)，那就能看出一些問題。但如果是一個(gè)總數(shù)，這些問題就不得而知了。

我國公權(quán)力的基本特點(diǎn)就是溫家寶總理多次講到的“權(quán)力過分集中而又得不到有效監(jiān)督”。各級領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，手中都有很大的權(quán)力，同時(shí)自由裁量幅度也很大。對于主要領(lǐng)導(dǎo)干部的典型描述就是：決策一言堂、用人一句話、財(cái)務(wù)一支筆。即使是一般的干部，如果是在關(guān)鍵崗位上，手中也往往擁有或多或少的權(quán)力，有較高的集中度，難以受到制約和監(jiān)督。在公家消費(fèi)的浪費(fèi)和腐敗上，權(quán)力得不到有效監(jiān)督的原因會(huì)起很大的作用。

第三個(gè)層面的原因是文化和風(fēng)氣方面的，包括禮尚往來的文化、“面子”文化以及鋪張浪費(fèi)、奢靡的風(fēng)氣等等。這個(gè)層面的原因不僅對于公家消費(fèi)中的浪費(fèi)和腐敗產(chǎn)生影響，也會(huì)對非公家消費(fèi)中的浪費(fèi)和腐敗產(chǎn)生影響。如商務(wù)宴請、民間消費(fèi)中也有不少浪費(fèi)甚至腐敗的問題。

治理公家浪費(fèi)現(xiàn)象的對策與建議

針對我國公家浪費(fèi)現(xiàn)象的特殊性，基于三個(gè)層面的原因分析，筆者提出以下五個(gè)方面的治理對策與建議。

第一，大幅壓縮公家消費(fèi)的規(guī)模。鑒于公家消費(fèi)的基本特性，壓縮公家消費(fèi)的規(guī)模就是一個(gè)最基本的治理對策選擇。老實(shí)說，到底我國公家消費(fèi)的總規(guī)模以及其中的不適當(dāng)部分有多大，至今也沒有完整、明晰的財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。因此，要制定壓縮政策，首先就需要提供這方面的財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。政府和國有企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)提供這方面的數(shù)據(jù)，以供各級政府領(lǐng)導(dǎo)層決策時(shí)參考。當(dāng)然，為了接受社會(huì)的監(jiān)督，向社會(huì)公開也是應(yīng)當(dāng)和必須的。

第二，對于許可的公家消費(fèi)要制定嚴(yán)格的管控制度。在這方面，很多國家都有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法可資借鑒。總的原則是，讓其感到花公家的錢很不容易，申請、審批、報(bào)銷程序十分煩瑣，讓那些想通過花公家錢以謀取私利的人退避三舍。例如，一些國家在公務(wù)招待上就有十分嚴(yán)格甚至苛刻的規(guī)定，事前有多重審批，事后報(bào)銷要提供“透明發(fā)票”（在消費(fèi)金額之外要附上消費(fèi)的清單），此外還需要另行提交書面的報(bào)告，在報(bào)告中寫明被招待人員、招待事由、招待的目的和效果等。

第三，針對制度層面的原因?qū)嵤┯嗅槍π缘母母铮ǜ母锿晟莆覈呢?cái)務(wù)預(yù)算制度，通過制度建設(shè)破解權(quán)力得不到有效監(jiān)督的難題，改革那些不合理的制度和體制等等。關(guān)于有效監(jiān)督權(quán)力制度建設(shè)，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話中有一個(gè)很重要的精神，那就是要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。如果真編織成了這樣科學(xué)的制度“籠子”，權(quán)力是能得到有效監(jiān)督的，因?yàn)椴簧賴乙呀?jīng)做到了，重要的是改革的決心和改革的策略。

第四，公開透明。要想治理公家浪費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)施徹底的公開和透明是一個(gè)簡便易行的對策。前兩年，四川白廟鄉(xiāng)有一項(xiàng)創(chuàng)新，不僅公開鄉(xiāng)政府的所有支出，而且公開到具體的細(xì)節(jié)，包括一次招待的具體花費(fèi)和細(xì)目，被網(wǎng)友稱為“全裸”鄉(xiāng)政府。這個(gè)鄉(xiāng)就在很大程度上解決了公款招待過度甚至失控的問題，招待支出也大大減少。

第五，展示自上而下的榜樣的力量。在任何國家，榜樣的力量都是重要的。在我國，由于特殊的體制和文化的緣故，這種作用就更為重要。十八大以來，習(xí)近平總書記多次講到“打鐵還需自身硬”。十八大之后，中央很快就制定出臺(tái)了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”，而且明確寫上“首先要從中央政治局做起”。但顯然，僅僅依靠這種榜樣作用很難持續(xù)，而要做到可持續(xù)，就要下大力氣發(fā)展我國的民主政治。只有確立了一套完善的制度，使我們的各級領(lǐng)導(dǎo)都不得不，而不是想不想堅(jiān)持良好的作風(fēng)，治理公款消費(fèi)中浪費(fèi)和腐敗問題的效果就可以長期保持了。

（作者系北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授）