關于全省社會養老服務體系建設工作情況的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

根據省十二屆人大常委會第五次會議的安排，我代表省人民政府，向本次會議報告全省社會養老服務體系建設情況。

一、所做的工作和取得的階段性成效

我省1987年進入人口老齡化社會，比全國提前13年。特別是近些年來，人口老齡化呈現加速發展態勢。按戶籍人口，截至2012年底，全省60歲及以上老年人口達857.7萬人，占總人口的17.9%，其中80歲及以上高齡老人達130.4萬人，占老年人口總數的15.2%，老齡化、高齡化程度均比全國平均水平高3-4個百分點。省委、省政府高度重視應對人口老齡化工作，在持續深化完善養老保障的同時，按照中央“優先發展社會養老服務”的要求，大力推進社會養老服務體系建設。

2006年，省政府辦公廳下發《關于促進養老服務業發展的通知》，我省社會養老服務體系建設開始邁出實質性步伐。2008年，省政府出臺《關于加快推進養老服務體系建設的意見》，進一步細化了相關政策，并將養老服務體系建設納入基本公共服務均等化行動計劃和重大項目建設行動計劃，作為省政府為民辦實事的重要內容，工作力度明顯加大、進度明顯加快。2010年，我省列入國家基本養老服務體系建設試點。進入“十二五”，2011年省政府及有關部門又連續出臺《關于深化完善社會養老服務體系建設的意見》、《浙江省老齡事業發展十二五規劃》、《浙江省社會養老服務體系建設十二五規劃》、《浙江省社會福利事業發展十二五規劃》，各項工作進一步向縱深推進。今年，省委辦公廳、省政府辦公廳又出臺《關于進一步加強老齡工作的意見》。省委、省政府主要領導高度重視這項工作。2011年12月，時任代省長的夏寶龍書記親自出席全省社會養老服務體系建設推進會并作重要講話，去年他專門就養老護理人員的教育培訓工作作出重要批示，今年又就家政服務隊伍建設作出重要指示。李強省長在省政府會議上多次強調要把社會養老服務這項民生工程抓實抓好。這些年的工作和取得的成效主要體現在以下五個方面：

（一）堅持科學謀劃、統籌推進，社會養老服務體系建設總體格局基本形成。

一是確立了基本模式。這個基本模式就是以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，這是立足國情省情、經過多年探索實踐形成的。以居家為基礎，就是以居家養老服務為主要形式，為居住在家庭的老年人提供生活照護、家政服務、康復護理、緊急救援、精神慰藉等方面的服務，主要有居家養老服務機構上門為老年人提供服務和老年人就近就便到所在社區接受服務兩種方式。以社區為依托，就是以城鄉社區作為實施居家養老服務的基礎平臺，整合利用社區資源，健全完善服務設施，就地就便提供養老服務。以機構為支撐，就是專業的養老機構要充分發揮支撐和示范作用。養老機構主要有護理型、助養型、居養型三種，護理型養老機構是指具有醫護功能，以接收失能、失智老人為主，為其提供長期照護的機構；助養型養老機構是以接收半自理老人和自理老人為主，為其提供適當照護、集中居住的機構；居養型養老機構是以接收自理老人為主，采取家庭式居住方式，設有配套的護理和生活照護場所的機構。

二是明確了發展目標。這個發展目標就是“十二五”規劃提出的“9732”養老服務體系建設目標，即到2015年，全省97%的老年人享受居家養老服務，不少于3%的老年人享受機構養老服務；不少于2%的老年人享受政府提供的養老服務補貼。這是全省的總體要求，省政府在工作部署中也明確，各地可根據當地老年人養老服務的實際需求，因地制宜確立當地的工作目標。有條件的市縣可以進一步提高機構床位比例，擴大購買服務范圍。

三是健全了工作機制。積極推進養老服務領域的法制建設，廣泛開展涉老法律法規的普法宣傳和法制教育培訓，認真組織執法檢查，強化老年人權益保障的法律援助。省、市、縣三級政府普遍建立社會養老服務體系建設領導小組或聯席會議制度，切實加強政策的統籌協調，及時解決工作推進中遇到的重大問題，同時將這項工作納入政府年度工作目標綜合考核。各級民政部門切實履行牽頭職責，積極做好政策創制、管理指導、標準制訂、監督檢查等工作。各級發改、教育、財政、人力社保、國土資源、建設、衛生等部門也充分發揮職能作用，落實政策、整合資源，協力推進社會養老服務體系建設。社會各界也高度關注，積極參與這方面工作。政府主導、社會參與、全民關懷的社會養老服務工作機制已經基本形成。

