澳大利亞非營利性組織與企業法人治理比較

摘 要：這篇報告在結合實際案例的基礎上，從法人組織內部治理和外部監管機構兩個角度探討了澳大利亞非營利性組織與企業的相同與不同。本文使用了大量的二手文獻材料和相關理論以及深度訪談，以便將其治理框架中的四個關鍵因素，包括問責、有效性、透明性和獨立性，進行充分對比和分析。

關鍵詞：法人組織治理 非營利性組織 透明性 有效性

中圖分類號：F0 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2013.01-02.001

1.引言

1.1 目的

探討非營利組織在內部組織治理和外部監管機構治理方面與企業的差異。

1.2 背景

全球性金融危機和BP石油的泄露事件將公司治理的三重底線[ 企業的三重底線是為在拓展或獲取資源和經濟價值時兼顧環境和社會的和諧發展。即經濟、社會、自然環境三方面的平衡統一。]提上了日程。與此同時，在正在變革的非營利型組織變革環境中，非營利性組織是否應該進行商業運作也被廣泛爭論。其深層的問題是非營利性、企業及政府在三重底線和公私合營的要求下，組織治理方式趨同。在這樣的背景下，關于如何對非營利性組織進行有效組織治理，如何監督非營利性組織的績效和薪酬成為關注的焦點。

1.3 報告涉及范圍

這個報告分析的范圍為澳大利亞企業和非營利組織。然而，由于同屬于大陸法系，該報告也參考了英美的例子和規章制度（Clifton 2010）。

澳大利亞的非營利組織分為兩種，志愿者會員組織和有限擔保公司。擔保有限責任公司在聯邦政府管理、注冊，志愿者會員組織在州政府管理、注冊。

2. 方法

大量的二次文獻

深度訪談（Greenacres 殘障服務就業中心CEO尼爾； 臥龍崗Anglicare 慈善組織經濟援助項目黛比）

案例的深層分析

3.內部治理

3.1 董事會責任

有所有權結構，與企業對股東負責相比，非營利性組織負責的更多，其相關利益者包括政府、捐贈者、志愿者和員工、受益者（Fishel 2008）。如圖3.1所示，企業是閉合權力結構，股東享有所有權和受益權，而非營利組織則是單向權力結構，所有權、決策權、運營權和利益收益權分離。

由于單向權力結構，非營利性組織沒有明確的所有權歸屬，但卻有多重問責主體，“包括政府基金會、捐獻者和贊助者、志愿者、職員和一系列服務受益者（客戶）”（Fishel， 2008）。為了確保對利益相關者負責，非營利性組織的治理原則應包括下述要素：

論題1：在所有權特殊性的前提下，非營利性組織是否應該采用代理人機制以確保其對關鍵利益相關者負責？

因為非營利組織也有董事會和CEO代表利益相關者，代理人機制可以應用于非營利性組織中。董事會對利益相關者負責，代表著非營利性組織的真正所有者，有著決策和控制權（Donaldson Davis 1991）。理論上來說，管家機制理論上比較適合非營利性組織，因為它是基于使命基礎上形成的，人們自愿為其服務。然而，利益沖突依然存在于其中，依然會出現高管的腐敗 （Miller 2002； Jegers 2008） 。

澳大利亞維多利亞地區國家安全委員會（NSCA）的CEO弗雷德·約翰詐騙了2.87億澳元，導致了該組織的破產，董事會遭到了處罰（McGregor-Lowndes 1991）。

可見，嚴格監管的代理人機制應該像在企業里一樣，在非營利性組織中發揮作用。而且對于董事會的有效性、透明性和獨立性的要求仍然是必要的。基于多重問責主體，內部和外部的治理需要同時實行，這樣才能確保對關鍵相關利益者的充分負責。

論題 2：由于單向人力利結構，捐贈者對非營利性組織的控制力是微弱的。

捐贈者包括政府、國際性組織（如世界銀行），企業和個人捐贈者，作為資源供應商，他們對非盈利組織有著很強的影響力和控制力（Bendell Cox 2006），這同企業中的股東類似。無論出于何種目的捐贈，捐贈者都想知道捐贈資金是否被有效回報于社會（見附表1）。因此捐獻者參與的民主化、負責任的決策過程成為非營利組織治理的重要條件。在這種情況下，捐贈者的控制力并非微弱，而通過對資源的控制和決策的參與被強化了。

