浙江省人大農業(yè)與農村委員會關于我省水庫安全工作情況的調研報告

根據(jù)2013年省人大常委會聽取和審議全省水庫安全工作情況報告的計劃安排，今年2月底至3月初，省人大農業(yè)與農村委員會聽取了省水利廳有關情況匯報，由常委會程渭山副主任和農委負責人帶隊，分三個組赴杭州、寧波、紹興、金華、衢州、舟山、臺州等7個設區(qū)市和8個縣（市、區(qū)）開展了水庫安全工作情況的專題調研，邀請了11名省、市人大代表參加調研活動，實地察看了21座水庫。調研組通過聽取政府匯報、召開座談、實地察看等方式，較全面地了解我省水庫安全工作情況。現(xiàn)將調研情況報告如下：

一、主要成效

從調研情況看，省政府對水庫除險加固和安全管理工作是高度重視的。針對我省水庫數(shù)量眾多，而且大多建于上世紀六、七十年代，大多數(shù)為土壩，年久失修，病險率較高，安全隱患嚴重的實際，自2003年以來，我省在全國率先實施了“千庫保安”、“強塘工程”，到去年底止共完成2313座病險水庫除險加固，排除了一大批多年累積的隱患，強化了水庫運行管理，全省水庫安全管理水平大幅度提高，在防汛抗旱、保障人民群眾生命財產安全、提高水資源調控能力、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）各級水庫安全責任制不斷強化。十年來，省政府切實把水庫除險加固工程作為十大民生工程重點工作來抓，加強領導，建立和完善以各級政府行政首長負責制為核心的水庫安全責任體系，層層簽訂責任狀，強化目標考核，逐庫落實政府責任人、主管部門責任人和管護責任人。各級水利、發(fā)改、財政等部門各司其責，相互配合，積極做好工程的組織實施。水庫管理單位認真落實責任，加強日常巡查和管理，及時發(fā)現(xiàn)和消除一批安全隱患。目前，我省已逐步構建起省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（庫）各司其責的水庫安全運行責任體系。各級人大常委會高度重視水庫安全工作，通過各種方式監(jiān)督，推動水庫除險加固工程加快建設，督促水庫安全責任制落實，營造依法治水、依法管水的良好氛圍。

（二）各級財政的投入大幅度增加。為了確保水庫除險加固工程的實施，省級財政設立專項資金，對各類水庫除險加固的補助標準逐步提高，力度不斷加大。各地在財政比較困難的情況下，千方百計籌措資金，全力保障各項工程順利推進。不少地方出臺政策，通過以獎代補、銀行貸款、吸引工商資本和社會資金、村民投工投料等方式投入到水庫除險加固工程。十年來，全省累計完成資金投入104億元，其中爭取中央財政補助資金15.75億元，省級財政安排25.44億元，市、縣（市、區(qū)）財政安排60多億元。杭州市級財政安排了水庫和山塘整治資金1.23億元、1.93億元，補助各縣（市）的除險加固工程。寧波市在做好水庫除險加固的同時，還開展了山塘整治，共投入資金8億元。省里還出臺了病險水庫除險加固工程建設專項資金管理辦法等政策意見，加強專項資金的規(guī)范使用和管理，努力發(fā)揮資金的使用效益。

（三）水庫管理體制和運行機制改革逐步推進。水庫除險加固后，如何建立長效管理機制，確保水庫安全運行，是一個重大課題。調研中，我們了解到，各地從改革水管體制機制入手，作了多方面的探索，有不少好的做法和經驗。一是舟山、紹興市和金華市所轄縣（市）逐步推行供水、用水一體化管理，通過多種經營，增強自我積累、自我發(fā)展的能力，逐步解決水庫維修養(yǎng)護經費和人員管理經費不足的問題。二是一些縣（市）借鑒大中型水庫管理體制，在探索小型水庫集中管理上有所突破。龍游、常山等縣實行“以大帶小、連片管理”的模式，推進小型水庫集約化管理，做到小型水庫的機構、人員、經費三到位，提高了水庫管理水平。舟山市積極推行管養(yǎng)分離，對小型水庫實行專業(yè)化、市場化維修養(yǎng)護。從2009年開始，市里選擇了兩家專業(yè)公司對55座小型水庫進行日常保潔養(yǎng)護和工程維護，取得了較好效果。諸暨等地積極發(fā)揮村民自治組織或農民用水協(xié)會作用，走出小型水庫民主管理的新路子。三是各地認真落實分級管理責任制，組建了水庫巡查員隊伍，制定巡查管理制度，加強業(yè)務培訓、落實人員報酬、設立巡查臺帳、配備巡查設施、完善考核辦法，日常巡查工作逐漸步入正規(guī)。

