關于《溫州市民間融資管理條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省政府委托，我對《溫州市民間融資管理條例（草案）》（以下簡稱草案）作如下說明：

一、立法必要性

溫州是我國民營經濟發展最早、民間資本最為充裕、民間金融最為活躍的地區之一。長期以來，溫州民間融資在解決不同層次融資需求、彌補銀行信貸不足等方面發揮了積極作用。與此同時，民間融資也存在較大的風險隱患。2011年下半年爆發的溫州民間借貸風波，很大程度上與民間融資法制不健全、民間融資管理無法可依密切相關，亟待通過立法予以解決。

在溫州金融綜合改革試點方案中，“規范和發展民間融資，制定規范民間融資的管理辦法，探索建立民間融資備案管理制度”位列十二項任務之首。因此，開展民間融資管理立法，促使民間融資行為法制化、規范化，已十分必要和迫切。

二、草案的起草過程

2012年3月，國務院批準設立溫州市金融綜合改革試驗區。2012年4月，夏寶龍書記在溫州金改第一次領導小組會議上明確要求加快溫州民間融資立法工作。2012年9月，我省正式啟動溫州民間融資地方立法。草案最早基礎稿由溫州市政府為主起草。溫州市在理論和專項課題研究的基礎上，多次召開制度建設需求、立項論證評審、階段性成果論證評審等各種意見征求會，廣泛征集主管部門、融資參與主體、專家學者的意見建議，經多次修改形成草案初稿提交省金融辦。省金融辦收到文稿后，迅速組織專門工作小組負責此項目，并邀請省法制辦、省人大法工委、財經委相關領導和業務骨干同步參與，多次召集省級相關部門和經濟學界、法學界、資產管理機構等參與討論和論證，兩次征求14個省級部門和各市金融辦的意見，數次閉門集中修改文稿，于4月底正式向省政府提交草案送審稿。省法制辦收到送審稿后，按照特事特辦的原則快速啟動相應程序，赴溫州市開展立法調研，征求專家意見，按立法要求再次書面征求省級有關單位以及設區的市特別是溫州市政府的意見，組織召開由省級有關部門參加的立法協調會，向省人大財經委、省人大法工委專題匯報、溝通，經反復研究、論證、修改，形成了《溫州市民間融資管理條例（草案）》。7月17日省政府第9次常務會議審議通過了草案。

整個草案起草過程，始終得到省人大、省政府領導高度重視和悉心指導。李強省長于5月3日就做好該項立法工作、加快立法進程專門作出批示。省人大馮明副主任、王永昌副主任等領導分別帶領相關同志專程赴溫州開展民間融資立法調研。朱從玖副省長多次聽取匯報，提出針對性、專業性很強的指導意見，并帶領省人大法工委、省法制辦、省金融辦有關負責同志專題赴京，向全國人大法工委、國務院法制辦、中國人民銀行匯報我省民間融資立法情況，并在京召開了專家咨詢會。根據朱從玖副省長的要求，草案報省政府常務會議前，省金融辦、省法制辦、省人大法工委有關負責同志再次赴京進行專題匯報和聽取意見。

三、需要說明的幾個問題

草案共7章49條，分別為總則、民間融資服務、民間借貸、定向債券融資和定向集合資金、監督管理、法律責任、附則。

（一）關于適用范圍。本條例適用于溫州市轄區內的民間融資活動及其監督管理。本條例所稱的民間融資，是指自然人、非金融機構的企業法人和其他組織相互之間，通過民間借貸、定向債券融資、定向集合資金等方式，進行民間資金融通的活動。草案主要規范三大類主流民間融資行為：民間借貸、定向債券融資、定向集合資金。

（二）關于民間借貸。草案重點調整資金借款人行為，同時兼顧調整出借人行為。民間借貸規范涉及借貸主體、借貸金額和人數、借貸利率、資金使用等問題。

1.草案主要規范因生產經營需要而進行的民間資金借貸活動。小額及日常性消費借貸不納入立法調整范圍。

2.首次規定大額民間借貸強制備案制度。民間借貸運行在地下，政府部門無法了解具體情況，多數情況下是出了事之后才介入，這是近年來溫州民間融資隱患爆發，事先難以預警防范的重要原因。對于小額的民間融資、一般互助性及生活消費類借貸，不要求備案。只有當融資額度達到一定規模、主要用于生產經營活動時，才要求備案。融資額度較大、涉及人數較多的民間融資帶有明顯的公眾（社會）性質，一旦出現風險，很可能會演變為群體性事件。因此，有必要通過立法予以規制。雖然推動民間融資備案難度很大，但從長遠看，這一制度對于規范民間融資十分重要。草案規定：借款人一次借款額度或者累計借款額度達到一定金額，或者涉及的出借人達到規定數額，借款人應當向地方金融管理部門備案。（見草案第13條）

為了讓大額民間借貸備案制度落到實處，草案做了正向鼓勵和反向約束兩方面的制度設計。正向鼓勵包括：（1）處理民間融資糾紛時，備案的材料可以作為效力較高的證據。（2）國家機關處理涉嫌非法集資、非法證券活動、非法經營等案件時，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據。（3）政府應當對履行民間借貸備案義務的當事人予以政策支持，特別是稅收補償政策，以消除參與主體民間融資陽光化后的稅負顧慮。反向約束主要有：應當備案而沒有備案的，或提供虛假備案材料的，由地方金融管理部門責令限期改正；逾期不改正的，予以公示；情節嚴重的，對個人和單位處以一定數額的罰款。（見草案第29、40條）