四是強化了多元投入。從去年開始，省財政設立社會養老服務體系建設專項資金，重點用于養老服務補貼、養老服務機構建設、居家養老服務設施建設和鼓勵發展民辦養老服務機構等，并向農村和欠發達地區傾斜。同時，積極運用福利彩票公益金、慈善捐贈，調動各類社會資金投入養老服務領域。2011年以來，全省用于養老服務建設的投入達52.8億元，其中財政公共預算安排15億元、福利彩票公益金安排13 億元、慈善捐贈2億元，各類社會資金達22.8億元。

（二）堅持政府托底、分層分類，社會養老服務覆蓋面逐步擴大。

一是城鎮“三無”和農村五保老人，全部由政府供養。這些老人全省共有4.5萬人，已經建立以集中供養為主、分散供養為輔的供養服務體制，保障他們的基本生活和服務，供養資金全部納入財政預算。2008年，省政府出臺《浙江省實施〈農村五保供養工作條例〉辦法》，明確五保供養標準按不低于當地上年度農民人均純收入的60%確定。目前，農村五保老人集中供養率達97.3 %，城鎮“三無”老人集中供養率達99%。2012年農村五保供養標準達8100 元/人。

二是低收入家庭中的失能、失智老人和高齡、獨居老人，由政府提供養老服務補貼。2012年，我省在全國率先建立統籌城鄉、貫通機構和居家養老的養老服務補貼制度，明確將低收入家庭中的失能、失智老人和高齡、獨居老人納入養老服務補貼范圍，由老年人自主選擇居家養老或機構養老服務，政府通過購買服務的方式，提供補貼。目前，全省所有市縣都建立了養老服務補貼制度，13.9萬老年人享受到服務補貼，其中1.5萬低保家庭中的失能老人享受全額補貼。

三是大多數經濟條件一般的老人，由政府支持建設的居家養老服務設施和民辦非營利養老機構提供服務。按照適度普惠的原則，主要通過建設城鄉居家養老服務照料中心、居家養老服務站，積極扶持發展民辦非營利養老機構，大力發展專業化居家養老服務組織，為這些老年人提供生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉、安全援助和社會參與等多樣化養老服務。

四是經濟條件較好的老人，主要由市場提供多元化服務。積極引導市場主體，發展個性化養老服務。近年來，各地扶持建設了一批檔次較高的養老機構，開發了一批老年住宅、老年社區等老年地產項目，滿足部分老年人的高端養老服務需求。

（三）強化要素保障、政策支持，社會養老服務設施建設加快推進。

一是加強社會養老服務用地用房保障。對養老機構用地，省政府明確，以市縣為單位，按照到2015年養老床位占老年人口總數5%以上的要求，合理規劃布局養老服務機構，確保滿足用地需求。對福利性和非營利性養老服務機構項目，采用政府劃撥方式供地，對營利性養老服務機構項目，按照成本逼近法或收益還原法，采取招標拍賣掛牌出讓方式供地。2011年以來，全省已新增福利性公辦養老機構建設用地2383畝、民辦養老機構建設用地1898畝。對社區居家養老服務配套用房，省政府明確，將其列入城市社區配套用房，按每百戶15-20平方米建筑面積落實，有條件的地方可適當提高配建標準。新建小區在交付時配套相應面積的居家養老服務用房，老小區通過資源整合、購買、租賃、騰退、置換相應房產予以配置。與此同時，鼓勵各地充分利用工業廠房、倉儲用房、學校、辦公樓等存量房產和土地興辦養老服務機構，支持農村集體經濟組織使用村級留用地興辦養老服務機構。

