電子政務(wù)組織架構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

摘要：文章主要通過對于國內(nèi)電子政務(wù)的不斷發(fā)展，闡述電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀，通過對于國內(nèi)政府組織結(jié)構(gòu)的分析，指出國內(nèi)發(fā)展電子政務(wù)的制約因素。并提出電子政務(wù)人員管理會(huì)對政府的信息安全造成極大的隱患。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù) 發(fā)展現(xiàn)狀 信息安全

1 電子政務(wù)發(fā)展的整體現(xiàn)狀

電子政務(wù)是指通過運(yùn)用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和通信等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間、空間和部門分隔的限制，建成一個(gè)精簡、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式，以便全方位地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際水準(zhǔn)的管理與服務(wù)。

國內(nèi)的電子政務(wù)是從2002年才正式開始的，而在2002年之前的一系列的信息化工程僅僅是政府信息化發(fā)展的一部分。電子政務(wù)的發(fā)展過程是隨著“辦公自動(dòng)化—電子化工程（三金工程）-政府上網(wǎng)工程——‘三網(wǎng)一庫’”這樣一條線來展開的。

圖1 中國政府信息化發(fā)展歷程

2001年，國務(wù)院對原來的信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，組建了以國務(wù)院總理為組長的國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并重新組建了常設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)全國各方面有關(guān)信息化工作，政府信息化是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，并且指出“我們不是為了信息化而信息化，實(shí)施電子政務(wù)要提高行政透明度，提高管理效率，推進(jìn)勤政廉政”（2001 胡錦濤）。首次將政府信息化的內(nèi)容提升到全國發(fā)展的戰(zhàn)略高度，到此，才標(biāo)志著我國的電子政務(wù)的開始。

經(jīng)過這么多年的發(fā)展，國內(nèi)電子政務(wù)發(fā)展的總體情況基本如下：

①總體架構(gòu)已經(jīng)完成。在電子政務(wù)的總體發(fā)展上，建成了“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的總體架構(gòu)，即：政務(wù)內(nèi)網(wǎng)及政務(wù)外網(wǎng)；政府門戶網(wǎng)站；人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)等四個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；12個(gè)重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。②基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，應(yīng)用不足。在電子政務(wù)的發(fā)展中，硬件設(shè)施發(fā)展已經(jīng)比較完善，大部分的政府部門都配置了性能比較高的電腦；網(wǎng)絡(luò)連接上都上了寬帶；購買了大量正版軟件。但相對來說，電子政務(wù)的應(yīng)用水平比較低下，很多應(yīng)用僅僅限于低水平的辦公自動(dòng)化。更有甚者將高配置的電腦用作其他非公務(wù)事情，比如上網(wǎng)聊天、炒股、玩游戲等等。③電子政務(wù)地區(qū)發(fā)展不平衡。從橫向上看，無論電子政務(wù)發(fā)展，還是政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，總體上東南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)好于中西部地區(qū)。從縱向上看，中央、省市行政層級比較高的政府及其部門的電子政務(wù)發(fā)展比較快，門戶網(wǎng)站建設(shè)比較完善，而行政層級比較低的政府或部門發(fā)展相對落后。④電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。電子政務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)基本完成，目前進(jìn)入應(yīng)用于發(fā)展期。但由于之前缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，沒有法律保障監(jiān)管以及高層不重視、人員素質(zhì)跟不上等原因，造成目前在電子政務(wù)的應(yīng)用中存在定位上的誤區(qū)，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)各自為政，政府信息資源的開發(fā)利用不能得到深化，存在體制性的障礙。因此目前的狀態(tài)可以說是進(jìn)入一個(gè)瓶頸期。

2 國內(nèi)電子政務(wù)組織架構(gòu)

一個(gè)良好的電子政務(wù)管理體系往往包括若干個(gè)組成部分，分別行使決策、實(shí)施、協(xié)調(diào)和評估等不同職能，彼此之間分工清晰、職責(zé)明確。

