實現“有質量的城鎮化”的三大條件

政府真想讓農民進城成為市民，首先要做的就是現有的房地產政策全面調整，讓當前以投資投機為主導的住房市場轉變為以消費為主導的住房市場，讓住房的價格回到合理水平，去除住房賺錢功能?？梢哉f，這是當前新政府提出的有質量的城鎮化最為核心的政策所在。

近來，國務院副總理李克強一直在強調城鎮化是未來中國經濟增長之動力，一直在強調城鎮化是中國內需擴張的潛力。特別是最近，這種講話更是集中與明確。比如去年11月28日，李克強在會見世界銀行行長金墉時指出，未來幾十年中國最大的發展潛力在城鎮化，如果13億人的現代化和近10億人的城鎮化走好了，那么不僅造福中國人民，對世界也是貢獻。所以，無論是去年12月4日中央政治局會議公告里，還是最近中央經濟工作會議，都明確把城鎮化作為未來中國經濟擴大內需的主要方式。比如政治局的公告指出：“要積極穩妥推進城鎮化，增加城鎮綜合承載能力，提高土地節約集約利用水平，有序推進農業轉移人口市場化?！蓖瑯樱谥醒虢洕ぷ鲿h報告中，再次強調城鎮化對未來經濟發展的重要性。

既然城鎮化已被新一屆政府作為未來中國經濟的新增長點及最大潛在內需之源，因此，最近關于城鎮化的討論與信息蜂擁而來。但是，當前關于城鎮化的討論，多數把重點放在城鎮化增加固定資產投資需求上，放在農民進入城市住房需求增長上，放在城市化將培養6億中產階層的消費上。比如有觀點就認為，未來10年新增城鎮人口將達到4億左右，按較低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，也能夠增加40萬億元的固定資產投資需求。因此，房地產市場仍然是支柱產業，城市房價會繼續上漲。其實，這種對城鎮化的理解，與現實的社會經濟發展規律以及中央政府所強調的城鎮化含義有較大偏離。

如果說新一任政策的“城鎮化”是這樣一個增加投資的思路，那么這種城鎮化與近年來所進行的城鎮化沒有多少區別。近10年來，中國新建住房的總量占世界新建總量的一半以上。其結果是城市規模擴大了，房價上升了，GDP增長了，但農民卻無法進城（中國的城市化率2011年達51.3%，但如果按戶籍人口2011年實際城市化率只有35%）。如果農民不進城，叫什么城鎮化？有人把這種城鎮化叫做“偽城鎮化”。

但是，從最近結束的中央經濟工作會議的報告精神來看，未來城鎮化具有完全不同的含義與外延。這次會議不僅為2013年經濟工作定調，也為新政府未來幾年經濟發展確定方向。對于今年的經濟政策，市場所期望的新亮點不太多，財政政策與貨幣政策將維持不變，但是城鎮化的問題則提高到前所未有的高度。因為，在中央經濟工作會議看來，城鎮化不僅是未來幾年中國現代化建設的歷史任務，而且強調城鎮化是擴大內需的最大潛力所在，并提出了一個“有質量的城鎮化”的新概念。

會議強調要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。其中包括構建科學合理的城市布局，有序推進農業轉移人口市民化，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程。

從政府所提倡的“有質量的城鎮化”的角度來看，問題的核心是有序推進農業轉移人口市民化。因為，城市空間的合理布局，既有政府規劃的原因，也有市場自由選擇過程及既有的歷史背景。早幾年政府對這方面參與過多，導致了把城鎮化僅看作是城市空間的擴張，看作是政府少數精英對城市空間的規劃，看作是固定資產投資快速增長上的城市化。再加上政府土地財政及政府人員對城市基礎設施建設的巨大的尋租空間，自然導致了中國城市的嚴重粗放性經營。在全國各地，城市基礎建設的項目建得越來越大，資金投入越來越多，馬路修得越來越寬，但就是沒有讓農民成為市民，這是一種沒有融入城市化核心內容的城市空間的快速擴張。這些粗放型經營與政府的規劃不無關系。因此，強調城市規劃的科學性是必然，但如果沒有新內涵，有可能又走上早幾年粗放型經營城市之路。

把生態文明融入到城鎮化過程，當然是好事，建設智能、綠色、低碳的現代住宅，但是，這僅是一個技術性的建筑標準，只要相關部門頒布新的建筑標準就可以。而“有質量的城鎮化”最為核心的內容應該是“有序推進農業轉移人口市民化”，這是與以前的經濟政策完全不同的新亮點。因為早幾年城市化只是一種“偽城市化”，相當一部分農民工并沒有成為城市居民，更不能分享整個城市經濟增長之成果。而“有質量的城鎮化”核心就是要讓農民進城，如果不能夠讓農民真正進城，只是統計意義上的城市化，那么這樣的城鎮化要想成為拉動經濟增長之動力是不可能的，反而可能成為房地產泡沫吹大的一個理由。

要想讓農民進城，政府的經濟政策就得在以下三個方面著力，這也是農民進城的三個基本前提。首先，政府應對現有的房地產政策進行全面調整，讓當前以投資投機為主導的住房市場轉變為以消費為主導的住房市場，讓住房的價格回到合理水平，去除住房賺錢功能?？梢哉f，這是當前新政府提出的有質量的城鎮化最為核心的政策所在。如果這個前提條件不存在，那么所謂有質量的城鎮化就會成為空話。

其次，“有質量的城鎮化”還得對土地制度進行重大改革，讓農民的土地享有可轉讓與可收益的權力，并由此形成以市場價格機制主導的土地市場。

最后，戶口制度也應該進行重大改革，這樣才能夠讓農民真正選擇一個適應他們居住的城市。如果僅是規定農民可以進入哪個城市，農民是否有意愿進城還是一個未知數。

筆者認為，只有在上述三個前提條件下展開的城鎮化才是“有質量的城鎮化”，否則中國城鎮化有可能走上前10年的老路。而這種城鎮化老路是行不通的，更不可能成為經濟增長之動力。

（作者系著名經濟學家）