3.2 董事會的有效力

非營利性組織中董事會和CEO被要求權責明確（Clifton 2010； Coombes Morris Allen 2010），并且同企業一樣給組織帶來價值。由于非營利性組織是以使命為驅動的，并非像企業以追求利潤為導向，有效力在非營利性組織意味著做對事情，而不是有效率。它以董事會和CEO之間的高度合作和互動為特征，這不同于營利組織的監管和控制關系。

非營利性組織的董事會是關鍵利益相關者的守門人。在決策過程中，董事會應該參與到決策全過程，不必介入日常的管理中。

根據“政策治理”以合作和相信作為治理關鍵的思想（Carver，1997），Greenacres，新南威爾士州專門致力于殘障人士就業培訓服務的非營利性組織，建立了決策型治理模式，即董事會的分工就是確保組織完成了遠景、使命、戰略目標、關鍵性結果，避免不可接受的行為和態勢，并不參與日常管理。（Greenacres， 2010）。

在決策的過程中，明確董事會的權責，可以避免不必要的沖突和危機，這也會確保董事會治理有效力的實現。下面是一個反面例子，值得思考：

溫德爾，是美國海岸線風帆協會的財務主管，在董事會上嚴厲指責董事安，因為安在未告知他的前提下，在董事會上提出了一個員工的利益沖突和規避問題。主席薩曼莎也出席了這個董事大會，她事后給安發了電子郵件警告安不要再冒犯財務主管。

像薩曼莎這樣的主席可能認為他們可以用言語辱罵董事們從而保持董事會統一戰線。然而任何寫下的東西都可能出現在某一天的報紙頭條上。由于在董事大會上的這場辱罵，沒有人再敢反對溫德爾，董事會做出了不經濟的購買決策（Jackson Fogarty 2005， p85-99），董事會的有效力被削弱，給組織帶來了巨大損失。

另外，CEO，是董事會和員工之間的橋梁，有義務和責任幫助董事們培養其管理公司、讀懂財務及戰略報告的能力。非營利性組織的董事會組成常常是非專業人士，他們都是由于不同的原因被任命，并不一定具備企業治理和管理的勝任能力。舉個例子，新西蘭68%的非營利性組織董事都是通過口頭或者互相熟知任命（Thornton 2006）。在這種情況下，很多企業建立了董事會培訓制度，確保其能夠勝任工作。

論題 3：由于非營利組織的董事會是志愿組織，每年只需支付10澳元的擔保金，董事們并不會真正對該組織責任，也不關心組織收入情況和經濟情況。

非營利性組織的董事會是以組織認同為前提自愿組成，以自我約束和責任作為行為道德準則。董事會追求有效力不僅因為其使命驅動動機，也因為承擔著公司法所規定的法律責任。為此，董事會為避免因失察導致組織和相關利益者損失，從而遭到法律制裁也會努力認真負責。在NSCA弗雷德的案例中（見3.1），NSCA的主席伊斯·馬克思被處以9700萬澳元的罰款（McGregor-Lowndes 1991； Clifton 2010）。在這種情形下，董事會必須保證組織遵守聯邦政府、州及當地政府的相關法律、條例和法令（Jackson Fogarty 2005）。

3.3信息披露透明性

HIH 和 Onetel.com 將信息披露問題帶入了商業世界（Tricker 2009），現在它也成了非營利性組織關注的問題。政府和捐贈者希望知道資金使用情況，從而決定是否進一步投資，是否可以免除其部分稅收。實際上，所有的利益相關者都要求非營利性組織的透明性：受益者想知道基金如何花在他們身上的；志愿者想知道他們奉獻的價值和結果。從社會責任層面講，非營利性組織要對公眾的錢負責，并且有義務提供透明的資金使用狀況給公眾（Fishel 2008）。美國在不同州有著各種法律和法規來引導法人組織治理的信息揭露透明性（Jackson Fogarty 2005）。澳大利亞勞工黨2009國家會議審議同意建立非營利性組織信息揭露透明性規范架構（The Third Sector 2009）。對于非營利性組織來說，透明的信息揭露為其贏得聲望，從而能籌得更多的資金，有益于志愿者招聘和管理，同時也使受益者滿意。因此通過保持信息揭露透明性將會為利益相關者，包括非營利組織本身，帶來雙贏的局面。