二是實行養老床位財政補助政策。2008年，我省開始對民辦非營利性養老服務機構實行這一政策。2012年進一步提高了標準，對用房自建、床位數達到20張、符合規定資質條件的非營利性民辦養老服務機構，省財政給予每張床位一次性補助6000元；對租用用房、租用期3年以上的非營利性民辦養老服務機構，省財政給予每張床位每年1000元補助，連續補助3年；對其中的護理型床位，自建用房的，每張床位增加2000元補助，租用用房的，每張床位增加1000元補助。與此同時，要求市縣財政給予相應的配套補助。2009年至今，各級財政已累計補助2.3億元，其中省財政補助8400萬元。

三是落實相關稅費減免政策。依據國家政策規定，對福利性、非營利性老年服務機構的營業稅、企業所得稅、房產稅、土地使用稅、耕地占用稅、水利建設專項資金給予減免征。政府主辦和特許經營的供水、供電、通信、有線（數字）電視等經營單位對養老機構收費給予優惠，用電、用水、用氣、用熱實行與居民同價；免收養老機構電話、有線（數字）電視、寬帶互聯網一次性接入費。

（四）強化需求導向、標準規范，社會養老服務運行管理機制逐步健全。

一是開展養老服務需求評估。2010年我省率先開展養老服務需求評估試點，2012年全面推開。各地組織專門的評估小組，對老年人經濟狀況、身體狀況、居住狀況、養老服務需求等進行調查，形成評估意見，作為提供機構或居家養老服務、確定養老服務補貼的依據，并實行動態管理。去年，全省已對100多萬老年人進行了評估。

二是分類管理養老機構。確立以護理型為重點、助養型為輔助、居養型為補充的養老機構發展模式，明確要求優先發展具有醫護功能，為失能、失智老人提供長期照護服務的護理型機構。目前，全省共有護理型養老機構66家，護理型床位7.3萬張，占總床位的28%。

三是積極推進養醫合作。省政府明確，規模較大的護理型養老服務機構必須單獨設置衛生所（醫務室）；規模較小的護理型、助養型養老服務機構可單獨設置衛生所（醫務室），也可與周邊醫院、社區醫療衛生服務機構合作，促進養醫結合。城鄉社區居家養老服務照料中心（站）應當與社區醫療衛生服務中心（站）加強合作，實現資源共享。養老服務機構內獨立設置的衛生所（醫務室），符合條件的可納入當地醫保定點機構。

四是強化養老服務規范管理。省有關部門先后頒布實施《居家養老服務與管理規范》和《養老護理分級標準》，推動養老服務規范發展。充分發揮老年服務業協會、社會福利協會等行業組織的積極作用，加強行業自律。為分散降低養老機構的運營風險，2011年我省實施養老機構政策性綜合責任保險，通過全省統保、行業互保方式，對養老機構中入住老人發生的意外事故，由保險公司予以賠償。到去年底，全省養老機構投保率達85%以上。

（五）堅持立足基層、提升素質，社會養老服務組織隊伍建設得到加強。

一是建立了市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）四級管理服務網絡。市縣兩級建立具有組織、指導、服務、培訓和監督管理功能的養老服務指導中心，鄉鎮（街道）建立面向所在區域提供共性服務的養老服務中心，城鄉社區建立居家養老服務照料中心。目前，全省已建成符合標準的市縣養老服務指導中心76家、落實事業編制247個，還有52個縣（市、區）率先建立養老服務信息系統；已建立鄉鎮（街道）養老服務中心1209家，城鄉社區居家養老服務照料中心2308家，居家養老服務站（星光老年之家）2萬多個，基本覆蓋城市社區和60%以上的農村社區。

二是大力發展各類養老服務組織。各地積極采取政府購買服務、項目委托、以獎代補等形式，鼓勵社會力量開展專業居家養老服務。引導有一定規模的服務機構開展集團化、連鎖化運營，打造服務品牌，已涌現出杭州三替、巾幗西麗、金華田野風等一批知名企業。同時，積極引導各類公益慈善組織參與養老服務。目前，全省已有專業提供居家養老服務的各類組織和機構7500多家，每年服務老年人超過40萬人；登記注冊的為老服務志愿者達37萬人。

