關于全省土地整治工作情況的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

省人大常委會一直十分關心國土資源管理工作，這次專題聽取和審議土地整治情況的報告，將有力促進各級政府進一步規范和推進土地整治工作，更好地落實三個“最嚴格土地管理制度”，提升國土資源管理水平。李強省長對這次省人大常委會監督工作高度重視，專門指示有關部門要密切配合，認真做好匯報，聽取和落實審議意見。下面，我代表省人民政府報告全省土地整治工作有關情況。

一、近年來全省土地整治工作情況

我省人多地少，耕地資源短缺，后備資源匱乏，建設用地供需矛盾突出，保住耕地紅線、保障發展壓力大。省政府始終把事關發展全局的國土資源管理工作擺在突出位置，認真實施《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《浙江省基本農田保護條例》等法律法規，采取有效措施，落實各項要求。特別是2008年以來，全省上下大力實施“百萬”造地保障工程、農村土地綜合整治、高標準基本農田建設、“千村示范、萬村整治”、美麗鄉村建設、農業“兩區”建設等重大舉措，土地整治工作全面推進。近年來，主要抓了五個方面工作。

（一）加強組織領導，推動工作有序開展。省政府主要領導、分管領導多次作出批示、指示，多次召開全省性會議專題部署土地整治工作。各級保護耕地和造地改田領導小組成員單位按職責分工落實工作責任，認真研究解決土地整治工作中遇到的困難和問題，加強協調配合，加大工作力度，形成了耕地保護共同責任機制。省市縣三級政府層層簽訂耕地保護工作責任書，明確各級政府的土地整治責任，落實計劃任務。省政府每年督查各市土地整治計劃任務完成情況，每年對各市政府耕地保護責任目標履行情況進行考核，并將考核結果作為各市政府年度目標責任考核的重要內容之一，確保各項工作落實到位。

（二）規范體制機制，積極創造良好條件。堅持規劃先行，省級有關部門組織編制并相互銜接土地利用總體規劃、土地整治規劃、城鎮體系規劃、美麗鄉村建設行動計劃、農業“兩區”建設規劃等，各市、縣（市、區）也認真做好相應規劃的編制，發揮規劃的引領和管控作用。加強制度建設，從制度層面規范和保障項目實施，省里先后制定了耕地質量管理辦法、建立耕地保護共同責任機制、加強和改進墾造耕地工作、推進高標準基本農田建設、農村土地綜合整治監管和驗收辦法、開展農田水利標準化建設和加強糧食生產功能區保護等一系列規章和政策文件。構建多渠道資金投入機制，努力加大資金投入，2011—2012年，全省共計投入土地整治資金191.4億元，其中各級財政累計安排179.2億元（省以上財政資金25.4億元，市縣財政資金153.8億元）；引導社會資金投入12.2億元。強化群眾權益保護機制，堅持積極引導、公開透明、規范操作，建立完善群眾參與監督和項目公示制度，在項目選址、立項、實施過程中尊重群眾意愿，聽取群眾意見，維護好廣大群眾的合法權益。

（三）堅守耕保紅線，實現耕地占補平衡。加強耕地占補平衡管理，嚴格墾造耕地項目及標準農田占補置換監管，落實好項目掛鉤制度，引導建設項目選址盡量不占耕地或少占耕地，確保非農建設占用耕地“占一補一、先補后占”制度落實到位。大力開展墾造耕地工作，2008-2012年組織實施了“百萬”造地保障工程，推進低丘緩坡開發、灘涂圍墾造地、農村建設用地復墾和土地整理，五年累計完成墾造耕地113.83萬畝，超額完成106萬畝的計劃目標，其中土地開發造地74.7萬畝、灘涂圍墾造地14.83萬畝、土地整理新增耕地8.97萬畝、建設用地復耕15.33萬畝，確保了耕地總量動態平衡。積極開展低丘緩坡荒灘未利用地開發利用等試點工作，爭取到金衢麗低丘緩坡綜合開發利用試點建設用地指標16.33萬畝、甬臺溫建設用圍填海指標12.5萬畝、舟山群島新區陸海統籌建設用地指標12萬畝。省政府已批準金衢麗低丘緩坡綜合開發利用試點項目建設用地10萬畝和甬臺溫試點方案，有效保護了耕地資源。同時，加強城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標管理，嚴格控制農村土地綜合整治范圍和規模，合理設置建新、拆舊項目區，努力爭取按時歸還增減掛鉤指標。到2012年底，全省已連續17年實現了耕地占補平衡。