論題4：是否應該在自由市場下依然為非營利性組織提供政府資助資金及免稅政策？非營利組織是否應該進入競爭？

本文特地將該話題設置在這個部分是因為透明性給非營利性組織在市場自由競爭中帶來了不利。由于免稅和政府資助基金，非營利性組織較企業有較強的優勢（Fishel 2008； Clifton 2010）。然而當Broadbent建議同樣得到政府合同的企業應該像非營利性組織一樣信息揭露公開透明時，企業集體沉默（1997， cited in Wyatt 2010）。可見企業也有其自由市場中的優惠之處。另外，從政府的角度來看，非營利性組織是政府服務和市場服務的有益補充，降低了政府運營的成本和風險，尤其是在市場失靈的情況下。雖然非營利性組織得到了免稅，但是他們仍需支付跟企業一樣高額的運營成本，但是卻得到較低的利潤回報。所以處于自由市場競爭中的非營利組織應該享有政府資助資金和免稅政策。

針對論題4的第二個問題，非營利組織應該進入競爭環境。由于西方政府的公私合營化趨勢，一些企業、國家事業單位也開始同非營利性組織進行競爭。所以當非營利組織開始從政府、捐贈人那籌款，就已經進入了競爭的博弈之中。實際上，法規框架下的三者的適度競爭可以促使非營利性組織提供可持續的發展和效能。

基于3.3的分析，信息揭露透明性不僅在企業中是必要的，在非營利性組織中仍然是必要的。財務信息、利益沖突、資金運營花銷需要對社會和關鍵利益相關者進行及時公開和監管。另外內外部監管也應該被用于其信息揭露的監督。

3.4 董事會的獨立性

日本和亞洲的以家庭模式進行治理的組織健康運轉了百年（Tricker 2009），可見董事會成員是否獨立在企業中并不重要，只是不同的治理模式和治理環境的要求。實際上，獨立性在非營利性組織中也很難實現，這是因為其董事會是由專業和非專業的董事組成，有捐贈者、志愿者，有時還吸納創建者的鄰居、親戚及朋友（Jackson Fogarty 2005； Coombes Morris Allen 2010）。在大中型非營利性組織中（50人以上），應公眾的要求和法律的規定，董事會設立獨立董事。

3.5 小 結

以上部分中，我們參照企業討論了非營利組織治理的四個特征。兩類組織在治理模式上有很多相似，這是由于兩者都是關于不同權力主體在高層次管理上的博弈關系。然而，因所有權的特殊性，非營利組織較營利組織在治理方面更為復雜。在這種情況下，非營利組織有多重問責主體；要求董事會有明確的職權劃分，保持較好的有效力。另外，非營利性組織同樣要求對關鍵利益相關方的信息揭露透明及時。只是董事會的獨立性要根據具體情況而定。

4. 績效和薪酬方面的關鍵外部監管機構

4.1 外部監管機構：多重監管主體導致監管無效

與企業相比而言，非營利組織有著多重監管主體，包括多重問責主體，包括聯邦、州政府，行業規范管理實體、外部審計及媒體（見表4.1和4.2）。實際上，這些監管主體出于不同利益目的，很難形成合力，使得監管沒有效率，出現了“人人管，人人不管”的局面（Rix 2006）。

表4.1 非營利組織、營利組織（企業）及政府外部監管比較

（來源： 張明 非營利性組織的治理機制研究 2008）

表 4.2 澳大利亞非營利組織、營利組織監管機構

作者制 2010

論題 5： 這些監管是否束縛了非營利組織的發展？

由于多重監管主體要求提交的監管報告繁瑣復雜，非營利性組織無形中增加了治理成本，尤其是對小型非營利組織。有些非營利組織為此設立了政府關系協調官員，專門負責這些報告。