3.關于民間借貸利率。目前的主要依據是最高人民法院1991年8月13日發布的《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》中的一項規定：民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，各地人民法院可根據本地區的實際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護。在草案準備過程中，我們曾設想設立一個利率上限，這在我省民間金融實踐中有很強的實際需求，且對抑制不合理的高利貸會有很強的正向作用，但考慮到國家金融主管部門有明確的不同意見，以及最高人民法院正在研究制定的新的民間借貸審判司法解釋可能對利率會作出新的規定，草案最后只作了原則性規定：民間借貸利率由借貸雙方協商確定，但不得違反國家有關限制利率的規定。（見草案第14條）

（三）關于企業及項目的直接融資。草案針對溫州市民間融資實際情況，根據溫州金改方案有關設想，設計了兩種定向私募融資工具，其合格投資者比《證券投資基金法》規定的合格投資者門檻低，以便讓更多的具有一定資產和風險承受能力的投資者能夠參與投資。同時，草案明確要求融資方要及時按約定的時間與方式披露相關信息。

草案規定的定向融資包括定向債券融資和定向集合資金融資，作為今后中小企業融資的兩種重要方式。與民間借貸相比，定向非公開融資更需要加強融資前后的指導和管理，在擴展企業融資自主權和有效防范潛在風險上取得更好的平衡。

1.企業定向債券融資。本草案的定向債券融資具有以下特征：一是規定發行主體為溫州市轄區內注冊登記的具有法人資格的企業。二是規定非公開發行，合格投資者人數不超過二百人，并與企業公開發行債券區別開來。三是規定企業融資具體條件，且融資后企業的資產負債率不高于百分之七十，以保障企業債券發行質量和償債能力。四是規定融資前應當事先向溫州市地方金融管理部門登記。五是用于企業的生產經營活動。（見草案第16、17、18條）

2.定向集合資金。主要為小資金對接投資項目而設計。該制度具有以下特點：一是具有專業資產管理能力的管理人。二是非公開發行，每期募集資金的合格投資者人數不超過二百人。三是規定管理人募集資金總額不得超過其凈資產的八倍，并應當由溫州市轄區內具備國家規定條件的金融機構托管。四是每期定向集合資金中管理人應當有不少于百分之十的出資，募集合同另有約定的除外。五是規定募集前應當事先向溫州市地方金融管理部門登記。六是定向集合資金應當用于募集時確定的生產經營項目。經持有三分之二以上資金份額的合格投資者同意，閑置資金可以用于溫州市轄區內不超過六個月的短期拆借，但其數額不得超過該期定向集合資金總額的百分之三十。七是每期定向集合資金獨立核算，各自承擔風險，實行風險隔離。（見草案第19、20、21、22條）

（四）關于民間融資專業服務機構。草案主要設定了三類民間融資專業服務機構：

1.民間資金管理企業。是指在溫州市轄區內設立的從事定向集合資金募集并管理的專業機構。通過其專業經營管理，將分散的民間資金聚集起來，并以股權、債券等形式投資到實體企業和政府鼓勵的建設項目。由于該機構從事社會資金的管理，具有一定的公眾性和風險性，從審慎性原則出發，草案規定，民間資金管理企業在工商注冊登記后應當在規定時間內向地方金融管理部門備案。對該類機構注冊資本、管理資金規模、投資方向等作出明確規定。（見草案第6、7、19、20、21、38條）

2.民間融資信息服務企業。是指在溫州市轄區內開展供求資金撮合、理財產品推介等融資中介服務的企業。其主要業務是解決借貸雙方信息不對稱、運作不規范的問題，降低交易成本和投融資風險。草案對民間融資信息服務企業提出了相應規范要求。（見草案第8、9條）

3.民間融資行業服務機構。是指為民間融資活動提供行業服務，并接受地方金融管理部門委托，從事發布民間融資綜合利率及指數等相關信息，收集、統計民間融資活動信息并進行風險監測、評估，建立民間融資信用檔案，對民間融資的資金使用和履約情況進行分析，受理民間借貸備案等事項的機構。（見草案第11條）

（五）關于民間融資監管機構。根據目前溫州市人民政府及所轄各縣（市、區）人民政府都已設立金融辦的實際，草案將金融辦定位為地方金融管理部門，并賦予相應的監管權限和措施。（見草案第5章）

此外，鑒于溫州金融綜合改革屬于國家試點，《條例》經省人大常委會審議通過后，除按照《立法法》要求報送全國人大常委會、國務院法制辦備案外，省政府辦公廳將另行報送中國人民銀行和中國銀監會、證監會、保監會，并建議由省高級人民法院報送最高人民法院，便于國家相關方面了解、掌握我省民間融資管理立法情況，爭取國家有關方面更多理解和支持，日后出臺相關政策時能夠多兼顧我省實際情況。

以上說明和《溫州市民間融資管理條例（草案）》，請予審議。