（四）水庫除險加固的綜合效益進一步顯現(xiàn)。我們所到之處，基層干部群眾都談到，大規(guī)模開展水庫除險加固工作是一項得民心、保安全的民生工程，功在當代，利在千秋。主要綜合效益表現(xiàn)在：一是消除了水庫安全隱患，確保了人民群眾的生命財產安全。就全省來說，解除了30多個縣（市）城、400多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3000多個村的水庫安全隱患，保障了1200多萬人的防洪安全。二是增加了水庫庫容，提高了水資源保障能力。全省新增和恢復的庫容達54.1億立方米，相當于3個溫州珊溪水庫或27個杭州青山水庫。如果新建這些庫容的水庫，估計需投資1000多億元；新增灌溉面積350多萬畝，年增加供水10億立方米。三是改善了庫區(qū)水環(huán)境，美化了生態(tài)環(huán)境，推動了新農村建設和農家樂、漁業(yè)、休閑旅游業(yè)等發(fā)展，促進了農民增收、農業(yè)發(fā)展和農村穩(wěn)定。

二、存在問題

我省病險水庫除險加固工作起步早、力度大、抓得實，走在全國的前列，為國務院部署在全國開展大規(guī)模病險水庫整治工作提供了經驗。但是，這項工作畢竟是還幾十年的歷史欠帳，實際工作的難度超出了預期，不可能畢其功于一役。在調研中我們發(fā)現(xiàn)還存在以下一些問題。

（一）水庫山塘除險加固任重道遠。經過十年的努力，我省水庫安全狀況有了很大的改變，特別是191座大中型水庫安全水平大幅度提高。全省水庫的病險率已從61%下降到10-15%左右，但是，這個病險率仍然遠遠高于國際通行的5%的標準。尤其是面廣量大的小型水庫安全形勢仍然不容樂觀。同時，經過除險加固的水庫，在遭遇極端天氣特別是暴雨、強臺風等侵襲后如缺乏維護，也還會逐漸出現(xiàn)破損，因而水庫安全不可能一勞永逸，而是一個動態(tài)的過程。從各地除險加固工程進展來看存在不平衡的問題，除了少數(shù)縣（市）如余姚市已全面完成預定任務外，大多數(shù)縣（市）還有占水庫總數(shù)10%-20%的病險水庫需要加固。衢州市有100多座水庫亟待重新開展安全鑒定，并對其中鑒定為病險水庫的進行除險加固。此外，全省還有1萬至1 0萬立米方的山塘 20275座，其中下游有村莊、被稱為“屋頂山塘”有6500多座。這些“屋頂山塘”均為土壩且壩體單薄，有的年久失修，現(xiàn)狀堪憂，嚴重威脅農民群眾安全。目前除杭州、寧波等地已開始著手加固整治外，其他地方尚未提上議事日程。因此，今后一個時期對小型水庫和“屋頂山塘”除險加固的任務依然十分艱巨。