以Greenarces為例，它作為擔保有限責任制公司，（如圖4.3所示）需要提交年度報告、財務報告、績效評估等給澳大利亞投資與證券交易委員會（ASIC）、澳大利亞家庭、社會服務及原住民事務部（DFCSIA）、澳大利亞平等就業部（AFWD

）、新南威爾士州老齡化、殘疾及家庭看護部（DADHCNS

W）、臥龍崗市政府社區服務部門。

維多利亞“快遞早餐”是澳大利亞另一個非營利組織，由于較高的運營經費于2010年倒閉。 （Wyatt 2010）

在監管不力和被監管成本大的呼聲中，澳大利亞家庭、住房、社區服務及原住民事務部牽頭組成了聯合工作領導小組，制定了《國家條約》。這一條約將會帶來監管環境的變化。條約規定：政府監管機構將會由澳大利亞家庭、住房、社區服務及原住民事務部代表執行；非營利組織可以與其進行平等對話。2009年，基于對非營利組織的咨詢和調查走訪，澳大利亞工黨國家會議強調政府要建立一個合理的非營利組織監管制度，解除對其的束縛（第三部門雜志 2009； 澳大利亞政府 2010），這將大大改善非營利組織的外部發展環境。

4.2監管機構在高管績效和薪酬中的作用

4.2.1績效

關鍵性監管機構包括澳大利亞證 與投資委員會、州政府及行業協會來監管非營利組織的績效。他們要求非營利組織提供年度報告、年度資金花費及預算報告。如果非營利組織不能達到要求，這些監管機構將會撤銷其資助基金。

澳大利亞司法部門在法律框架下監管非營利組織績效。如果非營利組織觸及法律，將會受到相關法律的懲罰。大眾傳媒是公眾的眼睛和耳朵，要求非營利組織公開透明其信息揭露，然而它對企業的影響相對較小。這是因為非營利組織需要通過好的名聲和公眾信任來籌集資金。

由于非營利組織的使命驅動力，績效比較難衡量，要通過很多非利潤因素來評估，比如平衡積分卡要素。另一個由績效引發的問題是非營利組織中的高管很難使用經濟因素來激勵，因為在非營利組織中績效和薪酬不掛鉤。

論題6：對于非營利組織來說，社會資本和利潤哪個是績效的重要因素？

社會資本[ R.D.Putnam（1993：167）的定義，社會資本指社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，經由有效的協調行動，可以改進社會的效率。]是非營利組織績效衡量的關鍵因素。雖然很多非營利組織使用商業運營模式，成功的非營利組織是通過完成組織使命，提供社會資本，并可持續性地循環利用社會資本，促進組織發展，積累更多的社會資本（Clifton 2010； Fishet 2008）。

澳大利亞逐漸意識到非營利組織在社會資本積累中的重大作用。非營利組織是社會服務的提供者、社會道德的倡導者、社區建設者，同時也是社會價值的把關人（Salamon 2003； Productivity Commission 2003）。以新南威爾士州的Bushcare為例，這是一個環境保護的非營利組織，通過對政府政策的影響、對志愿者的影響、作為政府和社會的黏合劑和橋梁為社會積累了大量的社會資本（Irvine Lazarevski Dolnicar 2009）。

4.2.2薪酬

非營利組織的薪酬是由澳大利亞平等就業部制定的，囊括了130多個行業的薪酬明細規定（澳大利亞平等就業部 2010）。由于薪酬的固定性導致了非營利組織的高管薪酬沒有競爭力。根據澳大利亞生產力委員會2010年的調查顯示，2009年企業CEO的平均薪酬為237萬澳元，而非營利組織CEO則只有3.9萬澳元。

論題 7： 在非營利組織和企業經營趨同的情況下，非營利組織中的高管是否應該得到與企業高管相似薪酬？

參照企業，非營利組織的高管薪酬相對較低，這使非營利組織吸引和穩定人才成為棘手問題（Clifton， 2010； Lockrey， 2010）。然而，其背后隱藏著的問題是“什么是非營利組織高管應具備的關鍵因素”。由于其使命驅動，高管的工作動機至關重要。臥龍崗慈善志愿者協會的高管認為有很多非利潤的回報比薪酬更重要，包括自我實現和滿足、社會責任、人脈的積累（D Magyar 2010，深度訪談. 11月10日）。可見，對于非營利組織的高管來說，非經濟性動機應比薪酬更為重要。