三是強化養老服務從業人員教育培訓和激勵。廣泛開展職業技能培訓。組織開展上崗培訓，鼓勵參加職業技能考試取得職業資格，定期舉辦職業技能大賽。去年，全省共培訓養老護理員1.2萬名，我省養老護理員在全國職業技能大賽中取得團體第1名的好成績。積極開展專業化教育。2012年，在杭州師范大學開設老年服務與管理成人教育大專班。今年，在浙江樹人大學、寧波天一職業技術學院、衢州職業技術學院等高校開設老年護理專業，采取“3+2”或“五年一貫制”模式培養專業護理人員。建立“入職獎補”制度。從2013年到2015年，對入職非營利性養老服務機構滿5年的大中專院校養老服務與管理等專業的畢業生，按照中職2.1萬元、高職2.6萬元、本科4萬元的標準，由省財政給予一次性獎勵補助。實施護理知識技能進家庭進社區活動。通過集中培訓、上門輔導等方式，到2015年底使60萬失能、半失能老人家庭中的護理人員掌握基本的照護技能。

通過這些年的努力，我省社會養老服務體系建設取得階段性成效。目前，全省共有養老機構2028家、床位25.8萬張，其中公辦養老機構1064家、床位13.4萬張，民辦養老機構964家、床位12.4萬張，民辦養老機構床位占總床位數的比例達48%；另外還有居家養老床位3.5萬張。按戶籍人口計算，全省每千名老人擁有社會養老床位34.2張，比全國平均水平多12張。全省參與養老服務的各類社會組織達1.6萬家，其中民辦非營利養老機構930多家。養老服務及設施已經覆蓋全省大部分老年人，其中650多萬高齡、空巢、獨居、失能、失智、半失能等老人直接享受到居家養老服務組織和養老機構提供的各類服務。

二、存在的主要問題

（一）養老服務體系結構不盡合理。主要表現在：一是居家養老服務相對薄弱。城市居家養老服務設施功能不夠完善，康復護理、精神慰藉等服務較為欠缺。農村居家養老服務設施建設尤為滯后，近40%的農村社區居家養老服務沒有覆蓋。二是養老機構功能結構不合理。特別是護理型床位短缺，不能滿足失能、失智老人的服務需求。服務質量較好的城市國辦養老機構“一床難求”，農村敬老院床位空置率較高。三是養老服務產業發展不足。社會力量特別是企業對養老服務業發展的參與度還不高，養老服務消費市場有待開發，產業發展規劃和政策支持體系亟待建立。

（二）養老服務體系建設的要素保障需進一步強化。一是在用地指標緊張的背景下，養老機構特別是民辦養老項目建設用地落實難。二是民辦養老機構融資難。非營利性養老機構屬公益事業，根據國家有關法律規定，其土地、房產不能抵押貸款。按招拍掛方式取得項目用地的營利性養老機構，由于其用地性質為社會福利或醫療慈善類，仍然不能通過抵押取得貸款，缺乏暢通的融資渠道。三是居家養老照料中心和民辦養老機構運行保障缺乏制度性安排，需要加大后續扶持。

（三）養老服務隊伍建設亟待加強。一是總量不足。全省現有居家和機構護理人員僅4萬人，離“十二五”目標10萬人還差6萬人。二是學歷偏低、技能不高。全省養老機構中1.5萬名護理員，大專以上學歷的僅占12%，獲得國家養老護理員職業資格的還不到30%。三是專業技術人才緊缺。全省養老機構中醫生、護士和社會工作者均只有500人左右。

（四）養老服務領域的監管制度尚不健全。目前，養老服務行業質量考核標準還未建立，養老機構準入、退出機制還缺乏具體操作辦法，直接影響養老服務規范化、標準化水平的提升。一些非營利性養老機構，采取違規的商業化營銷模式，變相一次性銷售長期使用權等，引發矛盾糾紛。

三、下一步工作打算

省人大常委會高度重視社會養老服務體系建設工作，今年以來省人大常委會領導多次深入基層調查研究，這次會議又專題聽取和審議省政府的報告，今天下午還要進行專題詢問，這是對政府工作的有力監督和支持。今后一個時期，我省正處于人口老齡化加速發展期。據測算，到2020年我省老年人口將達1186萬人，占總人口的比例達24.2%。加快推進社會養老服務體系建設，已經成為事關我省經濟社會發展全局的一項重要而又緊迫的任務。下一步，省政府將繼續認真落實中央和省里的一系列決策部署，緊密結合落實省人大常委會的審議意見，以更加有力的政策措施、更加務實的工作作風，全面推進社會養老服務體系建設各項工作，加快實現人人享有基本養老服務。重點抓好以下六個方面：