（四）采取多種措施，努力提高耕地質量。省政府始終把“提升耕地質量、實現耕地數量和質量的雙平衡”作為土地整治和管理工作的重要目標，出臺了《浙江省耕地質量管理辦法》，花大力氣開展農業“兩區”、高標準基本農田、標準農田質量提升工程和農田水利標準化等項目建設。省級有關部門統籌協調相關規劃、資金和項目，綜合保護優質耕地，努力實現1043萬畝高標準基本農田與1500萬畝標準農田、800萬畝糧食生產功能區目標統一、有機結合、用途一致，實行永久保護。目前，全省已建成高標準基本農田面積342.86萬畝，超額完成國家下達的年度建設任務；已開展18個國家級、18個省級高標準基本農田示范縣建設；全省已實施標準農田質量提升試點220萬畝，結合以冬綠肥種植、耕地地力綜合培肥等為重點的沃土工程，以及測土配方施肥技術、商品有機肥的推廣應用，大力開展地力培育，累計完成地力培育1617.4萬畝次；全省已建成糧食生產功能區3632個、面積358.6萬畝。特別是對新墾造的耕地，省級有關部門嚴格落實新增耕地質量評定制度和聯合驗收制度，積極推進建設占用耕地的表土剝離再利用，實施項目建后管護機制，努力提高墾造耕地的質量。

（五）推進綜合整治，促進城鄉統籌發展。各地把城鎮村建設用地綜合整治作為土地整治的重要內容之一，積極優化城鄉建設用地結構布局。全面開展村莊整治和美麗鄉村建設，近十年來全省“千村示范、萬村整治”和美麗鄉村建設已累計完成2.65萬個行政村環境綜合整治，占行政村總數的89%左右。積極推進農村土地綜合整治，2009-2013年6月底，全省共批準開展農村土地綜合整治項目1538個，涉及行政村7741個、自然村11904個，使用增減掛鉤指標13.74萬畝，計劃搬遷農戶23.3萬戶，概算資金1077億元；已累計投入資金416.88億元，搬遷農戶6.41萬戶、21.48萬人，建設新農村475個，新建農房1961.29萬平方米，新建城鎮住房704.16萬平方米，已有6.12萬戶農戶、21.02萬人搬進新房；已完成2109個自然村或村民居住點拆舊復墾，新增耕地面積4.71萬畝。抓好農房改造，2009-2012年全省累計完成農村住房改造建設153.7萬戶，超額完成了100萬戶的預定目標；累計完成20.6萬戶農村困難家庭危房改造，基本完成了農村低保收入標準150%以下的農村困難家庭危房改造任務；啟動了農房改造建設示范村工程，目前已有120個村開始建設。

通過近年來的土地綜合整治，增加了耕地面積，穩定了農業生產能力；拓展了建設空間，保障了經濟社會發展用地需求；改善了村容村貌，促進了新農村建設和城鄉統籌發展，為保障經濟社會持續健康發展發揮了重要作用。但是，我們也清醒地認識到，由于土地整治工作范圍廣、內容多、涉及利益關系復雜，還存在不少困難和問題。突出表現在以下四個方面。

一是耕地后備資源匱乏，保發展、保耕地、保生態的壓力不斷加大。當前，我省正處于“四化同步”快速推進時期，建設用地需求旺盛。初步統計“十二五”時期全省各類建設用地需求約為263萬畝，需要占用耕地170多萬畝，補充耕地的任務十分繁重。但全省集中連片、立地條件好的耕地后備資源日益匱乏，開發條件越來越差，墾造耕地難度不斷加大，且區域資源分布不均衡。全省半數設區市無法實現市域內耕地占補平衡，杭州、寧波、溫州、嘉興、金華、舟山等地的很多縣（市、區）長期依靠跨市異地調劑指標落實耕地占補平衡。特別是一些地方出現了毀林造地、上山造地的問題，少數地方甚至在坡度25度以上的山上盲目開發造地，破壞了生態環境。