然而不得不承認，薪酬雖然不是非營利組織高管工作的第一動機，在非營利組織經營職業經理人化趨勢下，依然非常重要。實際上，非營利組織高管享有免稅的特權，一個非營利組織高管賺1.64萬澳元相當于在企業中賺5萬澳元。另外，《國家條約》指出可以通過具體情況調整相關政策，這給有盈余的非營利組織實施董事有償和高管高薪酬帶來可能（《第三類部門》雜志 2010）。

4.3 小結

通過第四部分的分析，多重監管主體導致監管缺失。而且，由于嚴格的約束和僵化的收入政策，高管很難被激勵。然而這一情況將隨著《國家條約》的深化得到改善，政府和非營利組織之間將建立一個新合作關系（澳大利亞聯邦政府 2010）。

5.研究成果

5.1 內部治理

非營利組織和企業由于都是不同權力主體的高層管理博弈，有著很多相似處。然而，非營利組織因其所有權的多重主體，更為復雜。

非營利組織與企業相同點：

代理人機制在兩類組織中都有益補充了管家機制，使用檢舉與揭發政策來監督董事會及高管責任董事會要保持有效力

透明及時的信息揭露不能忽視

利益沖突需要提前聲明和避免

所有者控制力很強（股東或者利益相關者）

非營利組織與企業關鍵不同：

多重問責主體

清晰角色和使命導向的有效董事會

由于多元外部監管主體導致的監管缺失

由于固定薪酬體系導致難以激勵高管

社會資本是績效評估和職能的關鍵性要素

5.2 績效和薪酬中的監管機構

非營利組織與企業相同點：

要遵守國家的法規法律

受到政府和澳大利亞投資和證券委員會的監管

非營利組織與企業不同：

由于外部多頭導監管致監管缺失和不力

由于固定性薪酬體系導致吸引和穩定高管難度很大

社會資本成為績效評估的關鍵因素

6.0 結論和建議

6.1 結論

綜上所述，非營利組織的四個維度，包括責任、有效力、透明性和獨立性，以及外部監管機構都在對比企業的基礎上進行了探討。

由于非營利組織和企業都是不同權力主體的高層博弈，二者在治理上有很多相似處。然而由于所有權的特殊性，非營利組織治理情況更為復雜。非營利組織有多重問責主體；要求有作為的、權責明晰的董事會。信息揭露透明度對非營利組織和企業同等關鍵。此外，由于非營利組織董事構成的特殊性，董事會的獨立性目前來看并不重要。

除此之外，報告中還討論了非營利組織的外部監管機構，尤其是在績效和薪酬方面的作用。澳大利亞非營利組織的外部監管機構效率較低，并且給非營利組織造成了很大負擔。績效和薪酬規定帶來了高管人才難以吸引和穩定的局面，然而這一情況將隨著《國家條約》的不斷深化而得到改善。

6.2 建議

非營利組織：

隨著非營利性組織外部環境的變化，調整組織使命和文化

建立權責清晰的董事會職責說明書和董事專業性培訓制度。

根據三重底線原則，建立揭發人保護政策，確保對關鍵利益相關者負責。

對公眾和利益相關者及時公開信息。

將使命和關鍵利益相關者放在首位的前提下，以商業模式治理非營利性組織。

當組織超過50人時，要建立代表關鍵利益相關者的理事會。政府在《國家協議》的指導下，更加廣泛地調研和征求非營利性組織意見。

根據績效薪酬模型，靈活控制高管薪酬。用規定薪酬上下限的辦法替代非營利組織高管的固定酬勞

縮 寫

AGA 澳大利亞司法部

ACCC 澳大利亞競爭與消費者委員會

APRA 澳大利亞咨詢規范委員會

DADHC 澳大利亞老齡化、殘疾及家庭看護部

DFCSIA 澳大利亞家庭、社會服務及原住民事務部

FaHCSIA 澳大利亞家庭、住房、社區服務及原住民事務部

FWA 澳大利亞公平就業部

FP 企業

NFP 非營利性組織

PS 政府機關