（二）各地普遍反映地方配套建設資金壓力大。盡管中央和省財政對各地的病險水庫除險加固實行分檔分類補助，力度不算小，但由于整治任務面廣量大，投入的大頭還是靠市、縣（市）財政，一些經濟欠發(fā)達和水庫除險加固任務重的縣（市）反映，資金缺口較大，不堪重負。有的水庫雖除險加固完成了，但拖欠工程款等遺留問題不少，嚴重影響工程驗收和運行。《浙江省水利工程管理條例》明確，承擔公益性任務的水利工程所需運行、管理、維修和養(yǎng)護由財政承擔。但是，目前各地對大中型水庫安排的維修養(yǎng)護補助標準不高，而對絕大多數(shù)小型水庫沒有安排維護養(yǎng)護的專項經費。由于資金不落實，日常維護管理工作難以到位。各地還普遍反映，小型水庫巡查人員經費不足，標準偏低，高的每人每年3000多元，少的僅1000元。這些問題需要各級加大統(tǒng)籌力度來解決。

（三）水庫管理體制和運行機制亟待完善。由于水庫主要承擔著防洪安全和農業(yè)灌溉等公益性功能，缺乏自我積累、自我發(fā)展的能力。因此，水庫不僅除險加固主要靠財政補助，而且日常運行維護包括農民巡查員的工資也要財政承擔，各級政府對水庫承擔著無限的責任。少數(shù)大中型水庫雖有發(fā)電、供水等收入，但由于是準公益性事業(yè)單位，存在歷史上安排人員多、離退休人員負擔重的問題，近年來還承擔水庫精簡人員生活補助等政策的壓力，往往也很少有能力來從事日常維護，有的甚至債臺高筑。如金華市金蘭、安地兩座水庫現(xiàn)已負債分別2735萬元、2165萬元。如何擺脫困境，還需要從體制改革、機制創(chuàng)新上下功夫。尤其是面廣量大的小型水庫權屬復雜，絕大多數(shù)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村集體經濟組織。由于大多數(shù)農村集體經濟比較薄弱，小型水庫普遍存在有人用、無人修的狀況，加上農民巡查員文化程度低、專業(yè)知識低、年齡偏大、報酬偏低、責權利不對等問題，“以巡代管”情況較為普遍。因此，如何完善水庫管理體制和運行機制是各級面臨的一個十分緊迫的問題。

（四）水庫確權和政策處理難，制約水庫功能的充分發(fā)揮。由于歷史原因，我省許多水庫存在邊界不明、庫區(qū)土地和山林等權屬不清問題。雖然我省地方性法規(guī)明確要予以確權保護，但實施起來步履艱難。由此帶來兩個問題：一是水庫蓄洪遭遇瓶頸。一些水庫除險加固后，恢復增加了庫容，但由于之前水庫移民征地沒有達到設計標準，而要重新進行移民征地又面臨政策處理等一系列問題，致使水庫難以按設計要求運行，防洪能力受到制約。各地都反映了類似的情況。二是下游河道不配套，排洪不暢。如余姚市反映，四明湖水庫是市里唯一的大型水庫，水庫建成后，在余姚境內配套建了80立方米/秒流量的排洪渠道，但流經上虞境內的河道僅能通過15立方米/秒流量。每遇汛期調蓄泄洪，下游大面積受淹，已多次發(fā)生上虞群眾圍攻水庫管理局，阻止泄洪事件。由于涉及兩個行政區(qū)域，這個問題長期沒有得到解決，成為水庫安全運行的一大隱患。

三、意見建議

水庫安全事關人民群眾生命財產安全，責任重大。2011年中央1號文件和全國、全省水利工作會議對今后一個時期水利改革和發(fā)展作出了全面部署。各級政府要繼續(xù)把水庫安全工作擺到重中之重的位置，堅持不懈做好水庫除險加固工作，深化改革，強化管理，努力完成“十二五”水利建設的目標和任務，為推進省委干好“一三五”、實現(xiàn)“四翻番”作出新的貢獻。根據(jù)這次調研的情況，提出以下建議意見。