二是一些地方占優補劣問題突出，耕地質量提升進展不夠快。全省現有耕地中，還有中低產田1843萬畝、6°以上的坡耕地916萬畝，具備噸糧生產能力的農田不到三分之一。近年來建設占用的耕地主要為平原優質農田，而補充耕地主要在低丘緩坡和沿海灘涂，耕地質量不高，地力培肥周期長，新增耕地質量短時間難以達到占用耕地的標準，一些地方還存在后期管護不到位，甚至出現新墾耕地拋荒問題。同時，一些耕地重金屬污染嚴重，一些地方農業生產大量使用農藥、化肥，面源污染較重。

三是土地整治投入大，財力保障壓力加大。土地整治涉及耕地墾造、農房拆遷、農戶安置、建設用地復墾、基本農田建設、農田質量管護等，都需要大量資金投入。初步測算，2013-2017年省級造地改田資金支出需求將超過120億元。但新增建設用地有償使用費等土地收入不穩定，總體將呈減收趨勢，預計2013-2017年省級造地改田資金可用額度為100億元左右，收支矛盾比較突出，資金缺口比較大。

四是宅基地復墾難度大，農村土地綜合整治有待突破。由于基層財力不足等原因，農村土地綜合整治工作進度較慢，難以按時歸還國土資源部下達的增減掛鉤指標。特別是宅基地復墾工作，拆舊阻力大，農村建新不拆舊、“一戶多宅”的問題難以解決，不僅宅基地復墾難以按時完成，造成農村土地資源的兩頭擠占，而且產生了新的社會不公平。

二、下階段工作打算

土地整治是優化土地利用結構、促進耕地保護、提高節約集約用地水平的重要手段，也是保住耕地紅線、保障發展的結合點和統籌城鄉發展的新平臺。下一步，我們將根據省人大常委會的審議意見，緊緊圍繞全省干好“一三五”、實現“四翻番”的總體部署和“十二五”發展目標任務，以開展推進節約集約用地實施畝產倍增行動計劃活動為重要載體，采取更有效的措施，不斷深化土地整治工作，努力為建設現代化浙江提供更有力的土地要素保障。

（一）切實加強對土地整治工作的組織領導。認真貫徹落實科學發展觀，從促進“生態文明”和“美麗浙江”建設，保障全省糧食安全、保障經濟建設合理用地需求、保障經濟社會可持續發展的高度，進一步提高對土地整治工作重要性的認識。切實改變片面追求建設用地指標的導向，強化各級政府依法保護和合理利用土地的責任，完善耕地保護共同責任機制，建立健全土地整治項目責任制度，加強責任制考核和督查，積極構建土地管理新格局。統籌推進“空間換地”、“三改一拆”、城鎮低效用地再開發、批而未供供而未用土地消化利用、中心鎮中心村培育和土地整治的各項工作，把用好增量與盤活存量有機結合起來，不斷優化國土空間開發格局，推進節約集約用地，實現“畝產倍增”的目標，促進經濟轉型升級和提質增效。

（二）切實抓好規劃編制和實施。堅持以土地利用總體規劃為基礎，強化全省各級土地整治規劃和城鎮體系規劃、村鎮規劃、農業“兩區”規劃、低丘緩坡開發利用規劃、灘涂圍墾規劃等各項規劃的相互協調和銜接，確保規劃的可行性、科學性、超前性。認真開展耕地后備資源調查，摸清全省3600萬畝低丘緩坡和基準面以上的391萬畝灘涂等宜耕土地資源的潛力，編制好墾造耕地專項規劃，安排好墾造耕地的計劃、時序和區域。同時，嚴格規劃的實施和執行，堅持以規劃為依據組織整治項目的立項和實施，保證土地整治項目有效實施和宜耕資源的科學合理開發利用，促使資源優勢和效益的最大化。