電子政務(wù)的組織結(jié)構(gòu)的形式和內(nèi)容在一定程度上影響著政府部門職能的發(fā)揮，電子政務(wù)的組織結(jié)構(gòu)的不同對于信息化推進(jìn)力度、信息資源管理能力、信息化決策規(guī)劃能力以及協(xié)調(diào)能力等都存在差異。

國內(nèi)對于政府中電子政務(wù)組織的架構(gòu)體系多年來一直沒有太大的變化。一般是有“信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”、“信息辦”、“信息中心”三種結(jié)構(gòu)。一般說來，“信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”是行使決策職能；“信息辦”是行使協(xié)調(diào)、評估的職能；而“信息中心”則行使“實(shí)施職能”。經(jīng)過對國內(nèi)政府機(jī)構(gòu)信息資源管理和電子政務(wù)相關(guān)部門的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：

2.1 信息化領(lǐng)導(dǎo)小組職能虛設(shè)。通過實(shí)證研究2發(fā)現(xiàn)：信息化領(lǐng)導(dǎo)小組對于實(shí)施信息化的作用基本為零。因?yàn)槲覀兊男畔⒒I(lǐng)導(dǎo)小組大部分是某些高層領(lǐng)導(dǎo)掛職擔(dān)當(dāng)，并不參與具體的決策和協(xié)調(diào)。而其對于信息化的了解又不深，更多的實(shí)際決策來自下級。只是由其象征性的拍板而已。

2.2 信息化管理和實(shí)施部門地位很低。目前國內(nèi)“政府CIO”的主要組織結(jié)構(gòu)可以分為以下幾種：①“信息辦+信息中心”主導(dǎo)型。②“信息辦”主導(dǎo)型。③“信息中心”主導(dǎo)型。④“職能處室”主導(dǎo)型。⑤“職能處室+信息中心”型結(jié)構(gòu)。⑥“業(yè)務(wù)部門”主導(dǎo)型。

以上這幾種不同的結(jié)構(gòu)的一個(gè)共性就是信息化主管部分在政府中的地位很低，往往與其他職能部門平齊甚至是比其他職能部門的地位還要低，而且由于“信息中心”是事業(yè)單位，不屬于公務(wù)員系列，這種在組織結(jié)構(gòu)上的不合理造成了電子政務(wù)的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施中很難從大局和統(tǒng)一的角度出發(fā)。造成了目前電子政務(wù)發(fā)展中的“各自為政”“重復(fù)建設(shè)”等一系列問題。

2.3 信息化管理人員結(jié)構(gòu)差異大。不同的組織結(jié)構(gòu)對于人員的需求也不同，要求有與其相適應(yīng)的人員，包括人員的編制、素質(zhì)能力的要求等。我國的信息化發(fā)展起步晚，信息化發(fā)展水平參差不齊，因此真正意義上像美國那樣處于領(lǐng)導(dǎo)地位、進(jìn)入決策層參與決策的“政府CIO”的人數(shù)并不多。大部分是政府“信息中心”或“信息辦”的主任。他們是對于政府信息資源的管理者、政府信息化和電子政務(wù)推進(jìn)的骨干力量，雖然地位不高，但對于政府信息化決策有很大的影響。此外，他們還對于政府信息化的發(fā)展和營造信息化氛圍起到關(guān)鍵作用，而這群人的權(quán)力和責(zé)任并不匹配。“職責(zé)不清”、“有責(zé)無權(quán)”使得在電子政務(wù)的建設(shè)中，他們很難依靠制度來辦事，更多的時(shí)候是依靠自己的人脈關(guān)系來推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)和實(shí)施。此外，由于組織結(jié)構(gòu)的因素，無法吸引到優(yōu)秀的人才。造成了國內(nèi)電子政務(wù)人員的素質(zhì)本身差別也很大，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的電子政務(wù)建設(shè)中，人員本身的素質(zhì)就更加參差不齊。