（一）明確目標，進一步加大水庫和“屋頂山塘”的除險加固工作力度。在新形勢下，要堅決克服一些地方存在的“重建設輕管理”、“重使用輕維護”的傾向，增強做好水庫安全工作的緊迫感。要繼續(xù)把這項工程作為改善民生的重點工作來抓，加強組織領導，落實主體責任，推動水庫除險加固工程加快實施，努力把我省水庫的病險率降到國際通行的標準以下。同時，要把重點“屋頂山塘”整治加固擺上工作日程，出臺政策，明確目標，安排資金，分期實施，下大力消除安全隱患。要進一步加大財政投入的力度。省財政要根據(jù)近年來的實踐，認真研究完善專項補助政策，對主體的配套工程、水庫安全鑒定經費等應逐步納入補助范圍。要逐步提高補助標準，對欠發(fā)達地區(qū)、海島和個別水庫除險加固任務重的縣（市、區(qū)）給予更多的傾斜。市、縣（市、區(qū)）財政都要多渠道籌措資金，保障工程建設，同時要安排專項資金用于小型水庫日常維護管理，改善農民巡查員的待遇，穩(wěn)定農民巡查員隊伍。

（二）推進改革，加快完善水庫管理體制和運行機制。要認真總結各地開展水庫管理體制和運行機制改革的成功經驗，鼓勵積極探索，大膽創(chuàng)新，建立適合本地實際的水庫管理長效機制。一是大力推行水務一體化改革，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建水務公司，實行供水、用水一體化經營，通過適當提高水價，開展多種經營，增強防洪、灌溉、供水、發(fā)電等綜合效益，逐步增強自我積累、自我發(fā)展的能力。二是實行大中型水庫“以大帶小”的方式，對小型水庫進行連鎖管理。還可以通過購買服務和社會公開招標方式，選擇水利工程維修養(yǎng)護企業(yè)對小型水庫實行專業(yè)化、物業(yè)化管理，提高管護水平。三是對量大面廣的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村管的小型水庫，要進一步明晰產權，在堅持民建民管民用的基礎上，由利益相關方組成協(xié)會來進行民主管理。這方面諸暨市農民用水協(xié)會的做法值得總結推廣。四是有條件的水庫，要在確保防洪、供水、安全的前提下，通過所有權與經營權、管理權的分離，開展租賃、承包經營，盤活水庫資產。總之，在堅持水庫安全責任制的基礎上，要通過深化改革，進一步明晰產權，完善管理機制，增強發(fā)展活力，在確保水庫安全運行的同時，充分發(fā)揮綜合效益。

（三）采取措施，抓緊做好水庫確權和政策處理工作。針對水庫除險加固后，不少地方遇到水庫蓄水與泄洪的瓶頸，有的已嚴重影響了汛期防洪安全的問題，省政府要引起高度重視，督促各地政府按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策的規(guī)定，加大工作力度，積極推進水庫確權定界和政策處理工作。對防洪有重大影響的水庫和涉及兩個行政區(qū)域的重點水庫，省里要排出名單，組織力量，逐個研究協(xié)調，加強督促檢查，推動問題盡早解決。水利、國土、財政等部門要加強合作，對實施水庫下游河道行洪不暢的重點配套工程，在土地、拆遷等政策處理和資金安排等方面給予大力支持，保障下游行洪河道配套工程的實施。

（四）依法行政，切實加強水庫安全運行的監(jiān)督管理。各級水行政主管部門要按照省委、省政府加快水利改革發(fā)展的意見，深化自身的改革，切實轉變職能，把工作重點放在嚴格執(zhí)法和監(jiān)督管理上來。要切實履行法律法規(guī)賦予的職責，認真貫徹實施水法、水庫大壩安全管理條例和浙江水利工程管理條例，對本省范圍的所有水庫包括分屬司法、城建、國土、農業(yè)、林業(yè)、旅游、國資委、電力和軍隊管理的水庫都要實行全方位的監(jiān)管。要嚴格執(zhí)行工程管理制度，把好水庫除險加固工程質量關，確保工程質量安全。要大力推動水庫管理體制和運行機制的改革和完善，不斷增強水庫自身的活力。要實行水庫安全動態(tài)監(jiān)測，推進標準化水庫建設，努力實現(xiàn)省委、省政府提出的在“十二五”期間水庫病險率控制在3%以內的目標。各級人大常委會要采取多種監(jiān)督方式，加強水庫安全的監(jiān)督力度，推動法律法規(guī)在我省的有效實施。