（三）切實抓好 “812”土地整治工程。今年年初，省政府已部署開展了“812”土地整治工程，計劃在本屆政府任期內完成墾造耕地80萬畝、建成高標準基本農田1043萬畝、開展農村建設用地綜合整治20萬畝，任務已分解下達給各市、縣（市、區）。爭取制訂省土地整治條例、省土地整治項目管理辦法等法規文件，進一步規范項目實施和管理；認真研究解決低丘緩坡開發、灘涂圍墾、高標準基本農田建設、宅基地復墾等工作面臨的政策性難題。同時，加強對“812”土地整治工程實施情況的督促檢查和考核評價，將實施情況納入市縣政府年度工作目標考核、年度耕地保護責任目標考核和糧食安全責任制考核，納入政府績效評估和重大事項督查范圍，保證土地整治工作順利開展。

（四）切實提高耕地質量。堅持數量和質量并重、更加重視質量的理念，從政策、制度、工程、技術標準等方面，積極探索耕地保護開發新機制，推動耕地數量、質量、生態“三位一體”建設和管理，不斷提高耕地質量。積極探索耕地數量和質量并重的考核機制，把耕地質量提升作為市縣政府落實耕地保護責任的重要內容之一，強化考核。建立墾造耕地質量責任追究制度，確保項目新增耕地面積準確，質量符合要求、達到標準。省、市政府定期組織墾造耕地項目專項檢查，對墾造耕地數量質量造假的，追究有關人員責任，相應扣減縣（市、區）下一年度新增建設用地指標。加強墾造耕地質量的全過程監管，制定完善項目質量規范標準，全面落實造地項目法人制、公告制、合同制、監理制和審計制等“五項制度”，切實加強項目選址、設計、施工、竣工驗收等各環節管理。全面推進重金屬污染耕地的生態修復，積極推行建設占用耕地表土剝離和畜禽排泄物等有機肥再利用工作，加強造地項目的后續管護，建立后期耕種補貼制度和管護制度，加強對地力狀況的監測，繼續實施地力提升工程。繼續加強耕地保護補償機制建設，進一步調動農村集體經濟組織和農民群眾保護耕地的主動性。深入推進低丘緩地、荒灘未利用地綜合開發利用試點、廢棄礦地綜合開發利用試點等，將建設項目更多地從平地轉向荒山、荒灘、廢棄礦地，努力減少對耕地的占用。

（五）切實強化資金保障。繼續加大財政支持力度，省級財政將在省統籌補充耕地、補建標準農田補助標準分別提高到5萬元/畝和5000元/畝的基礎上，逐步提高土地開發、宅基地復耕、災毀復耕、農村土地綜合整治等項目的省級補助標準，加大對高標準基本農田建設的資金投入。進一步加強資金整合，按照“渠道不亂、用途不變、統籌使用、各記其功”的思路，加大對新增建設用地有償使用費、耕地開墾費以及其他涉土涉農資金的統籌力度，把高標準基本農田建設、“千萬畝”標準農田質量提升工程、“兩區”建設、農田水利標準化建設和農業綜合開發等工作結合起來，把農村土地綜合整治與美麗鄉村建設、農村住房改造、千村示范萬村整治、下山脫貧等工作結合起來，協同推進，充分發揮出資金的整體效益。積極探索運用市場方式推進土地整治工作，引導鼓勵社會資金投資、參與整治項目，進一步擴大融資渠道。同時，進一步加強對資金使用的管理，強化使用績效評價和審計檢查，不斷提高支農惠農效果。

（六）切實健全相關體制機制。調整省統籌耕地占補平衡指標管理辦法，探索實行省統一收購和統一調劑耕地占補平衡指標的制度，進一步規范耕地占補平衡指標調劑交易行為。完善農村土地綜合整治節余指標管理制度，通過市場配置手段實現收益最大化，并確保收益主要用于整治村的建設。健全土地整治權屬管理制度，審慎調整土地權屬，依法保障土地承包權人、山林承包權人或灘涂使用權人的權益。堅持“整治前農民愿意、整治中農民參與、整治后農民滿意”的原則，進一步健全群眾權益維護和參與監督機制，充分發揮農村集體經濟組織的作用，引導農民群眾支持和自覺參與土地整治工程；同時，進一步規范項目管理各項制度，加強對項目實施的全過程監管，確保公開、公平、公正，保證土地整治在安定有序的社會環境中順利推進。

以上報告，請予審議。