從與之配套的制度上看，我國“政府CIO”的選拔和考核缺乏一個(gè)具體的法律條文或規(guī)章制度來約束，基本都是參照公務(wù)員的管理來進(jìn)行的。但大部分的“政府CIO”并不屬于政府公務(wù)員體系。一般說來，進(jìn)行決策和日常管理的各級“信息辦”是屬于國家行政體系，信息辦主任及其成員屬于公務(wù)員編制。而具體進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)的“信息中心”大部分屬于事業(yè)編制，有的屬于全額撥款，有的屬于差額撥款。而信息辦基本沒有IT 專業(yè)人員，一般的“IT決策”還需要由“信息中心”來參與決策，這就容易造成管理上的混亂。而且信息中心掌握著大量的政府信息，而人員由于編制問題造成流動(dòng)性很大，這也給政府的信息安全造成極大的隱患。

2.4 電子政務(wù)的聲音。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普遍應(yīng)用，電子政務(wù)建設(shè)已成為提升一個(gè)國家或地區(qū)綜合競爭力的重要因素，是提高應(yīng)對加入世貿(mào)組織挑戰(zhàn)能力的基礎(chǔ)工程。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和我國加入世貿(mào)組織，對政府管理體制及行為方式提出了新要求。按照世貿(mào)組織的非歧視原則、透明原則和法制統(tǒng)一原則，政府必須提高政策透明度和公眾對政務(wù)的參與度，建立良好的法制環(huán)境和投資環(huán)境。加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，有利于更好地適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則，建立更加廉潔和開放透明的政府、更有效率和服務(wù)能力的政府、更負(fù)責(zé)任和依法行政的政府，從而更好地發(fā)揮政府的公共職能。當(dāng)前，人們對電子政務(wù)的預(yù)期很高，希望它能提高政府辦公效率、政府監(jiān)管效率、政府對社會(huì)的服務(wù)效率，以及政府和國家的競爭力；希望它能促進(jìn)勤政、廉政建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府；還希望它能帶動(dòng)整個(gè)信息產(chǎn)業(yè)（包括硬件、軟件和服務(wù)業(yè)）的發(fā)展，促使數(shù)字鴻溝逐步縮小，真正成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的突破口。電子政務(wù)本質(zhì)上是一場革命，發(fā)展電子政務(wù)涉及到作為最重要公共管理即政府管理的體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新，或者說，它與政府管理現(xiàn)代化方方面面的問題都有關(guān)系，不僅與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)問題有關(guān)系，還與社會(huì)、政治、文化等其他問題有關(guān)系。

3 總結(jié)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普遍應(yīng)用，電子政務(wù)建設(shè)已成為提升一個(gè)國家或地區(qū)綜合競爭力的重要因素，是提高應(yīng)對加入世貿(mào)組織挑戰(zhàn)能力的基礎(chǔ)工程。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和我國加入世貿(mào)組織，對政府管理體制及行為方式提出了新要求。按照世貿(mào)組織的非歧視原則、透明原則和法制統(tǒng)一原則，政府必須提高政策透明度和公眾對政務(wù)的參與度，建立良好的法制環(huán)境和投資環(huán)境。加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，有利于更好地適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則，建立更加廉潔和開放透明的政府、更有效率和服務(wù)能力的政府、更負(fù)責(zé)任和依法行政的政府，從而更好地發(fā)揮政府的公共職能。當(dāng)前，人們對電子政務(wù)的預(yù)期很高，希望它能提高政府辦公效率、政府監(jiān)管效率、政府對社會(huì)的服務(wù)效率，以及政府和國家的競爭力；希望它能促進(jìn)勤政、廉政建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府；還希望它能帶動(dòng)整個(gè)信息產(chǎn)業(yè)（包括硬件、軟件和服務(wù)業(yè)）的發(fā)展，促使數(shù)字鴻溝逐步縮小，真正成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的突破口。電子政務(wù)本質(zhì)上是一場革命，發(fā)展電子政務(wù)涉及到作為最重要公共管理即政府管理的體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新，或者說，它與政府管理現(xiàn)代化方方面面的問題都有關(guān)系，不僅與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)問題有關(guān)系，還與社會(huì)、政治、文化等其他問題有關(guān)系。

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