（一）加強法制建設。全面貫徹實施新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》和民政部出臺的《養老機構設立許可辦法》、《養老機構管理辦法》，依法實施行政許可，切實加強監督管理，促進養老機構規范發展。與此同時，積極配合省人大常委會開展《浙江省社會養老服務促進條例》的立法工作，適時出臺加強養老機構管理的政策文件。

（二）著力政策創新。認真貫徹國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》，在充分評估我省現有政策的基礎上，盡快研究制定我省推進養老服務業發展的綜合性政策文件。9月18日，省政府常務會議已經就國務院文件的貫徹落實作了研究部署。要立足先行先試，力爭全國領先，特別是要在土地、融資等要素保障方面有所突破。根據養老服務機構布局規劃和年度建設任務，確保落實用地指標。加快金融產品和服務方式創新，拓寬信貸抵押擔保物范圍。積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養老服務業的有效信貸投入。通過制定發展規劃、設立產業引導資金、扶持培育示范性產業項目等措施，加強對養老服務業的扶持。加大公共財政資金投入，積極推行政府購買服務，健全完善養老服務補貼制度，改進財政補貼方式，確保補助政策真正惠及廣大老年人。

（三）優化布局規劃。一是指導督促各地更加全面系統地開展養老服務需求評估，在省定“9732”總體目標基礎上，根據老年人需求情況，加快開展社會養老服務設施建設專項規劃的編制工作。二是加快實現城鄉社區居家養老服務全覆蓋。在繼續完善城市社區居家養老服務功能的同時，加快農村養老服務設施建設，推動農村居家養老服務站向居家養老服務照料中心轉型升級，力爭到2015年居家養老服務照料中心覆蓋三分之二的農村社區，到2017年覆蓋所有農村社區。三是推動公辦養老機構和民辦養老機構錯位發展。公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。鼓勵有條件的地區開展公辦養老機構改制試點，探索公辦民營運營機制，降低運營成本，提高運行效率。建立城市公辦養老機構與農村敬老院的對口支援和合作機制，在提高農村敬老院服務能力的同時，有效解決其床位空置率較高的問題。進一步降低門檻、簡化手續、規范程序、公開信息，大力支持社會力量舉辦養老機構。四是推進醫養融合發展。加強養老機構和醫療機構合作，加強城鄉社區居家養老服務照料中心和社區衛生服務中心的合作，積極探索醫養合作的新模式。

（四）完善管理機制。一是加快養老服務標準體系建設，制訂機構養老服務管理規范、養老服務需求評估規程、養老服務質量評價標準，引領推動養老服務質量提升。二是抓緊研究制定養老機構收費管理辦法，探索建立科學合理的養老服務定價機制，依法確定適用政府定價和政府指導價的范圍。三是提高養老服務信息化管理水平。積極推進“數字養老”工程建設，建立養老服務信息管理系統，實現對老年人信息的動態管理，在老年人需求和社會服務供給之間架設快速對接通道。

（五）強化隊伍建設。一是實施素質提升工程。完善養老護理人才教育體系，擴大人才培養規模。全面開展養老護理員培訓和繼續教育工作，提高護理人員職業技能培訓率和持證比例。進一步落實“入職獎補”制度，擴大政策受益面。二是重視引進醫生、護士、康復醫師、康復治療師、社會工作者等具有執業資格的專業技術人員，有效解決養老服務領域專業人才緊缺的問題。三是參照當年度護理人員職位工資指導價位，提高養老護理人員的薪酬待遇。探索建立養老護理人員特殊崗位津貼制度，加強勞動保護和職業防護。

（六）營造社會氛圍。積極引導社會公眾充分履行經濟上供養、生活上照料、精神上慰藉家庭老年人的義務，營造良好的家庭養老環境。廣泛開展養老護理知識技能進家庭、進社區活動，實施家庭養老支持政策，切實提高家庭照護質量。培育發展為老服務公益慈善組織，推進“銀齡互助”活動，廣泛開展為老志愿服務。引導社會力量積極參與養老機構建設、養老產品開發、養老服務提供。積極開展老年友好型城市、老年宜居社區和“敬老文明號”創建活動，進一步弘揚敬老、養老、助老的優良傳統。

以上報告，請予審議。